流动儿童居住证积分入学政策的运作逻辑与实践效应

杨富平

（1. 中共台州市委党校，浙江 台州 318000；2. 上海大学 社会学院，上海 200444）

自2001年“两为主”原则确立，如何实现流动儿童公平合理地享受流入地相对有限的公办教育，社会普遍关心，各地做法不一。在当前新型户籍改革背景下，基于居住证制度的流动儿童积分入学政策开始逐步在东部沿海城市得到较为广泛地施行，比如上海市、浙江省、广东省等地的大部分城市均已实行了该政策。那么，积分入学政策的运作逻辑是什么，又会产生怎样的实践效应呢？基于对上海市、杭州市、中山市等地积分入学政策的文本解读，以及对相关管理部门、流动人口的个案访谈，得到以下研究结论：

一、居住证积分入学的运作逻辑

十八届三中全会后，国家开始启动新型户籍制度改革，相继出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）、《居住证暂行条例》（国务院令第663号）、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）、《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（国发〔2016〕44号）等一系列户改新政，要求各地建立以居住证为载体，建立健全与居住年限、参加社会保险年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖，保障外来常住人口的合法公民社会权利、促进社会公平正义。而教育部则在《2017年工作要点》中明确要求：促进入学机会公平，制订以居住证为主要依据的随迁子女义务教育就学政策，落实和完善进城务工人员随迁子女在当地升学考试政策。

在此国家政策背景下，东部沿海省份也相继出台了新的居住证积分管理制度和流动儿童居住证积分入学政策，比如：上海于2017年底修订出台《上海市居住证管理办法》（沪府令58号）、《上海市居住证积分管理办法》（沪府发〔2017〕98号），2018年1月修订出台《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》（沪府办规〔2018〕5号，该文件对居住证积分入学作了具体规定）；浙江于2016年3月修订出台《浙江省流动人口居住登记条例》、8月出台《关于推行新型居住证制度的通知》（浙政办发〔2016〕100号），杭州市于2017年11月出台《杭州市居住证积分管理办法（试行）》（杭政办函〔2017〕129号）、同年7月出台《流动人口随迁子女在杭州市区接受学前教育和义务教育管理办法（试行）》（杭政办函〔2017〕77号，该文件对居住证积分入学作了具体规定）；广东于2017年7月修订出台《广东省流动人口服务管理条例》，中山市作为居住证积分管理制度的首创地（2009年就已实施），并于2016年12月修订出台了最新的《中山市流动人员积分制管理规定》（中府〔2016〕142号）和《中山市流动人员积分制管理实施细则》（中府办〔2016〕70号）（这两份文件对居住证积分入学作了具体规定）。

从各地最新施行的居住证积分入学政策看，基本的运作逻辑大体相似，即：流入地政府以居住证为载体，根据流动人口的积分情况赋予其随迁子女差异化的教育权利。至于居住证积分入学的具体做法，则可简要归纳为三点：

（一）居住证为门槛凭证

2016年1月1日起，国家开始全面施行《居住证暂行条例》。根据条例规定，流动人口在流入地居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，方可依照规定申领居住证。同时，居住证开始成为流动人口在流入地居住、享受相应基本公共服务和社会福利待遇的基本凭证。就是说：流动人口若在流入地没有居住证，则其随迁子女将直接失去在当地接受义务教育的资格，不仅无法入读公办学校，甚至可能无法入读民办学校。至于上海，则有更高的门槛，不仅要有居住证，而且还要满足其他的附加条件，方能取得在上海接受义务教育的资格。

上海市规定：须持《上海市居住证》且参加本市职工社会保险满6个月，或持《上海市居住证》且连续3年在街镇社区事务受理服务中心办妥灵活就业登记。（出自《关于转发市教委等四部门关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》（沪府办规〔2018〕5号））

杭州市规定：须持有效居住证。（出自《关于印发流动人口随迁子女在杭州市区接受学前教育和义务教育管理办法（试行）的通知》（杭政办函〔2017〕77号））

中山市规定：须持有效居住证。（出自《关于印发中山市流动人员积分制管理规定的通知》（中府〔2016〕142号）

（二）设置积分指标体系

流入城市以居住证为载体，通过设置积分指标体系，将居住证持有人的个人情况和实际贡献转化为相应的分值。总体来看，各地的居住证积分指标体系一般由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标构成。但是，各地在指标具体设置上也存在一些差异。

上海市。积分指标由四部分组成，即基础指标、加分指标、扣减指标、一票否决指标。基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限。加分指标包括创业人才、创新创业中介服务人才、紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员。减分指标包括提供虚假材料、行政拘留记录和一般刑事犯罪记录等指标。一票否决指标包括违反国家及本市计划生育政策规定行为记录或严重刑事犯罪记录。（出自《上海市居住证积分管理办法》（沪府发〔2017〕98号）

杭州市。积分指标由四部分组成，即基础指标、加分指标、扣减指标、一票否决指标。基础指标包括年龄状况、文化程度、专业技术职称或技能水平、就业及参加社保情况、住所及居住年限情况。加分指标包括奖项荣誉、社会服务、投资纳税、科技创新。减分指标包括守法诚信。一票否决指标包括有严重刑事犯罪记录，或参加国家禁止的组织或活动。（出自《关于印发杭州市居住证积分管理办法（试行）的通知》（杭政办函〔2017〕129号）

中山市。积分指标由三部分组成，即基础指标、加分标准、扣减标准。基础指标包括个人素质、参保情况和居住情况三项内容。加分指标包括个人基本情况、人才岗位、专利创新、表彰奖励、社会贡献、纳税情况、儿童随行卡办理、社会教育、基础教育等九项内容。扣减分指标包括违反计划生育法律法规政策和违法犯罪两项内容。（出自《关于印发中山市流动人员积分制管理规定的通知》（中府〔2016〕142号）

（三）积分决定教育权利

流入政府坚持就近入学原则，科学制定各学区公办学校的积分入学学位数量。适龄随迁子女可在其父母的工作地、房产所在地，申请入读公办学校的小学一年级或初中一年级。那么，哪些流动儿童将会优先取得入读公办学校资格呢？取决于其父母的居住证积分分值是否定达到规定分值以及高低排名。我们看一下各地的具体规定：

上海市的规定。对符合基本条件的随迁子女，小学阶段以进入公办学校为主，部分地区公办教育资源紧缺的，可统筹安排进入政府购买服务的民办小学就读。（出自《关于转发市教委等四部门关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》（沪府办规〔2018〕5号）各区则做了进一步规定，如金山区规定：对符合基本条件的随迁子女，本人或其法定监护人持有本区自有住宅类产权房的，随迁子女本人持有投靠类居住证的，随迁子女父母一方居住证积分达到标准分值（120分）的，在统筹安排时优先安排进入公办学校入读。（出自《2018年金山区义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见》（金教基〔2018〕2号）

杭州市的规定。流动人口居住证量化服务制度实施后，各区应根据随迁子女父母双方或一方居住证的量化分值按高低排序（以分值高的一方为准），按照就近（相对就近）的原则，统筹安排入学。（出自《关于印发流动人口随迁子女在杭州市区接受学前教育和义务教育管理办法（试行）的通知》（杭政办函〔2017〕77号）

中山市的规定。积分累计达到30分的流动人员，其未曾入读小学或初中（含中山市内、外）且符合入学条件的适龄子女，可在其工作地或本人、配偶的产权房屋所在地申请小学一年级或初中一年级新生公办学位排名。同时，中山市每年确定积分入读公办学校的指标数，比如2017年为24 670名，那么依照积分高低排名，原则上位于前24 670名的则有机会优先入读公办学校。（出自《关于印发中山市流动人员积分制管理规定的通知》（中府〔2016〕142号）、《2017年度中山市积分入户入学入住公租房指标数公告》）

简言之，那些积分较低、排名靠后的随迁子女享有的是相对弱势的教育权利，更可能被调剂到民办学校入读。对此，杭州市教育局某负责人举了一个例子：“一所公办小学，当年计划招收新生200人，户籍生120人，还可以招收随迁子女80人。但当年符合条件、并报名这所小学的随迁子女有100人，人数超出计划，部分随迁子女就要面临被调剂到其他学校。究竟是哪些人需要调剂？这时就可以用学生家长的居住证积分来进行排序，积分低的被调剂。居住证积分管理实行后，未来的入学安排将更有序。随迁子女入学会否被调剂，就是看积分。”

倘若随迁子女要在流入地就读高中、参加高考，则有更加严苛的积分要求，如上海2018年文件（沪府办规〔2018〕5号）规定：居住证积分达到标准分值（即120分）的，其随迁子女可入读公办高中；居住证积分达到标准分值（即120分）的流动人口，且其随迁子女在上海参加中等学校高中阶段招生考试并具有本市高中阶段完整学习经历的，可在上海参加普通高等学校招生考试；居住证积分达到标准分值（即120分）且连续持有《上海市居住证》3年及以上的，其随迁子女可在上海参加普通高等学校招生考试。

二、居住证积分入学的实践效应

关于居住证积分入学政策的实践效应，基于不同的立场与视角，社会上出现了两种截然相反的基本观点：

（一）正面效应：权责对等，入学政策更加公平合理

此方认为，居住证积分入学不仅具有现实基础，而且意义十分重大。从现实基础看，在我国现行教育体制与公共财力下，公办学校教育资源远优于私立民办学校（特别是民工子弟学校），同时流入地的公办教育资源相对紧缺，难以覆盖日益增多的流动儿童，部分流动儿童必然无法享受相对优良的公办教育资源。在此现实状况下，居住证积分入学依照积分高低提供差异化的教育权利，可谓一种务实、合理的路径选择。[1]-[2]虽然这项政策不是最好的制度选择，但在当前限定条件下似乎还没有更好的政策选择。[3]

从积极意义看，居住证积分入学是一套公开透明、公平合理的公办学校入学机制。相比简单化的“摇号入学”，积分入学让那些为流入地的经济社会发展作出更大贡献的流动人口提供优先选择的教育权利，更加凸显了权责对等的公平理念。积分入学对流动人口的行为也具有鲜明的正向引导作用，有利于实现流动人口从被动管理转向主动管理。[1][3]-[4]具体地讲，在利益导向机制的作用下，流动人口会对照积分指标及分值，有针对性地提高整体素质（如参加学历教育、技能培训），为社会作出更多贡献（如积极投资纳税、志愿服务）。同时，在减分指标约束下，促使流动人口不断提高遵纪守法、诚实守信的观念和意识，有效减少流动人口的违法犯罪行为，有助于实现由他律转为自律、更好融入城市社会。

（二）负面效应：差异赋权，造成新的教育权利差序

此方认为，居住证积分入学可能会带出消极影响，差异化的教育赋权机制将造成新的教育权利等级差序。有学者认为，居住证根据外来人口贡献大小赋予差别化的公民待遇，有利于那些市场能力强的或技术人才资本高的外来人群，其筛选机制本身就具有促进社会分化的功能，将致使形成新的公民身份等级分层体系。[5-6]中国社科院唐钧进一步指出，居住证制度可能会导致在城市中区分出三种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也无居住证的人口，进而在待遇上，使得城市出现所谓一等公民、二等公民和三等公民。[7]

依照上述观点，我们以上海市居住证积分入学政策为例，确实可以看到明显的教育权利等级差序现象。第一级的教育权利差序，体现在有无上海市户籍。户籍人口比非户籍人口优先享受优质教育资源。第二级的教育权利差序，体现在有无上海居住证。没有居住证的流动人口，其随迁子女则无资格在上海接受义务教育（无论公办学校还是民办学校）；拥有居住证且参加上海市职工社会保险满6个月或持连续3年在街镇社区事务受理服务中心办妥灵活就业登记的流动人口，其随迁子女方有资格在上海接受义务教育（进入公办学校或者民办学校）。第三级的教育权利差序，体现在居住证积分高低。那些有资格在上海接受义务教育的流动儿童，在公办学校学位不足的情况下，依照父母一方的积分高低排名确定是否优先进入公办学校；想要就读上海高中，父母一方的居住证积分需要达到120分这一标准分值；想要在上海参加高考，除父母一方的居住证积分达到120分标准分值外，随迁子女还需在上海参加中等学校高中阶段招生考试并具有上海高中阶段完整学习经历。

三、居住证积分入学的完善建议

从各地实践看，目前居住证积分入学政策存在不少问题：具体性问题，比如指标设置没有更好体现公平性、申请办理没有更好体现便利性；根本性问题，比如公办教育资源供给依然有限、教育成本分担机制不尽完善。为此，需要针对性地加以逐步完善，保障流动儿童享有平等、优质的公共教育权利。

（一）优化积分指标体系

目前，各地政府出于自身利益考虑，在居住证积分指标设置上仍然存在明显的人才导向和财富导向。建议大城市在积分指标体系设置上，对那些教育程度相对偏低、从事城市基础市政服务行业、在流入地工作生活时间较长的流动人口能够给予更多的关怀，适当降低积分门槛（比如上海目前的120分标准分是否可以降低，再如中山是否可以取消最低30分的入读公办学校门槛），以此更加彰显公平。而那些承受压力不大的小城镇则应取消积分设置与差异化赋权机制，努力早一步实现基本公共服务常住人口全覆盖、均等化。

（二）简化申请办理程序

许多流动人口反映，居住证积分入学的申办手续仍然过于繁琐复杂，如要把所有手续和证明都办齐全，需要各种证明单位出具证明，可能要花十天半月才能办全。建议进一步完善积分申请和受理的流程，加强部门、区域间的协调，理顺部门之间的关系，尽可能提供一站式的便民服务。此外，应加快申办核查进度，降低申请办理成本，更好体现便利便捷，努力提升流动人口参与积分入学在内的各项积分管理制度的积极性与满意度。

（三）扩大教育资源供给

从30多年国家流动儿童教育政策演变历程看，居住证积分入学对解决当下流动儿童教育问题具有特定的积极作用，但其并不是解决流动儿童教育问题的根本之策。根本性的出路是加大教育投入，扩大教育资源，缓解供需矛盾，实现教育均衡。建议各地将随迁子女入学工作切实纳入到本地区的教育事业发展规划，不断扩大教育资源，公办学校要充分挖掘潜力，尽力接受符合条件的流动儿童就学。同时，对那些接受流动人口随迁子女为主的民办学校，则应加强规范化管理，创新政府与市场的合作办学机制，提高民办学校的办学质量。

（四）落实成本分担机制

在较长一段时期里，流入地政府之所以缺乏为流动儿童投入充足教育资源的积极性，根本原因在于国家尚未形成健全的流动儿童的教育成本分担机制。2016年国务院出台了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》等涉及流动人口市民化成本分担问题的规范性文件，而在流动儿童教育成本分担上，也提出了义务教育“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动的解决办法。这些办法有助于化解中央政府和地方政府、不同区域的地方政府之间长期存在的财政张力，希望能够尽快落实到位。

参考文献：

[1] 郑梓桢, 宋健. 户籍改革新政与务实的城市化新路——以中山市流动人口积分制管理为例[J]. 人口研究, 2012(1)： 93-101.

[2] 辜胜阻, 李睿, 曹誉波. 中国农民工市民化的二维路径选择——以户籍改革为视角[J]. 中国人口科学, 2014(5)： 2-10.

[3] 甘满堂.流动人口积分制值得借鉴[N].福建日报, 2012-06-01(10).

[4] 陈景云, 刘志光. 流动人口积分制管理的效果分析——以深圳市为例[J]. 中国人口科学, 2013(6)： 91-101.

[5] 赵德余, 彭希哲. 居住证对外来流动人口的制度后果及激励效应——制度导入与阶层内的再分化[J]. 人口研究, 2010(6)：43-54.

[6] 李丽梅, 陈映芳, 李思名. 中国城市户口与居住证制度下的公民身份等级分层[J]. 南京社会科学, 2015(2)： 52-60.

[7] 唐钧. 城市居住证政策靠谱吗？[J]. 社会观察, 2015(1)： 26-27.