浅谈国家审计如何助力污染防治攻坚战

白熙娆

内容提要：审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在国家经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，要围绕“三大攻坚战”这个中心，在污染防治方面，需要保持创新审计方式方法的驱动力，推动各级领导干部牢固树立绿水青山就是金山银山的意识以最终实现经济发展和环境保护的双赢。新的要求说明未来经济的增长一定要与污染防治实现并驾齐驱，以追求人与自然的和谐共生。站在国家审计的层面，如何助力打好污染防治攻坚战对审计工作着实提出了不小的挑战。以全国各级审计机关一线工作经验为起点，本文从强化绿色服务理念、建立资源环境数据库、审计项目互鉴融合、丰富审计结果内容、培养专业人才五个方面就如何更好地开展与污染防治相关的审计工作提出相应建议，以助力于生态文明社会的加速建成。

引 言

党的十九大提出，未来要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜期，污染防治问题关系到社会主义现代化奋斗目标能否顺利实现。在国家审计领域，中央于2017年9月后陆续印发了关于《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等，这不仅是生态文明制度建设的重大进步，更是审计制度改革的重点内容之一，同时也为国家审计如何在国家治理层面发挥作用提供了新契机和新挑战。

一、强化相关审计工作的绿色服务理念

打好污染防治攻坚战，首先必须要摆正绿色服务的审计理念。目前绩效审计是资源环境审计的主要形式，但是在审计过程中，由于与资金相关的问题更直观，更易受到关注，因此相关审计项目仍保持着以财政资金为主线开展工作的理念，而对政策和项目本身绩效成果关注度相对不足。对此，审计署自2015年连续印发了《关于进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》（以下简称《实施意见》）和《“十三五”国家审计工作发展规划》（以下简称《规划》），这是审计署在中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》两份有关生态文明建设的纲领性文件的基础上，结合中办、国办所出台的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及其配套文件，在推动与污染防治密切相关的资源环境审计业务发展方面所做出的一些政策性指导意见。《实施意见》督促审计要对于加快推进生态文明建设发挥自始至终的作用，从监督重大政策措施落实跟踪情况到专项资金的征收使用情况，再到重要自然资源开发利用与保护情况、重要生态环境保护情况，最终落实到领导干部的履责情况，都要全面覆盖；《规划》以围绕加快推进生态文明建设的重大部署为中心点，要求相关审计工作要着重关注自然生态环境保护政策的落实和资源节约集约的循环利用，二者均为促进绿色发展理念的落实和以绿色服务型为导向的审计工作的开展做出了重要的战略部署，推动了资源环境审计工作的开展和环境保护基本国策的落实。

作为党和国家监督体系的重要组成部分，助力污染防治攻坚战是各级审计机关责无旁贷的政治责任。但是，由于公共受托责任和生态环境具有的非排他性，在当今日益恶化的生态环境条件下要使得经济与生态两者兼顾，就要求各级审计机关在相关审计工作中以绿色服务思想为指导，以积极推动污染防治，更加牢固地树立“绿水青山就是金山银山”的生态环境审计观念；在审计人员要自觉把这种审计工作理念融入到经济社会整体发展的全局中，提升自身的政治使命感，基于生态环境审计的宏观性要充分认识到资源环境审计和相关的经济责任审计对于污染防治攻坚战的重要意义，同时认清我国现阶段与防治污染相关的审计工作现状和挑战，在具体业务工作中积累经验教训，关注财政专项资金征收使用及分配的同时更要关注政策本身及其所带来的绩效成果，以提升专业判断能力，确保审计监督与服务职能得到最大程度的发挥。

二、更新传统方法，建立资源环境数据库，实现跨区域信息共享

事实上不限于资源环境审计，大部分审计工作目前仍然采取的是检查、座谈、调查和分析性复核等传统审计方法，而针对与防治污染相关的国家审计工作由于其专业性和实践性要求高，审计机关一般在短时间内无法迅速建立起专业的资源环境审计队伍，这对各种问题线索的探查发现和大量数据的统计识别无疑带来了很大的难度。虽然两办在《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件中明确提出“构建大数据审计工作模式，构建国家审计数据系统和数字化审计平台，探索建立审计实时监督系统，实施联网审计”，但上述政策文件精神尚未转化为法律法规。现阶段对审计法律法规的修订工作已经全面启动，审计机关在资源环境审计等方面可以采用的审计方法尚未明确。此外，受此次政府机构改革的影响，相关部门的机构和职能整合也可能为与污染防治相关的审计工作划分新的职责范围，但是审计工作刻不容缓，环境污染受外部自然条件的影响又比较广泛，环境问题迫在眉睫，因此污染防治攻坚战对传统审计方式方法的创新提出了新的要求。

资源环境审计方法的创新主要指的就是获取审计证据手段方法的创新，虽然大数据审计的应用需要以明确的法律规章作为合法性支撑，但目前阶段针对污染防治问题，审计机关可以协同相关部门及科研院校，融合各种来源的基础数据建立全国范围内甚至东亚区域范围内的具有全面性、多样性、深层次的资源环境数据库，运用计算机信息技术高效地收集与审计工作相关的持续变化的、准确的、实时的资源环境测量和监控数据。通过数字化的审计方式，项目组能够基于所获取的第一手数据确立审计思路、设计审计方案、实施审计计划、追踪整改结果，并且在整个审计过程中能够更加迅速精准地对相关指标或模型做出及时的调整，以节约人力、物力成本，提高审计效率，真正起到对污染问题防患于未然的作用。

自然资源的自然属性和外部影响因素具有普遍的广泛性，比如大气污染、水污染以及由于其流动性带来的其他自然资源的污染等都表明污染防治工作具有极大的不确定性。另外，由于我国行政管理体制的特殊性，中央与地方需要自上而下和自下而上的管理体制的结合，打破条条块块的管理现状，这都说明数据统计的难度之大，单靠某个部门难以完成，即使能够完成其准确性也没有可靠的保障和监督。如果要更好地助力污染防治工作的全面推进，各级审计机关就应当尽快建立多方合作机制，实现跨区域的信息共享。一方面，与同级审计机关和上级审计机关加强横向和纵向的联动协调与沟通，使不同层级的审计机构和审计人员能够充分共享环境资源信息，以保证对上落实相关政策指示，对下能够因地制宜，构建多层级、跨区域的数据平台，形成横纵联动的审计机关网络，方便同级审计机关之间项目经验的传递与效仿和上下级机关共同研究、探讨解决问题的措施与办法并及时作出联合审计调查或抽调、聘请相关专业人员的决定等；另一方面加强与相关部门机构（比如自然资源部、生态环境部、水利部、国家林业与草原局、科技部等）的协调和沟通，建立跨系统、跨职能的数据共享平台，相互之间共同谋合作、求发展，在审计数据的采集、管理方面寻求辅助支持，提高审计结果的透明度和准确度，以便审计机关能够从宏观角度提出整改意见。

三、将资源环境审计与经济责任审计密切联系起来，将环境责任落到实处

促进生态环境保护，助力打好污染防治攻坚战，要将资源环境审计与领导干部自然资源资产离任审计密切结合起来，改变资源环境审计单一发展的局面，使环境保护与自然资源的利用更加注重经济性与社会性和生态效益的有机统一。从划分方式来看，领导干部自然资源资产离任审计是领导干部经济责任审计的重要组成部分，其从检查领导干部履行自然资源资产管理职责入手最后落实到相关责任人，但其所涉及的重点领域往往与生态文明建设息息相关，所以其既是一种特殊的经济责任审计也是一种特殊的资源环境审计。两者虽然审计目标和审计内容有所差别，但本质上都为生态环境的保护与修复起到一种建言献策的作用。

领导干部自然资源资产离任审计是地方党政领导干部经济责任审计的拓展与延伸，具有鲜明的地方区域特色。将环境审计与经济责任审计全面融合，一方面，要积极展开各项环境资源防治的专项审计，重点关注与国家生态环境保护相关的重大政策措施的落实情况、专项环保资金的筹集使用和管理情况以及环保投资项目的运行情况，对资源环保制度的合理性和有效性发表审计意见，揭示自然资源资产管理开发利用与生态环境保护政策所存在的冲突和潜在风险；另一方面，要积极开展领导干部自然资源资产离任审计，重点关注被审计领导干部对生态文明建设的责任，从体制机制的角度分析领导干部相应的履责情况，以统一划分标准进行责任界定，因地制宜地丰富符合本区域资源环境发展情况的评价指标，建立起具有多样性、区域性的指标体系，对领导干部的资源环境决策行为进行科学评价，抑制领导干部为盲目追求政绩观而透支环境造成生态环境不可恢复的激进决策，并积极探索资源环境审计与经济责任审计二者更加符合现实要求的有效组织形式，助力污染防治攻坚战的执行。

从新疆、四川、安徽等多个试点成效来看，近几年相关省市的试点工作连续围绕“审什么、怎么审、如何进行评价”进行了积极探索和经验总结，坚持了“问题导向”的原则，重点探索并揭示了自然资源资产管理和生态环境保护中存在的突出问题，并积极探索资源环境审计与经济责任审计二者更加符合现实要求的有效组织形式，总结了具有普遍意义的示范性经验和做法，值得在全国范围内进行推广和学习。

污染防治是保障整个民生经济健康运行发展的重要环节，基层审计机关在开展资源环境审计和经济责任审计工作的过程中，所面临的问题具有多重复杂性，比如资源开发利用与生态保护之间的矛盾、前后领导任期内经济责任的划分、个别自然资源流动性所造成的区域性污染问题等都对审计中的问责考核及评判标准提出了新的要求。因此，审计项目组一定要运用科学合理的技术方案，对出现的污染问题进行区域分块、综合分析、整体评价，考虑领导干部履责的政治性要求和追求公平性的原则，丰富审计评价方法，以领导前后交接时间为重要时间节点，辅以自然资源资产负债表的核算结果，剔除不可抗力因素等外部客观条件的影响，将问责考核制度层层压实到基层，及时揭露主要领导干部在生态环境保护方面滥用职权、失职渎职行为，依法监督，落实并追究主观责任，建立生态环境破坏责任终身追究制，形成责任落实的闭环效应，使领导干部牢固树立起绿色发展的新理念。

四、丰富相关的审计结果内容，完善审计结果公告制度，提高细节透明度

从审计署官方所披露的审计公告结果来看，报告内容以基本情况描述、审计发现的问题和整改建议为主，内容不够丰富翔实，而领导干部自然资源资产离任审计由于仍在试点起步阶段，大多以审计信息的形式呈现给民众。按照我国政府信息公开条例要求，行政机关不得随意公开涉及国家秘密的政府信息。但是，生态环境关乎民生发展，相关的环境审计也需要外部监督以提高审计质量。在遵循“公开为正常，保密属例外”的原则下，今后审计结果公示内容可以考虑补充相关环境审计计划的制定思路以及具体审计程序，对于离任审计要重点关注被审计领导干部在前任领导的基础上是否做到了对自然资源的保护和合理开发，确保时间节点的连续性。对于信息安全和公告透明度的衡量，在遵循上述原则的基础上也可以考虑其他形式的公开方式，比如举办资源环境审计听证会等，以保护民众的知情权并对被审计领导干部和专项组形成压力，使审计整改建议更加具有民主性，以促进全民参与建成生态文明社会的政治、文化氛围的形成。

五、打造专业强师队伍，加快其他配套行政体制改革措施迅速落地

污染防治涉及的领域广泛，生态环境与自然资源资产的保护存在着密不可分的联动效应，因此审计机关要抓住本次政府机构改革的契机，不仅要在资源环境数据信息的共享上下功夫，在部门职能上也要加快与其他部门的对接。在审计系统内，自上而下的管理要结合自下而上所反映的问题，避免“一刀切”造成的政策落实难和效率低下问题，以保持基层审计机关与上级主管部门的整体协同性；在审计系统外，加强审计机关与其他各类行政部门、监督部门和司法部门的沟通，以建立的共享信息平台为中心，在实现信息共享的基础上，为审计工作的顺利开展提供实时的、符合程序的职能辅助，及时将信息宣传、上报、移送有关部门，形成长效联动的污染防治和责任预警机制，互通互补，为审计机关所提出的整改建议的切实可行性提供外部支撑，不断完善审计制度。

我国现阶段审计机关中的工作人员，尤其是一线的业务人员，其专业结构普遍具有单一性，缺乏环境工程等专业知识，即使机关内定期的业务轮岗也不能对这一短板进行有效的弥补。因此，各级审计机关一方面要坚持将人才“引进来”，在历年应考公职的人员中考虑综合素质，优选具有环境工程、财务审计等背景的人才。另外还可以从外部聘请或公开选拔社会专业机构的专家，寻求当地政府在专业人才引进的政策支持以满足短期内的审计业务对人力资源的迫切需要；另一方面，审计机关还要坚持“走出去”，加强同级审计机关之间的经验学习，掌握与环境管理相关的业务经验以及必备的技术手段，参考其他地区环境审计工作的做法，结合本地区具体情况进行自我总结，通过参加审计机关组织的学术经验交流会、与自然资源领域以及信息技术等方面相关的业务培训班，切实提高审计人员业务能力和专业素质，以解决审计机关未来专业审计力量薄弱的问题。

国家审计的性质决定了污染防治的难题必须要将国家审计作为攻坚克难的重要力量，依靠国家审计力量确保环境保护基本国策的落实，审计机关势必要更加积极地加大对相关领域审计资源的投入，防风险、促平衡，发挥审计在资源开发利用和生态环境保护中的“免疫”功能，助力打好污染防治攻坚战。