论以人为核心推进城市转型发展——以长沙市为例

周永根

（湖南省社会科学院，长沙 410003）

2015年12月，时隔37年的中央城市工作会议再度召开。会议指出城市工作的出发点和落脚点是：坚持以人民为中心的发展思想，推动以人为核心的新型城镇化。2016年5月，湖南省委召开城市工作会议，时任省长杜家毫直指长沙在城市规划、建设、管理中的种种问题。[1]长沙是湖南省政治、经济、文化中心，省会长沙城市发展

对湖南其他市州县城市发展起着引领和示范作用；长沙也是湖南的窗口、名片和桥头堡，其发展好否，影响着国内外人们对湖南的印象。然而，近年来长沙快速城镇化过程中，交通拥堵、资源浪费、空气污染、精神缺失、安全威胁、公共服务能力低下等城市问题日益严重。鉴于此，深刻反思和重新认识城市本质，推动长沙城市以人为核心转型发展，建设让人们生活更美好城市是湖南省及长沙的当务之急。

本文紧密围绕长沙城市异化问题，通过对长沙城市规划、建设和管理方面的实地调查，针对城市发展在很大程度是为了车、为了高楼、为了GDP、为了政绩而不是为了人等背离城市本质现象，重点研究长沙城市发展中的城市异化现象及其匡正措施，试图基于城市本质理论视角提出持续有效的长沙城市发展政策建议，以期为缓解背离城市本质引发的“人”、“城”矛盾为特征的城市问题以及建设让人们生活得更美好的城市提供借鉴。

一、以人为核心城镇化的理论溯源及其内涵

（一）城市本质理论：以人为核心城镇化的理论渊源与实践

城市本质理论是关于城市主体、发展目的、人城关系等的城市发展理论。对城市本质的探索最早源于古希腊学者普罗泰戈拉，他认为“人是万物的尺度”，城市发展应“承认人的价值和尊严”。亚里士多德认为城市的本质是以人为主体，以对人的关注和人的完善为目的。[2]刘易斯·芒福德认为传播和延续文化是城市本质的应有之义。[3]霍华德以“人的尺度”为依据构建田园城市方案，将城市的本质归纳为城乡一体化的新城市。[4]城市应首先要适合于人的本性，城市建设必须以人为目的，以人为尺度，以人为标准，始终以合乎人情与方便生活作为主题，使人能够舒适地生活。[5]以人为主体是城市的根本性质，[6]本质上，城市就是人性的外化，严密地说，城市本质上就是人类物种属性的延伸与物化。[7]

世界各国尤其是发达国家将城市本质理论作为城市规划、建设和管理中的主要理论依据，在城市发展中以人为目的、以人为尺度、以人为标准。如：美国在城市的规划设计中充分考虑在城市中生活的“人”的需求，并以此为目标进行城市发展建设，同时对交通、通讯、医疗、教育、公共服务等能提高城镇居民生活满意度的方面进行发展维护；[8]日本城市发展的总体设计、规划、资金投入、机构设置等都是以服务市民为出发点，特别针对城市弱势群体和特殊人群，如老年人、残疾人、青少年等予以重视和关怀；[9]德国特别注重提高城市发展中人们的满意度，真正把城市建造中与市民有关的“该管的事管好”；[10]新加坡把人视为关键资源，坚持“以人为本”，把人看作提升城市竞争力第一要义的发展理念，注重合理公平配置城市公共资源；[11]香港在城市发展中突出对不同人群的关怀，对老、弱、孤、残、幼等弱势群体采取积极和优先措施。[12]

（二）以人为核心城镇化概念的提出及内涵

十八大之后我国明确提出要推进以人为核心的城镇化。2013年11月，中共十八届三中全会提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。这是我党第一次提出以人为核心的城镇化概念。

2014年3月，李克强总理在第十二届全国人大二次会议政府工作报告中提出推进以人为核心的新型城镇化，并对推进农业转移、人口市民化、城镇棚户区和城中村、中西部地区就近城镇化等问题进行了阐述。同月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》对以人为核心的城镇化作了比较全面和详细的阐述，强调新型城镇化要坚持以人为本，公平共享的原则，以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

可见，十八大以来，党和政府由过去注重城镇化的速度转而注重城镇化的质量，强调推进以人为核心的城镇化。以上相关文件多次提及以人为核心的城镇化，但并未对以人为核心的城镇化的基本内涵作出具体和详细的阐述。但从对以人为核心城镇化的概要性阐述中，我们可以概括出以人为核心城镇化五个方面的基本内涵：一是合理引导人口流动，有序推进农业转移，实现城镇常住人口和户籍人口比重的增加；[13]二是推进人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民；三是推进城镇基本公共服务，实现常住人口全覆盖，把进城落户的农民完全纳入城镇住房和社会保障体系；四是不断提高人口素质，包含思想素质、文化素质、身体素质等；五是促进人的全面发展和社会公平正义，坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，维护社会公平正义。

以人为核心的城镇化所包括的五个方面内涵，前四个方面主要着眼于如何提高城镇人口的数量和质量，这是推进以人为核心的城镇化的手段和路径；第五方面强调如何推进以人为核心的城镇化，注重人的全面发展，这是推进以人为核心的城镇化的目的。总之，人为核心的城镇化最终是要促进社会公平正义、增进人民福祉，促进人的全面发展，这既是中国改革的目标，也是城市发展的终极目标。

（三）以人为核心推进城市转型发展的必要性和迫切性

城市的本质是为了人们生活得更美好，城市首先要适合于人的本性，城市建造必须以人为目的，以人为尺度，以人为标准，始终以合乎人情与方便生活作为主题，使人能够舒适地生活。以人为主体是城市的根本性质，本质上，城市就是人性的外化。

在城市治理体系不完善，城市治理能力尚低的同时，面临着人口和土地快速城镇化，摊大饼、住房紧张、垃圾围城、文化缺失、公共服务能力低下等十分严峻的城市问题。特别是近年来，国内城市机动车保有量持续增长，交通拥堵和环境污染等问题使原本严重的城市问题雪上加霜。[14]城市发展出现背离城市本质的倾向，城市异化现象比较严重。

以长沙为例，2016年8月，国家旅游局决定在全国撤销两家5A级旅游景区质量等级，其中一家即是湖南省长沙市橘子洲。国家旅游局通报称，橘子洲旅游区存在“景区安全隐患严重”、“景区环境卫生差”、“景区旅游服务功能严重退化”，以及“景区管理不规范”等问题。实际上所有这些问题的症结，都可用一句话来概括，那就是景区顾着卖门票挣钱的同时忽视了管理与服务。[15]景区在运营过程中忽视以人为核心，忽视了解人的意愿，尊重人的意愿并满足人的意愿。

橘子洲景区被摘星是长沙城市发展背离以人为核心的一个典型事例。5A的精髓，就是以人为本。[16]近年来，长沙城市发展诸多内容指标尚未达到国家标准的同时，面临着长沙城市规划建设管理褐色、随意、粗放发展，城市异化使原本严重的城市问题雪上加霜，加剧了人城矛盾，使城市发展新旧问题交织。特别是不科学的永久性规划建设造成对市民的长期不良影响。长沙日益严峻的城市问题必须重新反思和追溯城市本质，匡正城市异化的现象，重新确定基于城市本质的长沙城市发展方向，实现长沙城市以人为核心转型发展，制定基于城市本质的长沙城市发展政策体系，推进长沙城市从高速到高质、粗放到集约、随意到规范的发展，促进长沙城市发展的人性化和可持续性，提高城市发展满意度，实现长沙城市可持续发展，建设城市生活更美好的长沙。

二、以人为核心推进长沙城市转型发展面临的主要问题

近年来，长沙城市在规划、建设和管理中“以人为核心”得到一定重视和体现。[17]但在实践中，城市发展背离以人为核心现象仍比较严重。

（一）城市规划前瞻性和科学性不够

1. 城市精神缺失，文化贫乏。城市精神是一个城市经济社会发展的内在动力和重要支撑，是社会主义先进文化的重要组成部分，是人民群众精神风貌的集中体现。但我国快速城镇化进程中，政府和市民更多追求的是GDP、硬件设施等看得见的城市，而忽视城市内在的城市精神和文化，导致城市精神缺失、文化贫瘠、境界庸俗。

长沙近代以来形成了“心忧天下，敢为人先”的城市精神，但随着革命战争年代的远去，过于豪迈的精神与过于豪壮的语言或许不能成为市民认同的精神价值与共同追求。近年来，长沙出现一定程度的精神缺失和文化贫乏，到处可见“建设‘精致精美、人见人爱’的品质长沙”等怀着娘炮心、打着娘娘腔的标语，有让市民误当城市精神之嫌。长沙需重塑反映长沙特色风貌的城市精神和培育有历史记忆的城市文化。

2. 城市规划反人性化。长沙城市建造很多情况下不是为了人，而是在很大程度上为了车、为了GDP、为了政绩等。如：为了缓解交通拥堵，一味扩张增加交通设施供给，如万家丽高架路，虽对解决交通拥堵有一定作用，但阻挡了沿线居民房屋视线，破坏了城市自然风景，增加了噪音和交通风险，也曾因此引发沿线居民的集体抗议。

（二）城市建设匠心值不高，城市建造品质较低

1. 城市建设缺乏历史记忆和地方特色。长沙城市在建设过程中，湖南和长沙地方特色体现不够，如湖南自古盛植木芙蓉，五代时就有“秋风万里芙蓉国”之说，因此又有“芙蓉国”之称，但主要道路如芙蓉路不是栽种地方特色的花木，而是大面积长线栽种大半年落叶北方树种银杏。

2. 城市建设随意化。长沙城市建设标准化程度严重不够，缺乏规范，随意任性。如为彰显站台广告牌，公交站台挡阳板设置过高，不利于遮阳挡雨；站台线路图标识牌横竖不一，广告居多；站台、公园等公共场所坐凳高低和靠背倾斜度不适；机动车道与人行道路面颜色不分，公园等路灯、垃圾桶等设施风格与环境不协调；路牌底色和字体颜色不分方向；等等。

（三）城市管理不力，效率低下

1. 城市运行褐色化。长沙市作为“两型社会”试验区，却走上了一条高能耗、高污染、高消费的城市化道路。长沙水、电、气等能源浪费现象严重，如城市属于降水充沛的亚热带季风性湿润气候，但清洗车洒水车频繁冲洗人行道、浇灌苗木，即使正在下雨也照常作业，不仅浪费水、汽油等资源，也造成交通拥堵和环境污染，甚至曾发生因冬季凌晨洒水路面结冰导致交通事故和人员伤亡现象；城市过度亮化，造成电力浪费和严重光污染，即使是政府、事业单位也过于亮化，如长郡湘府中学晚上流光溢彩，天马山整体亮化。“十三五”期间，长沙将继续大力推进亮化建设，不仅对“一江一河两岸”、主干道、主要商圈夜景实现亮化，甚至对次干道两侧楼宇也将进行亮化提质改造，景观亮化率将达95%以上，大有全城亮化之势；交通系统褐色化，长沙交通管理策略倡导非绿色交通模式，忽视提升轨道交通、公共汽车、自行车和步行绿色交通系统的吸引力。如道路规划建设为了拓宽机动车道，一味挤压非机动车道、人行道等慢行系统，众多道路甚至取消自行车道，公共自行车租赁系统及其管理落后。

2. 公共产品和公共服务商业化。一些本应是公共产品和服务，但由于商业利益的诱惑，从事营利活动。如本应肃穆的烈士公园内新开老百姓大药房和服装卖场，高音喇叭叫卖不断；岳麓山、烈士公园、橘子洲等景区营运机动车辆横行，影响游园市民自由行走和安全；公交车报站系统商业广告过多，车内广告牌居多，而线路标识牌仅仅一张且设置在不方便查看位置；公交站名过于商业化，很多站名以营利性质的商场、医院、学校等为名，且浮而不实，如“中国保险学院”站（实为“保险职业学院”），韶山路的“植物园”站（实际植物园不在韶山路且距该站3公里）、“牛耳教育”站、“安贞医院”站；等等。

3. 管理纪律涣散，效率低下。长沙城市管理纪律涣散，执法不严，效率低下。如德雅路烈士公园北门至市七中路段乱停乱放、占道经营现象严重，市民曾拨打城管热线12319反映情况，市城管局客服答应赶往现场整顿，结果数月后毫无动静，这与先进城市网格化管理“一刻钟”服务圈的高效率相去甚远。

三、 以人为核心推进长沙城市转型发展的政策建议

目前长沙亟需匡正城市异化现象，以人为核心推进长沙城市从高速到高质、粗放到集约、随意到规范转型发展。

（一）建立完善组织机构，为长沙推进以人为核心转型发展提供组织保障

一是成立城市研究机构。目前湖南有省社科院、湖南大学等单位自主成立了城市研究机构，但这些研究机构与湖南、长沙城市规划建设管理部门衔接不紧密，不能稳定持续支持湖南长沙城市发展研究需求。建议由省核心智库省社科院与省或长沙市有关城市建设规划管理部门共同发起成立湖南省城市发展研究中心，为长沙城市发展提供持续有力的智力支撑。二是建立调整优化相关组织机构。一方面成立长沙市市政市容标准化技术委员会，加强市政市容地方标准的制修订和宣贯工作，大力推进城市建设管理标准化；另一方面调整优化长沙城市管理与行政执法局。建议将长沙市城市管理与行政执法局改名为长沙市城市管理局，强化其城市管理和服务功能；调整优化内部机构设置，建议按照市政管线、市容景观、城市照明、环境卫生等市政市容业务优化相关处室。撤销景观亮化管理处，将其部分功能划归市容景观管理处或城市照明处，等等。

（二）加强人才队伍建设，为长沙推进以人为核心转型发展提供智力支撑

加强人才队伍建设是推进以人为核心转型发展的关键。一是注重引进高素质人才。在引进城市规划、建设和管理人才时，特别是引进技术和管理岗位人才时，要注重引进省外先进城市重点院校高层次、高水平、懂城市的专业人才；二是加强对目前人才队伍的教育培训，专业培训要注重选择国内专业领域内的先进教育培训机构，改变目前主要依托省内普通院校、机构等一般意义的培训的现状，切实增强以人为本、低碳、绿色、生态方面内容培训的针对性和实效性；三是建立城市发展决策咨询专家库，以湖南高校、科研院所为主，选择一批具有专业水平，又熟悉长沙城市实情的专家学者，组成决策咨询专家库。用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。

（三）健全体制机制，为长沙推进以人为核心转型发展提供制度保障

一是深入推进城市工作体制改革，确定城市规划建设管理工作范围、权力清单、责任主体，理顺行政执法体制，加大行政问责力度，强化部门联动；二是健全公众参与机制，确立公众参与城市规划的法律地位，落实公众对城市工作的知情权、参与权、监督权，畅通参与渠道，丰富参与方式与形式；三是健全咨询决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市发展决策的法定程序。推动政府决策的科学化和民主化；四是健全监督考评机制，科学制定监督考评标准，优化监督考评程序，扭转重“物”轻“人”的政绩观，强化以人为本、低碳、绿色、生态方面的监督考评。

（四）转变发展理念，为长沙推进以人为核心转型发展提供思想指南

城市的本质是为了人们生活得更美好，城市建造必须以人为目的，以人为尺度，使人能够舒适地生活。一是践行以人为核心的理念。长沙城市发展必须纠正见“物”不见“人”的理念，贯彻中央提出的以人为核心的新型城镇化精神，重归以人为核心的城市化道路。二是践行低碳、绿色、生态理念，把低碳、绿色、生态理念落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域；三是要践行精细化管理理念，将管理工作做精做细。做精是指精益求精，精雕细琢，是城市管理细化的必然结果；做细是指严谨细致，把握好每一个细节，是提高城市管理水平的必要途径，同时每一个步骤都要精心，每一个环节都要精细，每一项工作都是精品。[18]彻底改变粗放型管理方式，深入推进城市网格化管理与服务，不断提升城市管理服务能力和水平。

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