甘肃省推动大众创业的财政政策研究

■/雍海宾

推动大众创业、万众创新是经济发展新常态下稳增长、调结构、惠民生的重要举措，对增强经济内生动力、推动创新驱动发展、促进经济提质增效具有重要意义。财政政策作为国家配置资源的重要宏观调控手段，在推进创业创新中起到了重要保障作用。对于经济欠发达的甘肃省来说，更是激发市场主体活力，发掘经济新增长点的关键途径。在推动大众创业、万众创新的实践中，甘肃省充分运用财政手段支持各类人员创新创业，取得了一定的成效，也存在一些问题和不足，这都需要认真总结和深入研究，以此更好地推动创业创新。

一、引言

目前有关创业意向的研究主要集中在其诱发因素上，第一，以个人特质为视角的研究，创业者个人因素对其创业意向的明显影响具体体现在：创业者个体心理特质和个人独特经历有助于促进其创业意向的产生；第二，以创业环境为视角的研究，如教育机构的赞助和支持、创业教育和创业政策的扶持有助于营造良好创业环境，从而激发创业意愿；第三，以创业认知为视角的研究，如创业自我效能对创业意向的影响。

国内外创业实践表明，政府对于激发民众创业热情有着重要的导向作用。积极的财政政策在于为创业者营造良好的创业氛围，提高创业者的积极性，进而激励其对创业成功产生更大信心和良好预期。具体而言，通过降低税收和建立合理的保险基金（如创投基金）制度来规制环境，鼓舞潜在创业者的创业信心。此外，各国政府支持并鼓励创业项目的发展与创新，如创业机会协会（AEO，2003）和芬兰贸易与产业部（MT&I）提出了相应扶持政策，美国中小企业管理局（SBA）及其商业保险制度为自主创业者提供创业资金、降低创业风险，以吸引优秀大学生创业，提高创业热情。政府积极财政政策对个体创业具有积极的引导作用，虽然创业者本身掌握的创业信息和创业资源有助于其对创业行为的可行性和预期实现程度做出评价，但他们往往对自身创业能力的感知较低。因此，积极财政政策可以极大地鼓舞潜在创业者，提高创业者感知创业计划可行性的能力。

国际上评价创业的主要指标有：创业环境指数和创业活动指数。创业环境指数包括：GEM指数（Global Entrepreneurship Monitor，即全球创业观察）、EDBI指数（Ease of Doing Business Index，即经商环境便利指数）、GEDI指数（Global Entrepreneurship and Development Index，即全球创业与发展指数）。GEM是一个旨在每年评估全球创业状况的国际性研究项目，其研究对象是影响创业活动的各种环境因素，以及创业与经济增长的关系。GEM报告包含三个层次的环境要素：基础要求要素、效率提升要素和创新创业要素。其中前两个是比较普遍的环境要素，而创新创业要素就是创业环境指数，其包含了影响创业活动的9个重要因素：创业融资、政府政策、政府支持创业的项目、在校生创业教育、研发技术转移、商业化和法律等专业服务、市场活力、硬件基础设施、文化和社会规范。EDBI来自于世界银行每年发布的全球经商环境报告。该报告使用多个指标衡量每个经济体对中小企业的监管法规，并跟踪法规变化情况。GEDI主要评估地区对高效率创业的支持程度，从而更全面地了解地区发展中促进企业成立和发展壮大的环境特征。其指标体系包含创业态度、创业能力、创业愿景3个次级指标，14个支柱共28个变量、49项指标，综合了环境与个体数据，通过个体变量和制度变量来获取创业企业的环境特征。GEDI指数的49项具体指标囊括了地区发展体系中促进3个次级指数最主要的制度因素和个人因素，进而预测地区创业潜能。

二、我国支持创业创新的相关政策综述

（一）对小微企业实行减税降费，不断扩大优惠政策范围

小型微利企业减半征收所得税的范围从2015年1月1日起，由年应纳税所得额10万元以内提高到20万元，同时继续执行小微企业增值税、营业税起征点由月销售额2万元提高到3万元的政策。进一步扩大减半征收企业所得税小型微利企业的范围，由年应纳税所得额20万元以内提高到30万元，按照有关法规对小型微利企业的界定，把减半征税优惠政策扩大到了所有的小型微利企业。这两项政策对小微企业的减税规模预计超过一千亿元。实施普遍性降费措施，对小微企业免征组织机构代码证书费等42项行政事业性收费，每年可减轻小微企业负担100多亿元。

（二）启动“双创”城市示范，营造有利于创业创新的良好环境

为鼓励具备条件的地方先行先试，探索更加有效的支持模式，财政部会同工信部、科技部、商务部、工商总局联合启动了“小微企业创业创新城市示范”。将对小微企业的个别企业、个别项目的支持，改为对示范城市的整体支持；将分部门分行业专项推进，改为多部门联合实施，形成政策合力。为加大支持力度，自2015年起，中央财政按3年示范奖励总额的70%拨付资金84亿元，由示范城市统筹使用，并要求把资金支持重点放在“破解发展瓶颈，创造良好发展环境”上来，针对创业者在市场信息、公共服务等方面的需求加大政策扶持，积极引导示范城市提供低成本、便利化、开放式的众创空间，减免场地租金等费用，降低创业创新门槛；引导示范城市加快构建网络化综合服务平台，为小微企业提供创业辅导、人才培训、检验检测等多元化服务，提升公共服务质量和效率；引导示范城市推动体制机制创新，在商事制度改革、促进创业便利化、健全融资担保体系等方面积极探索创造经验。

（三）直面融资难，努力拓宽创业创新融资渠道

经国务院批准，中央财政整合资金出资150亿元，吸引企业、金融机构和地方政府共同出资，成立600亿元规模的国家中小企业发展基金，专注于投向工业、农业、科技、教育、文化等各行业领域的种子期、初创期成长型中小企业。同时，为促进战略性新兴产业发展，中央财政出资不超过200亿元，设立400亿元规模的新兴产业创业投资引导基金，引导投向早中期创新型企业，加快培育和发展智能制造、新能源等新兴产业。以上两只基金规模合计达到1000亿元。初步预计，两只基金设立正常运转后，在母基金参股基金层面可带动社会资金总规模达到3500亿元。

（四）完善促进就业创业的财政政策，不断强化政策支持力度

将小额担保贷款调整为创业担保贷款，贷款额度由针对不同群体的5万元、8万元、10万元不等统一调整为10万元，个人贷款基础利率上浮3%以内的部分由财政贴息。将企业吸纳就业税收优惠的人员范围，由失业一年以上调整为失业半年以上的人员；高校毕业生、登记失业人员等重点群体从事个体经营的，可依法享受税收减免政策。鼓励高校毕业生就业创业，将求职补贴调整为创业就业补贴，对象范围扩展到已获得国家助学贷款的毕业年度高校毕业生。此外，继续实施促进中小企业发展的政府采购政策，通过预留采购份额等措施，提高对中小企业特别是小微企业政府采购的比重；以发展代理记账服务为重点，加强对小微企业的专业化服务。

三、甘肃省支持创业的具体实践和初步成效

（一）具体实践

1.加大税费改革力度。着力减轻中小微企业特别是创业人员的税费负担，在企业营业税、所得税、建设税、增值税等环节都有明确的减、免税政策。对涉及企业和创业人员的行政事业性收费、政府性基金、强制经营服务收费进行清单化管理，清单外的所有收费一律取消，对教育费附加、文化事业建设费、个体工商户注册登记费、小微企业组织机构代码证费等管理类、登记类、证照类费用进行了大幅减免，共出台各项税费减免政策24条。

2.拓宽贷款融资渠道。降低中小微企业和创业人员贷款融资难度，稳步扩大创业担保贷款规模（创业担保贷款统一调整为10万元）。创新金融服务方式，对中小微企业融资服务进行简化，实行差别化融资审批监管，给予小微企业、各类自主创业人员贷款优惠补贴。发展中小微型电子信贷和“三农”特色金融机构，壮大发债主体，培育投资基金。

3.加大就业创业和职业技能培训的财政支持。重点对高校毕业生就业专项、农民工返乡创业、残疾人等就业困难群体就业创业进行各项财政扶持倾斜补贴，如社会保险补贴、创业担保贷款贴息、高校毕业生求职补贴等。政府采购向中小微性企业倾斜，增加省级中小企业发展专项资金规模，对创业模范给予表彰奖励，对创业成果进行资金补助，加大职业培训资金投入力度，支持返乡下乡人员创业创新园区建设。安排专项资金，实施助学贷款补偿办法，支持高校毕业生“三支一扶”和万名高校毕业生到基层就业，共出台相关政策24条。

4.进一步放宽市场准入门槛。深化商事制度改革，简化设立登记程序，实行一照通用，全面推行“三证合一”，实现“一照一码”，取消制约经济发展、束缚企业活力的行政许可事项，切实减少投资项目前置审批，推广“一个窗口”办理，简化个体工商户转型升级为企业的程序，放宽自主创业人员工商注册条件。降低创办企业注册资金门槛，对初始创业注册资本在50万元以下的有限责任公司，实行创业注册资本“零首付”，拓宽非货币出资方式。简化创办企业经营场所证明手续，放宽农民工等人员创业准入条件，对符合登记条件且资料齐全的，当场核准办结，向自主创业人员提供免费或低价租赁创业场地。

5.设立各类创业扶持资金（基金）。设立了省级创业带动就业扶持资金，主要用于农民工返乡创业示范县、国家级和省级创业型城市、创业就业孵化示范基地（园区）、高校毕业生初始创业、返乡人员创业、创业项目等补助支出；建立科技孵化器专项基金。设立兰白科技创新改革试验区科技孵化器专项基金。建立科技创新创业引导基金。设立兰白科技创新改革试验区科技创新创业引导基金等。

（二）初步成效

1.财政支持创业成效较好。根据甘肃省近几年发布的《全省一般公共预算支出决算表》统计，该省在创业方面支持力度持续加大。2013年，科技型中小企业技术创新基金、中小企业发展专项支出、其他支持中小企业发展和管理支出合计130078万元，占一般公共预算支出的0.53%。2014年上述三项合计98250万元，占一般公共预算支出的0.36%。2015年，上述三项支出150682万元，占一般公共预算支出的0.51%。2016年，上述三项支出164207万元，在全年一般公共预算支出中占0.52%。创业促进了市场主体的激增，截至2018年4月，全省企业数34.9万户，个体工商户68.22万户，有效促进了全省多元化的就业创业局面的初步形成。

2.创业试点进展顺利。紧紧抓住国家返乡创业试点机遇，目前全省有17个国家级返乡创业试点县区。这些县区立足各自县域实际，以推进新型城镇化建设为重点，着力建设创业示范基地，努力形成特色鲜明的返乡创业促就业格局。甘肃省加强对创业县区的扶持激励，具体措施是：放宽门槛鼓励“进”，简化返乡创业投资前置审批，实行免收登记费和创业注册资本“零首付”制度；财政扶持有效“补”，设立了1亿元的省级创业带动就业扶持资金。同时每年投入1000万元用于支持省级示范县返乡创业；各项税费全面“减”，2017年前三季度为4520户次小微企业减免企业所得税4538万元，户均减免税额超过1万元；金融服务持续“扶”，落实草食畜牧业、设施蔬菜产业及精准扶贫专项贷款，稳步扩大创业担保贷款规模。2017年共发放创业担保贷款19.6亿元，吸纳带动就业5.83万人，为2.3万名个人发放创业担保贷款17.7亿元，为766户小微企业发放创业担保贷款1.9亿元。

据不完全统计，2017年末，返乡创业带动就业16.13万人，同比增加42.1%。其中，返乡农民工创业带动就业12.78万人，占总人数的79.3%；返乡大学生创业带动就业1.46万人，占总人数的9%；返乡退役士兵创业带动就业0.56万人，占总人数的3.5%；其他返乡创业人员创业带动就业1.33万人，占总人数的21.5%。2016年至2017年，共新增企业数12.84万户，带动就业人数约为100万人。2017年全省试点地区返乡创业人员累计超过5.7万人，同比增加47.6%。返乡人员共创办市场主体45317户，同比增加50.2%。返乡人员创办的市场主体中，第一产业12694户，占28%；第二产业7918户，占17.5%；第三产业24759户，占54.5%，第三产业市场主体数超过一、二产业市场主体数之和。规模以上企业数121户。

四、甘肃省财政支持创业中存在的主要问题

（一）政出多门

管理部门多，工作衔接难。目前，约有10个部门参与就业创业工作，如有：人社、发改、财政、教育、共青团、农牧等部门，每个部门都设立自己的促进就业项目，各项目都有自己的管理方式，在资金监管、绩效评估等方面，各部门都自成体系，在实际管理工作中难以有效衔接。

（二）资金分散

创业支持资金渠道多，使用效益低。参与就业管理的部门都有相应的资金渠道，各个项目补助对象相互交叉又重复，资金使用的针对性和有效性不强。同时，由于各个项目的标准不同，容易互相攀比。如：培训补贴标准，人社部门的职业培训是300-1200元/人，扶贫办“雨露计划”培训是1500元/人，农牧部门新型职业农民培训是3000元/人。

（三）政策落实难

存在政策重叠交叉现象，导致政策落实难度大。目前出台的就业创业、职业技能培训政策较多，相互冲突重叠的也不少，致使落实执行无所适从，且对政策执行效果也基本没有定量化考评和检查。基层劳动保障平台建设薄弱，工作人员缺乏稳定性，硬件软件都比较落后，落实各项政策难度比较大。

（四）支持精准度不够

近年来出台的一系列创业就业政策文件，对促进创业就业发挥了较大的积极作用，但也有部分市（州）反映，个别政策宣示性语言过多，过于笼统、原则，可操作性不强。

五、财政政策支持创业的政策建议

财政政策是一种重要的创业资源，也是促进创业的发动平台。积极财政政策和创业技能、创业资本、创业社会网络的地位是一样重要的。政府在创业扶持中提供的财政补贴、税收优惠、多渠道融资、设立创投基金等措施有助于提高创业者对创业的偏好程度和创业感知能力，进而促使其创业意向的产生。因此政府实施促进创新创业企业发展的财政政策要具体体现出在创业方面的投入，提高财政政策的稳定性和普惠性，并加强相关政策的宣传。

（一）加大创业初期税收优惠

在企业种子期、初创期时，除了给予普惠性的税收优惠，也要给予重点行业的小微企业购置固定资产，特殊群体创业等特殊的税收优惠政策。具体的实施政策有：重点群体创业享受税收扣减政策，随军家属创业免征增值税、个人所得税，军队转业干部创业免征增值税，自主择业的军队转业干部免征个人所得税，残疾人创业免征增值税。可给予企业免征行政事业性收费和政府性基金等优惠政策，降低企业创业成本。

（二）发挥财政资金的杠杆作用

发挥财政资金和政府采购的作用，优化财政资金投资方向和投入方式，设立创新创业专项引导基金，引导全社会资金投向创新创业领域；应给予企业免征行政事业性收费和政府性基金等优惠政策，降低企业创业成本，如对个体工商户、小微企业、自首次注册登记之日起3年内，免收登记类、证照类和管理类等行政事业型收费；实施多渠道创新创业资助，自主创业者购买住房、租赁住房、积累创业经费，也可以提供一定规模的创业社会保险补贴和创业培训补助。各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金进行政府采购的，应预留一定规模的本部门年度政府采购项目预算总额，重点面向已经转型升级或有自主研发产品的小微企业，促进小微企业产品或成果快速投向市场；积极发展政府性融资担保体系。

（三）实施助力企业转型升级的财税政策

在企业成长期时，为营造良好的科技创新税收环境，促进企业快速健康成长，应实施一系列财税政策帮助企业不断增强转型升级的动力。如对研发费用实施所得税加计扣除政策，降低企业的研发风险和成本；对重点行业企业固定资产实行加速折旧，鼓励企业进行设备更新，加快技术改造和转型升级；允许外资研发中心采购国产设备增值税退税，有利于本国研发产品投向市场，鼓励本国产品出口；允许企业购买用于科学研究、科技开发和教学的设备享受进口环节增值税、消费税免税和国内增值税退税等税收优惠；给予技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务等环节增值税优惠，以及技术转让所得环节企业所得税优惠。

（四）实施鼓励创新创业平台发展的财税政策

孵化器、众创空间、大学科技园区等创新创业平台通过对孵化企业提供场地、管理、技术和金融等专业服务和资源，降低了企业的创业成本和失败风险、拓展了企业的发展空间，实现了成果转化，提高了企业的存活率和成功率，促进了创新创业发展。需对孵化器、科技园等创新创业平台提供税收减免、房租与运营费用补贴、创建资金、孵化项目资助等支持，这能够有效解决其收入往往难以覆盖提供各类服务的成本问题，有助于增强其孵化服务供给。

（五）加强工作统筹

建立经济发展和扩大就业的联动机制，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业的新机制。多政策联合，发挥政策合力。做好建立经济发展和扩大就业的联动机制理论研究和成果推广工作，以发展战略和规划为导向，综合运用财政、金融、产业和价格等政策手段，增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性。进一步完善财政政策支持创业评估监督机制，提高政策效用。