市、县两级财政评审工作转型——基于山东省烟台市的研究

林 涛 孙从亚 黄 磊

内容提要：预算制度是现代财政制度的重要内容，而预算评审又是预算管理的重要组成部分，是提高预算编制质量，优化预算资源配置的重要手段。为更好地发挥预算评审在预算管理中的职能作用，通过对烟台部分县市区的财政评审工作转型、提高行政效能、服务当地经济社会发展等情况调研，发现了存在的主要问题，并对市、县两级财政评审工作转型问题进行了深入思考。

一、市、县两级财政评审工作转型的有关情况

近年来，烟台市、县两级财政评审机构高度重视财政评审工作转型，不断完善评审工作机制，积极推进评审工作标准化、信息化、科学化建设，加强对政府投资项目事前、事中、事后全过程监管，提高了资金使用效益，为服务当地经济社会发展做出了贡献。

（一）积极开展项目预算评审工作

2016年，为进一步理顺部门职责，烟台市级财政评审机构通过积极与发改部门协调，不再对工程项目概算进行评审，而是以发改部门批复的项目概算为依据，由财政评审机构根据建设单位提供的施工图等资料编制工程量清单及报价，审核确定项目预算。为谋划好、控制好、服务好当地政府投资项目建设，烟台市级及开发区、栖霞市的财政评审机构每年都牵头或参与研究编制当地下一年度的城建重点项目的投资计划。如，烟台开发区财政评审机构牵头编制开发区管委2018年度基本建设投资计划，其中独立编制了所有往年项目2018年度资金计划及公益事业新项目。栖霞市财政评审机构对2018年计划建设的248个项目开展了预算评审，涉及18个部门单位，评审金额19.2亿元，充分发挥了预算评审职能，评审结果被作为2018年度预算资金安排的重要参考依据，增强了年初预算项目支出的计划性和准确性。目前，烟台市、县两级财政评审机构开展的预算评审重点是工程项目预算评审，是财政评审工作转型的一种有益尝试，且已取得明显成效。

（二）稳步推进项目投资评审工作

从目前各地财政评审机构的工作开展情况看，财政部及省级财政评审机构与市、县两级财政评审机构的具体职责有很大不同。因此，无论在财政评审工作转型中还是转型后，项目投资评审都仍将是市、县两级财政评审机构的主要业务。2017年，烟台市级财政评审机构完成城建重点项目及各类民生项目的预算、结算、决算和征迁补偿等评审项目154个，评审总额57.9亿元，审减支出5.25亿元。烟台开发区财政评审机构完成预、结算评审项目861个，评审总额57.1亿元，审减支出8.57亿元。栖霞市财政评审机构完成预、结算评审项目203个，评审总额12.11亿元，核减支出2.7亿元。蓬莱市财政评审机构完成预、结算评审项目256个，评审总额9.78亿元，审减支出8600万元。目前，烟台市、县两级的项目投资评审工作模式大体一致，都是对政府投资项目的方案论证、征迁补偿、招投标、工程施工、资金拨付、决结算等各个环节进行全过程跟踪评审，严把各个关口，为当地政府节约了大量资金。

一是实行提前介入，前移评审关口。在项目环评、立项等阶段，对不符合城市总体规划甚至没有规划和环评的项目，一律不予评审。在审核确定项目预算的同时，积极开展设计图纸审查，优化施工设计方案，严格控制设计规模和标准，从源头上控制工程投资。如，栖霞市财政评审机构在审查该市2018年智慧城市项目中数字化城管和综合执法监督指挥系统的预算时，通过对原设计方案进行优化调整，将1900多万元的投资计划压缩到700多万元，为政府节约资金1200多万元。

二是强化征迁补偿费用审核管理。针对城建重点工程及棚改项目征迁量大、成本高、情况复杂、征迁工作难度大的特点，烟台市、县两级财政评审机构从审核征迁方案入手，严格控制补偿范围及补偿标准，确保政府征迁补偿政策的统一和连续。如，烟台开发区及蓬莱市财政评审机构全过程参与土地征迁补偿和棚改项目测算，在全辖区内实行统一的拆迁补偿标准；栖霞市财政评审机构也全过程参与土地征迁补偿和棚改项目测算，将全辖区分为4大区域，在各个区域内实行统一的拆迁补偿标准。该项工作既保证了政府政策的统一连续，又保障了群众的合法权益，维护了社会的稳定。

三是编审工程量清单及招标控制价。根据建设单位书面申请，烟台市、县两级财政评审机构对工程量清单、招标控制价和招标文件中涉及造价方面的条款进行审核并出具意见，充分发挥财政评审事前控制项目支出的作用，确保招标采购结果更加科学合理。如，烟台市级财政评审机构根据局支出科室的委托，按照规定的标准，本着统筹兼顾、厉行节约、量力而行、讲求绩效和保证基本需要的原则，对项目的建设规模、功能定位、使用材质等内容进行审核，对于投资规模较大且施工图纸无法一次性提供的项目，财政评审机构根据实际情况和项目需要逐项进行审核，分项编制工程量清单及招标控制价，待项目施工图纸等资料齐全后，20个工作日内完成项目总体预算审查。

四是及时审核拨付工程进度款。为强化政府投资项目资金管理，按照“先评审、后拨款”的管理机制，烟台市、县两级财政评审机构加大项目跟踪评审力度，对项目单位提报的资金申请，严格按照项目审定预算、合同内容及工程进度审核拨付工程款，确保了城建重点项目顺利推进。2017年，烟台市级财政评审机构共审核拨付各类工程进度款532笔，审核拨付各类资金22.99亿元。

五是加快推进项目决结算审核工作。根据财政部第81号令《基本建设财务规则》以及《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》有关规定，为彻底解决工程项目决结算久拖不决问题，自2016年9月起，烟台市级财政评审机构不再接收已竣工项目的决结算资料。在项目竣工后，由建设单位及时组织编报项目竣工财务决算，并在规定时间内报主管部门和财政部门审核。对于2016年9月以前已竣工项目的决结算评审工作，烟台市级财政评审机构采取定期调度进展情况、召开建设单位会议以及印发通知等有力措施，积极督促项目建设单位尽快解决争议问题。2017年，烟台市级财政评审机构共完成结算审查项目21个，审查资金21.77亿元，审减2.6亿元；评审竣工决算项目25个，认定工程造价9.19亿元，核减1.28亿元。

2)扩孔钻头切削齿磨损严重不均匀，其领眼段切削齿的切削能力几乎全部丧失，而扩孔段切削齿磨损较小，还具备较强的切削能力；

（三）实行评审小组或专管员制度

对于工程建设项目评审工作，烟台市级以资金管理为主线，按项目成立评审小组，落实责任到人，从评审工程项目预算开始到评审决结算结束，一环套一环，环环相扣，建立起事前、事中和事后全过程跟踪监管的科学评审模式。烟台开发区及蓬莱市财政评审机构实行项目专管员制度，每个项目都安排专门的评审人员负责，从前期预算评审到竣工结算审核全过程跟踪管理，严格把关施工过程中的隐蔽工程及工程变更，控制工程造价。栖霞市财政评审机构实行“谁评审、谁负责”制度，主审人从项目立项、预算评审到工程拨款、工程结算全过程跟踪评审，做好记录和档案，为实施责任可追溯机制打好基础。

（四）注重加强财政评审制度建设

没有规矩不成方圆。近年来，烟台市、县两级财政评审机构狠抓制度建设，通过建章立制，用制度管人，靠制度管事，确保财政评审工作管理有序、运作规范。2014年，烟台市级财政评审机构起草并以市政府名义颁布实施了《烟台市政府投资评审管理办法》，进一步加强了政府投资项目管理，规范了政府投资评审行为。2016年，会同局预算科研究制定了《烟台市财政局政府投资项目内部管理规程》，印发了《关于进一步加强市级政府投资项目监督管理的通知》，明确了局内科室单位、项目建设单位及主管部门的职责。烟台开发区财政评审机构印制了内部管理制度汇编，并出台了对审价中介机构的考核管理办法；栖霞市财政评审机构先后出台了《栖霞市财政投资评审风险防控暂行办法》《栖霞市财政局关于工程项目基本程序规范及办理流程》等制度文件；蓬莱市财政评审机构先后以市政府名义出台了《蓬莱市政府投资评审管理办法》《关于进一步完善政府投资工程管理操作流程的通知》等制度文件。对政府投资项目评审的范围、管理程序以及工程招投标、预结算审查、监督管理、工程验收、工程款拨付等重要事项，做出统一规范，进一步理顺程序，严格落实责任，形成了行之有效的财政评审工作制度。

（五）充分借助审价中介机构专业力量

由于政府投资项目的工程量清单、招标控制价编制及项目结算等评审工作专业性强、工作量大，烟台市级、开发区及蓬莱市的财政评审机构按照政府购买社会服务有关规定，通过政府采购方式确定社会审价中介机构作为技术支持，由财政评审机构负责对审价中介机构出具的审查结果进行复审定案。这种评审职责相分离的运作模式，适应了项目支出预算评审涉及面广、专业性强、技术复杂的特点，充分发挥了社会专业技术力量在项目支出预算评审中的作用，有效弥补了财政评审机构人员数量不足、专业结构不合理的缺陷，有力保障了财政评审工作的准确性和科学性。

（六）严格防范和化解项目评审风险

2015年，为进一步强化评审内部控制，烟台市级财政评审机构专门成立了评审稽核科，在以往“二级复核”的基础上，实行“三级复核”，由专人负责对财政评审机构其他业务科室提交的项目决结算资料进行全面复审核查，并提出稽核意见。为加强对审价中介机构管理，烟台市级、开发区及蓬莱财政评审机构制定了考核管理办法，对审价中介机构的评审质量、人员配置管理、服务质量等方面进行严格考核。对不符合有关要求、不具备相关资质或在评审工作中出现问题较多的中介机构，依照有关规定要求其整改。对整改不力、成效不大的，予以整顿清理，并暂停服务，督促中介机构不断增强责任心和紧迫感。2015年，有1家审价中介机构的审核结果出现明显误差，对此烟台市级财政评审机构进行了通报处理，并在计算评审费用时做了相应扣除。栖霞市财政评审机构严格执行“谁评审、谁负责”“交叉评审”“三级复核”三项制度，还不断提高责任风险意识，对预算评审前置条件严加审核，如无征地手续，则严格按照程序不予评审。烟台开发区及蓬莱市财政评审机构在强化评审质量和防控评审风险方面，也都有相应的复审措施。

（七）大力推进评审工作信息化建设

烟台市、县两级将信息化建设作为提高财政评审效能的重要手段，研究开发政府投资项目信息管理系统，显著提升了财政预算评审的精细化、标准化、智能化水平。2011年6月，为严格规范政府投资项目管理，烟台市级财政评审机构在总结前段工作实践和借鉴外地经验的基础上，与软件公司合作开发了政府投资项目管理信息系统，对市级政府投资项目的概预算、招投标、合同、资金拨付、工程进度、决（结）算、工作档案等环节实行软件管理，实现了与市财政局预算科、经建科和城管局、住建局等多个部门和单位信息资源共享。2013年，又陆续与城发公司、城投公司等项目单位联网，且实现了与局国库科的国库支付系统并网，确保权力在阳光下运行，进一步规范了政府投资项目的监督管理，切实提高了工作效率。烟台开发区在以前的信息管理系统基础上，按照预先设想的功能重新开发了项目信息管理系统，项目的基本信息由管委部门单位填报，部门单位可以随时掌握项目的评审进展情况，实现了财政评审工作的公开透明。

（八）持续强化财政评审队伍建设

2004年，烟台市级财政评审机构成立后，烟台市级高度重视并及时督促各县市区加快评审机构建设。截至2009年10月，烟台市所属14个县市区先后成立了财政评审机构，其中正科级2个、副科级10个、股级2个，人员编制114名，在职人员98名，在全市范围建立起了专业齐全、结构合理的评审队伍，为做好财政评审工作打下了坚实的基础。目前，烟台市级财政评审机构实有在职人员20名，烟台开发区财政评审机构实有评审人员10名，蓬莱市、栖霞市财政评审机构各实有评审人员8名。近年来，烟台市、县两级财政评审机构通过多种方式加大业务培训力度，有效提升了干部队伍的综合素质和业务能力。

二、当前市、县两级财政评审工作转型存在的主要问题

自2014年8月财政部预算评审中心更名至今，财政评审工作转型即将进入第5个年头。据了解，截至2017年底，云南、河南、辽宁、山西、宁夏、北京、山东、重庆、海南、青岛等10个省级（或计划单列市）财政投资评审中心先后更名为预算评审中心。以山东省为例，除省级财政评审机构外，目前有青岛、潍坊、滨州、东营、聊城5个市的财政评审机构更名为预算评审机构。烟台市、县两级的财政评审机构虽未更名，但基本上都增加了部门预算评审职责。当前，烟台市、县两级在财政评审工作转型中主要存在以下几个问题：

（一）财政评审工作缺少直接的法律法规依据

预算评审体制机制建设相对滞后，无论是财政投资评审还是财政预算评审，目前仅有的依据是《预算法》中“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及所属各单位预算的编制”的规定，法律依据显然不够明晰。目前，指导全国财政评审工作的文件只有2009年财政部出台的《财政投资评审管理规定》，该规定将财政评审机构与社会中介机构混为一谈，其指导性、针对性及时效性已经很难适应当前的财政预算评审工作。

（二）财政评审机构的性质与职责不相匹配

财政评审机构作为财政支出预算管理的专职机构，机构性质本应是行政管理类单位，或者至少应是参照公务员法管理事业单位。但从实际情况看，财政评审机构的性质至今仍未统一。据了解，目前全国各级财政评审机构绝大多数为参照公务员法管理事业单位和公益类事业单位，少数为行政机构和经费自理类事业单位。以烟台市为例，目前只有市级财政评审机构的性质为参照公务员法管理事业单位，14个县市区级财政评审机构的性质都为公益类事业单位。财政评审机构的事业身份，与其所承担的预算管理职责不相匹配，严重弱化了财政预算评审的职能作用。

（三）财政评审机构的职能定位呈现多样化

由于各地财政评审机构性质的不统一，造成了职能定位的多样化，各行其是。有些比较健全和规范，有些评审范围很窄；有些是全过程评审，有些是单环节评审；有事前评审，也有事后评价。烟台市、县两级财政评审机构的职能定位情况也不完全一致。如，烟台市级全过程参与政府投资项目的预算、结算和决算各个环节评审，而烟台开发区、蓬莱市、栖霞市的评审环节都截止到项目结算审查阶段，不参与项目决算审查工作。另外，蓬莱市的结算评审业务，100万以下的政府投资项目由财政评审机构负责一审，审计部门负责二审定案；100万以上的项目，全部由审计局委托中介机构进行审查定案。所有这些不统一、不规范的客观现实，都不利于财政评审事业的健康发展，也直接影响着评审队伍的稳定和发展壮大。特别是随着PPP模式、EPC模式及装配式建筑的推广，对评审专业技术人员的要求不断提高，而当前市、县两级评审队伍的专业技术力量相对不足。

（四）烟台市、县两级财政评审机构尚未开展项目支出定额标准体系建设工作

对于项目支出定额标准体系建设工作，烟台市、县两级在部门单位的维修改造项目、征地地上附着物和青苗补偿费标准、布展项目、生活垃圾及污水处理运行费等定额标准方面，初步进行了探索和实践，但目前还属于浅层次，尚未建立统一规范的项目支出定额标准体系。

三、对市、县两级财政评审工作转型的思考

财政评审工作转型是一项系统性、复杂性的工作，需要逐步进行，不可能一蹴而就。从当前全国情况看，财政部和约三分之一的省级财政部门完成了投资评审向预算评审的职能转型。从山东省情况看，约三分之一的市级财政部门和少数几个县级财政部门完成了职能转型。总体看，财政评审工作转型进展较为缓慢。针对以上存在的主要问题，为进一步做好市、县两级财政评审工作转型，我们提出以下几点对策建议：

一是应进一步提高财政评审的法律地位。加快推进财政预算评审法制建设步伐，进一步建立健全财政评审相关法律法规，在法律法规层面增加财政预算评审相关条款。加快推进《预算法》实施条例立法进程，建议财政部在起草制定实施条例时，对财政预算评审职责予以明确，并及时修改《财政投资评审管理规定》有关条款，进一步增强财政评审的法律依据。

二是应尽快明确财政评审机构的性质。鉴于财政评审机构是财政部门行使财政评审管理职能的专职机构，建议财政部抓住目前正在进行的党和国家机构改革的有利时机，积极与有关部门进行深入沟通协调，尽快对财政评审机构性质进行科学界定，将财政部预算评审中心的机构性质由公益类事业单位转变为行政管理机构，以适应新形势下全国财政评审事业发展的整体需要。如果能够实现这一目标，则全国各级财政评审机构的性质都有转变为行政管理机构的可能。

三是财政评审工作转型应具体问题具体分析。财政部与省级财政评审机构主要是对专项资金进行评审，而基建工程项目评审较少，因此省级以上财政评审机构实现预算评审与部门预算编制的融合相对容易。而市、县两级财政评审机构主要是对基建工程项目进行评审，专项资金评审项目较少，受目前评审队伍的人员数量、专业能力等情况所限，在开展项目投资评审的基础上，实现预算评审与部门预算编制的融合尚有一定难度。在目前“鱼”和“熊掌”二者不可兼得的情况下，市、县两级财政评审机构如果放弃目前所从事的基建工程项目投资评审，完全开展部门预算评审，在实际工作中又很难行得通，因为市、县两级的工程项目投资评审工作已经得到了当地党政领导的高度重视和充分肯定。多年来，烟台市、县两级党政领导越来越认识到，财政评审在财政管理中大有可为，特别是在加强和规范建设资金的预算管理、提高资金使用效益方面，财政评审有着独特的不可替代的作用。因此，市、县两级财政评审工作转型应该根据实际情况来推进，而不应采用“一刀切”的做法。我们认为，在市、县两级推进财政评审工作转型，应把好预算和决算两个评审关口，注重提高评审工作质量和工作效率，从过去以基建工程项目评审为主，逐步转变为部门预算评审和基建工程项目评审并重，充分发挥预算评审在预算管理中的职能作用。同时，应持续加强市、县两级评审队伍建设，及时招考或聘任相关专业技术人才，充分利用社会中介机构的专业技术支持，加大党风廉政建设及评审业务培训力度，努力打造一支政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁高效的评审干部队伍，为财政评审事业的健康发展提供强有力的组织保障。

四是积极探索开展项目支出标准体系建设。市、县两级应结合城建重点项目的管理经验及数据，探索研究开展市级项目支出标准体系建设，为部门项目预算的编制提供技术支撑，为财政资金安排提供合理依据。通过部门单位维修改造等具体项目支出预算评审，逐步积累项目支出定额标准制定所需信息数据，为制定项目支出定额标准奠定基础。对于支出内容相同或相近的同类项目，充分借鉴现有省内外各级财政项目支出定额标准，研究制定符合当地实际情况的支出定额标准。按照先易后难、急用先行的原则，稳步推动项目支出定额标准体系建设，充分发挥定额标准的基础支撑作用。