民生财政构建与完善中的养老保障研究

■/胡绍雨

一、民生财政的理论基础

（一）民生财政界定

民生财政，其实目前学术界并没有统一的解释。概括来讲，在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政，则称为“民生财政”。民生财政是适应社会主义市场经济要求下出现的，是社会主义市场经济体制下公共财政的一个特色名词。它有别于资本主义制度下的公共财政，是社会主义市场经济与其相区别的最重要的内容之一。从财政结构方面来讲，我国目前实行的是公共财政和国有资本财政并存的双重结构财政，它区别于西方市场经济国家单一的公共财政模式，而在公共财政领域，我国凸显出来的民生内容，又进一步使得我国的公共财政区别于西方的公共财政。

（二）养老保障在民生财政中的地位

养老保险又被称为老年保险，是指政府通过立法的制度性安排强制收取社会保险费（税），从而形成养老基金，以权力与义务的一致性为原则，在劳动者因为年老而丧失劳动能力，或者是达到法定的解除劳动年龄界限后，为保证其基本生活需要而建立的一种社会经济保障制度，它是社会保障制度的最重要内容之一。

目前，按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%，基本养老保险主要是以保障退休人员的基本生活为原则。它具有强制性，互济性和社会性。它的强制性体现在是由国家立法并且是强制执行的；互济性是体现在养老保险费的来源上，一般是由国家、企业和个人三方共同来负担，统一使用、支付，使企业员工得到生活保证并实现广泛的社会互济；而它的社会性体现在养老保险影响很大，享受人多且时间较长，费用支出额巨大。由此可以看出，今后基本养老金的目的主要在于保障广大退休人员晚年的基本生活。但是与此同时，机关事业单位仍然沿用财政大包大揽的制度，养老保险替代率确定为90%-107%，而同期企业退休职工，仅为不到40%。显失公平的政策引起了社会广泛的不满与抗议。因此，养老保障是民生财政构建与完善过程中需要认真解决的课题。

从养老保障支出占民生财政社会保障支出的比重看，养老保障支出占社会保障支出的比例是最高的，在整个财政支出中也占较高的比例。从养老保障对中国社会向发展型社会转型的意义上来看，养老保障是中国社会成功转型的关键所在，因此，养老保障制度对民生财政具有举足轻重的作用。而政府保障公民基本的生存权力就是要求将公共财政的效益放大化进而使其最大化，构建以民生财政为导向的社会保障体系是实现这一目标的有效途径。我国现在正处于快速老龄化过程中，现有的社会养老保障存在城乡、地域和身份分割的情况，所以打破原有的养老保障格局需要构建以公共财政为基础的现代社会养老保障体系。养老保障作为民生财政的核心部分，建构民生财政取向的社会保障体系有利于我国养老社会保障转型的成功，对实现城乡一体化，公平合理的社会保障具有非常重要的意义。

二、中国养老保障制度的历史演变

（一）中国城镇养老保障制度的建立与改革

中国的城镇基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。城镇养老保险制度是由国家发起并支持的、建立在劳资分责基础上的老年保障制度，它是社会保障制度的核心组成部分，对社会保障体系的建立、健全，乃至对一国或一地区的社会经济发展具有重要影响。

从建国至今，中国的养老保险制度建设取得了长足的发展。截至2011年，全国共有2343个县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，3.58亿人参保，9880万人领取养老金；2147个县（市、区）实施城镇居民社会养老保险试点，1334万人参保，641万人领取养老金。我国的养老保险体制不断健全，社会保障体系正在朝着到2020年覆盖全体城乡居民的宏伟目标迈进，但是，在此过程中出现的阻碍也应引起足够重视。

（二）中国农村养老保障制度的历史演变

从1949～2009年，我国养老保险制度在不断地探索完善，其历史演变过程可以分为三个时期：初始期间（1949～1980年）；探索期间（1981～2002年）；创新期间（2003～至今）。

1.农村社会养老保险的初始期间（1949～1980年）。这一时期的社会养老并非社会意义上的社会养老。因为五保供养制度属于社会保险体系中较低层次的社会救助活动。而且农村集体养老是以农村社队作为责任主体，以社队收益为经济基础，对其成员提供满足温饱水准的基本生活需要为基本内容，因此，集体养老只是社区型的，从保障水平上说，是一种“低福利”型的，运行也不符合社会化的原则。但是，五保供养与集体养老仍然形成了小范围的社会养老方式的雏形，开创了我国农村社会养老的先河，它对农村社会养老保险制度的产生和发展都有着重要的启示和借鉴意义，是我国农村社会养老保险制度的萌芽。

2.农村社会养老保险制度的探索期间（1981～2002年）。我国农村社会养老保险起步于上个世纪80年代。到目前为止，农村社会养老保险制度探索已有20多年的历史。但是由于农村养老保险旨在解决未来农村老年人的养老问题，而无法解决当下农村老年人的赡养问题，同时由于计划生育政策的有力推行，使家庭更趋小型化，家庭养老功能弱化。而且，我国的人口老龄化问题也愈发明显，农村老年人口的比例逐渐加大，土地难以承担养老功能。

3.农村社会养老保险制度的创新期间（2003～至今）。新型农村社会养老保险与10多年前开始实行的由个人负担的“旧农保”相比有了很大的进步：一是建立了农民参保政府补贴的制度，体现了政府的责任。二是新农保制度设计了激励农民参保和缴费的机制。三是新农保制度确定了最低缴费标准和缴费年限，建立待遇调整机制，以解决老农保保障水平过低的问题。

三、中国养老保障面临的困境与挑战

（一）中国养老保障制度统一性与公平性的衡量

中国乃一个人口泱泱大国，在以社会保险为核心的现代社会保障制度下，从建立之初到现在已有100多年的历史了。不管是最先建立社会保险制度的德国，以及英国二战后采纳贝弗里奇报告建议建成福利国家，以及近二十年来的多支柱社会保障体系改革，国际经验都表明社会保障体系的建立和完善，需要中央政府在制度设计上发挥主导作用，体现制度的公平性、统一性、前瞻性。公平性是指社会保障体系应该为不同性别、不同民族、不同职业的全体公民提供最基本的生活需要，如实施社会保险制度、社会救助制度等，用来缩小社会成员发展结果的不公平；统一性是指社会保障各项制度措施在实施机构、内容、标准在全国范围内具有一致性，如养老保险制度、各项社会救助措施等，做到统一性和灵活性相结合，用以保证公平性的实现和劳动力的正常流动。社会保障制度是一个十分复杂的体系，尤其是在我国面临着社会城镇化、工业化，经济市场化、全球化，人口老龄化挑战的新时期，保障政策的制定和运行涉及到多个部委和地方各级政府。社会保障体系要实现公平性和统一性，应更多地强调中央政府的责任：一是要在国务院的领导下建立多部门参与的部际协调机制，加强对社会保障问题的战略研究、总体设计，统筹规划社会保障体系的建设，提高社会保障立法层次；二是要吸收国际上的经验和教训，充分考虑当前经济状况、政府的财力和未来形势的变化，着眼于长远谋划社会保障体系建设，争取从一开始就设计好一个总体框架，顺利实现社会保障体系的总体目标；三是要加大投入，尽快建立并完善农村的社会保障体系，并逐步实现农村和城镇社会保障制度的接轨，逐步实现社会保险的全国统筹，尽量缩小城乡差距和地区差距。

（二）养老保障面临资金短缺的困境和挑战

就近十年的数据看，中国基本养老保险的财政补贴已经超过了一万亿元，今后可能会持续上涨。虽然养老保障体系的巨大资金压力在短期内不会到来，但是，一旦出现资金缺口则上涨得非常快，到2050年老龄化达到顶峰时资金缺口非常巨大，将会给中国财政带来极大的负担。综合考虑各种因素，到2050年，当年养老资金缺口占GDP的比重达6.8%-8.24%之间，而累积资金缺口将达到GDP的95%-122%。这与希腊债务危机前公共债务占GDP110%的比重相差不多。按变动的保障标准及覆盖范围测算，到2015年左右就会出现城镇职工养老金缺口。考虑到养老金现存结余及政府财政补贴两大体系，出现缺口的年份可以推迟到2020年。而2020年农村养老全覆盖实现后，每年的资金补贴量将在GDP的1.5%-2%之间。老龄化有可能引发中国的财政危机，而留给中国应付支出高峰的准备时间不过10年左右，我们应切实看到问题的严重性和紧迫性。

（三）养老保障面临人口老龄化加速的困境与挑战

中国是世界上唯一的老年人超过一亿的国家，而且老年人口的抚养比（是指人口中非劳动年龄人口数中老年人占劳动年龄人口数的比重，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人）截止去年末已经上升到了122.23%。中国可能是发展中国家人口老龄化形势最为严重的国家之一。与发达国家相比，中国的人口老龄化具有速度非常快、未富先老等特点。

中国的养老保障体系还处在发展时期，相关的制度也还没有最终定型。人口老龄化发展的历史表明，人口老龄化对人类生活的多方面都产生重大的影响。在社会领域，人口老龄化会影响到养老制度、医疗制度、住房制度、家庭构成、人口迁移等。在经济领域，人口老龄化对经济增长、投资、消费、储蓄、劳动力市场、养老金、财政支出等造成冲击。而在政治和文化方面，人口老龄化也会带来多方面的深刻影响。中国经济尽管发展很快，但是作为一个发展中的大国，中国的人均GDP仍位居世界百名之后，经济发展水平相对不高，仍处于社会主义初级阶段，再加上城乡二元结构、东西部地区差距不断扩大，人口基数大这些特点。在这种基本国情下，人口老龄化也必将会带来很大的冲击与压力，对经济和社会的发展提出更加严峻的挑战。

四、构建民生财政破解养老保障难题的建议

（一）民生财政的构建

1.科学合理提供公共服务。改革开放以来，我国GDP的快速增长，国家综合实力也逐步增强，财政收入的规模也扩张迅速。在这些成绩面前，我们也清楚地看到经济社会发展在各方面的差距也是越拉越大，其主要体现在两个方面:一是城乡差距，二是地区差距。十七届五中全会公报提出，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。此外，在强调政府在基本公共服务供给中主导作用的同时，必须提倡基本公共服务的多元参与，只有这样财政分配才可以更加合理，民生财政的问题也会慢慢得到解决。

2.合理调整收入分配关系。合理的收入分配制度是实现社会公平正义的主要途径。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国生产力水平显著提高，经济实力也不断强大，社会财富这块“面包”越做越大。在这种形势下，如何才能更好地分配社会财富这块“面包”就变得越来越重要了。这些年来，在努力提高城乡居民特别是低收入人群的收入，积极调节收入分配，人民生活得到显著改善方面也采取了一些措施。但是目前我国的收入分配还主要存在以下几大问题：一是居民收入增长滞后于经济增长，居民收入在国民收入分配中的比重逐渐下降。二是不同收入阶层收入差距扩大的趋势尚未得到很好控制，在不同行业、同一行业不同部门、同一部门不同单位中，个人收入差距却日益扩大；中低收入人数比重过大，收入增长缓慢。三是城乡居民收入差距以及地区收入差距问题尚未得到有效解决；高收入者、工薪阶层和农村居民形成收入不同的群体，即便在城市或农村也形成了有明显差距的群体。

3.健全城乡居民的社会保障体系。我国的社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等几个方面。自改革开放，我国社会保障体系建设取得了历史性的进步，现代社会保障制度的框架也初步形成。今后，各级政府还要进一步增加社会保障投入，多渠道增加全国社会保障基金，加强监管，实现保值增值；要下大力气抓好事关群众基本生活需求的工程项目，民生建设的投资无论是增长速度还是在经济建设投入中所占的比例，都应当有明显提高；要加强残疾人社会保障和服务体系建设，进一步落实好扶残助残的各项政策，为他们平等参与社会生活创造更好的环境；要鼓励和支持慈善事业发展。

4.努力保障人民群众的发展权。在保障民众的生存权的基础上，也要为人民群众解决生活中的后顾之忧，增加他们在社会生活中的消费信心，要增大消费力度来改善和提高生活水平。与此同时，还应该对人民群众加强职业教育、高等教育的投资，加强他们的安全意识教育、生态环境保护、强化社会治安、确保人民的生命财产安全。除此之外，也应该丰富群众的业余精神文化生活，让群众能感受到国家和政府对他们的关爱，切实有效的保证人民依法行使自己的民主权利。在保障了人民群众的发展权之后，民生财政才有可能越来越完善。

5.更加注重解决好农村地区的民生问题。改革开放30多年来，我国农村的进步与农业的发展都取得了举世瞩目的辉煌成绩。我国农村贫困人口的数量显著下降，贫困地区的经济社会面貌发生了深刻变化。按照党的十七届三中全会所作出的判断：农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。解决好农村地区的民生问题，将成为“十二五”时期我国保障和改善民生的重中之重。

6.抓好抗灾救灾和防灾减灾工作。我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。而每一次灾害对国家的经济也算是损失惨重。新中国成立后，虽然蝗灾作为巨灾已被送进了历史，但水灾、旱灾却在持续恶化，台风、冰雪等也时常酿成巨灾。抗灾救灾和防灾减灾工作，与民生问题息息相关。十七届五中全会公报提出，要合理安排好受灾群众基本的生活，并且需要有效及时地制定和实施灾后恢复重建的规划，帮助受灾群众重建家园，给与更多优惠与鼓励政策，促进灾区经济社会的全面发展；要坚持兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾、政府社会协同，尽快启动水利重点薄弱环节工程建设，加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对自然灾害的综合防范和抵御能力。民生好了，经济问题自然也就解决了。

（二）完善民生财政的养老保障职能

1.立足发展，落实民生保障。要促进财税管理政策的创新，从而转变经济发展方式。研究财税经济发展的规律，创新财税工作思路、管理理念和服务方式，有针对性地加强经济扩量提质的对策研究，构建有利于科学发展的体制机制。积极发挥财税政策和财政资金的指引作用，跟着经济形势走，大力扶持中小企业，推进技术、管理和发展模式创新，提高核心竞争力。

2.明确财政支出范围，加强预算管理，完善民生投入机制。首先，要加强预算管理。进一步完善预算支出标准体系，精确、细致、深入地实施预算管理，加强标准的执行力度，促进预算支出的标准化，提高预算管理的公平性。推进以提高公共服务质量为主要内容的绩效评价工作，建立激励约束机制和整改机制，提高预算管理的有效性。推进制度创新，推进事业单位财政供给方式改革，建立健全行政事业单位国有资产管理制度体系，推动预算管理与资产管理、财务管理相结合，提高预算管理的科学性。其次，优化支出结构。按照公共财政的要求，正确处理政府与市场的关系，坚持“有所为、有所不为”，最大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府应从微观的过多过细的管理中解脱出来，凡是市场不能够发挥作用的公共服务领域，在财力许可的范围内，政府财政要通过综合平衡予以保障，做到管“到位”、不“缺位”，最大程度地满足社会公共需要。最后，加强民生保障。按照“存量调结构，增量优方向，增量调存量”的原则，不断优化财政支出结构，严格做到“控、压、保”，通过全面清理、合理归并、整合使用专项资金，将专项资金整合用于重点领域、重点项目和重点地区，加大民生事业发展保障力度。重点要抓好社会保障工程、医疗健康工程、教育协调发展工程、创业就业工程、住房安居工程等，确保民生事业发展。

3.完善转移支付制度，促进公共服务均等化。我国是一个地区发展差异极为明显的大国，无论是改善民生、还是发展经济，都离不开转移支付制度的支持。转移支付作为重要财政工具对于推动民生事业的发展是具有十分重要意义的，是实现财政横向与纵向平衡、实现基本公共服务均等化的重要方式。首先，要加大并规范一般性转移支付，控制专项转移支付规模。综合考虑人均收入、主体功能区建设、公共服务成本等多种因素，完善转移支付因素法计算公式，逐步缩小地区间的财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。与此同时，在保证分税制框架基本稳定前提下，完善中央与地方共享税的分成办法，合理提高中央财政的集中程度，继续加大对民族地区、革命老区、贫困地区的财政支持力度。其次，进一步规范专项转移支付制度，优化专项转移支付结构。建立严谨的专项转移支付项目的准入机制，减少专项转移支付项目的随意性和盲目性，严格按照预算级次编报专项转移支付预算，完善专项转移支付监督体系。再者，要完善省以下转移支付制度，加大省级财政对辖区内财力差距调节的责任。省级财政要适当调整省以下财政体制，控制财力差距进一步扩大，保证县乡政权正常运转的基本支出需求。最后，要科学界定中央政府与地方政府间的事权财权，为加快转移支付立法创造条件。

（三）完善城乡养老保障制度

1.建立全国统一的城镇基本养老保障制度。全国城镇所有的就业人员（包括机关、事业单位工作人员和各种性质企业的员工）都要缴纳养老保险金，个人和单位交纳的比例要统一，建立养老保障资金的个人账户，全国联网、全国流通，由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理。个人账号与身份证号要一致，个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上。个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工如果意外死亡，个人账户中的个人缴费部分是可以继承的。个人账户在全国范围内通用，职工更换工作单位时，其个人账户上全部储存额也会随同转移。新的工作单位只要按规定往他的个人账户里存钱就可以了。员工只要拿着自己的社保卡在银行或其他可以查看的地方一查便知晓，当职工到了法定退休条件退休时，个人账户中的储存额会成为计算其养老金的基本依据，这将有利于调动参保人员多缴费的积极性，也有利于扩大养老保险的覆盖面。国家再根据当下的生活水平，由中央财政按照同一标准给全国所有退休人员适当的补贴。退休人员可以持有养老保障卡，在任何地方都可以到国家社会保障机构指定的银行去领取他们的养老金。

2.逐步建立农村基本养老保障制度。农村的大部分经济来源是以农业为主的，而农业却是市场风险与自然风险同时并存的弱势产业。我国农业生产又是以户为单位，具有很大的分散性，农民的生产和生活风险也相对来说比较大，并且当农村经济市场化程度越高，这种风险性就会越大。农业产业的这些特点决定了农村更需要养老保障。而目前最紧要的是要针对农村贫困问题突出的现状，来强化农村的最低生活保障制度，然后是建立强制的农村养老保险制度。

3.改革城镇养老保障资金的筹措机制。首先要调整财政支出结构，增加养老保障支出在财政总支出中的比例。制定和实施养老保障政策，促进养老公平，是政府的主要经济职能之一，这是人类文明发展的趋势。其次是变现部分国有资产填补养老保险金缺口。在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。国有资产中相当一部分是靠老职工牺牲其消费和未来积累凝聚起来的，或者说国有资产的一部分是过去国有企业职工养老保障权益的沉淀。因此，改革过程中的转轨成本不是通过增加企业缴费来解决，只能由政府来承担。变现部分国有资产来补偿国有企业职工过去的养老保障权益也是完全合理的。最后是调整企业和职工的缴费比例。针对企业负担过重的实际，可适当降低企业的缴费比例，提高职工的缴费比例。

（四）建立“城乡一体”的养老保障制度

随着经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，我国社会养老保险事业也取得了很好的发展，但是由于长期坚持非均衡发展战略和城乡有别的户籍制度，我国养老保险制度从建立至今仍按照城乡居民身份区分参保对象，呈现出典型的“二元分割”特征。一方面，城镇基本养老保险制度历经六十年的发展变化已初具规模；另一方面，农村养老保险广泛存在着覆盖面窄、参保率低、基金保值增值能力差、监管不善等诸多问题。这种“城乡分割”的养老保险制度，不利于劳动力在全国范围内自由流动，不利于经济的持续发展，更无法体现平等的公民权利。对现有的养老保险制度进行改革和创新，逐步统筹城乡社会保障制度的重要性已经越发地凸显。为此，打破城乡界限和职业界限，构建基于国民身份的、城乡一体化的养老保险制度，是建设和谐社会、统筹城乡发展的重中之重。