成都市城市综合行政执法相关问题研究

●白 杨 陶进华 黄仕红 谭冰涛

成都市自2015年3月被中央编办确定为全国综合行政执法体制改革试点城市以来，结合实际依法探索、积极推进，取得了阶段性成果，但在实践中仍面临一些问题，亟待解决。

一、成都市城市综合行政执法的现状及问题

据中共成都市委机构编制委员会办公室统计，截至2015年5月，成都市本级共设置行政执法队伍17支，配备行政执法编制1248名，实有在编987人，19个区（市）县共设置行政执法队伍339支（平均18支），配备行政执法编制8593名，实有在编6357人。

根据《成都市城市管理综合行政执法条例》和《中共成都市委、成都市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（成委发〔2017〕30号）：成都市在城市管理领域，组建市城管执法总队，集中行使市容、园林、市政、环保、工商、卫生等方面行政处罚权及相应的行政强制措施；在交通运输管理领域，组建市交通运输行政执法总队，实施交通综合执法；在文化管理领域，组建市文化市场综合执法总队，实施对文化市场的综合执法；在农业管理领域，组建市农业综合执法总队，实施农业综合执法。通过上述举措，改变了执法队伍设置过多、多头执法的局面，显著提升了执法效能和水平但是，“改革永远在路上”，未来成都市城市综合行政执法仍然面临以下几个问题：

（一）执法主体资格的问题

在探索中，就整合执法机构、下移执法重心方面，有以下几种方式：一是推进部门内部综合执法，探索一个领域一支队伍管执法，在城管、交通、文化、农业等领域将部门内业务相近的多支执法队伍或其执法职能整合，组建各领域的执法总队。二是推进跨部门综合执法，探索综合执法重点或全面覆盖，彭州市以综合行政执法中心为载体，对除了公安外所有的执法职责进行了整合，实现了“一支队伍管全部”跨部门跨领域的综合行政执法。三是积极探索乡镇（街道）综合执法改革，通过在试点镇派驻综合执法队伍或在街道派驻执法中队，行使城管、综治交通、文化等方面的行政执法权，有效提升了城市精细化管理水平。

在深入推进改革的过程中，关于执法主体资格的问题开始凸显。一是执法主体资格的授权问题，在探索实践中，彭州市整合了公安除外25个部门的行政处罚权和与之相对应的行政检查权、行政强制措施权，但上述的行政执法权仍有部分尚未得到省政府授权。根据《行政处罚法》第十六条规定，经国务院授权的省政府，可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。无论是“一个领域一支队伍管执法”，还是“一支队伍管全部”的探索，其执法职责都将面临不同行政机关的行政处罚权的整合，这就需要国务院或由国务院授权的省人民政府做出决定，比如在城市管理领域，依据《四川省城市管理综合行政执法条例》第二条规定，市、县的城市管理综合行政执法部门，依法集中行使有关行政管理部门在城市管理领域全部或者部分行政处罚权的前提，也需要省人民政府依据国家法律、行政法规和国务院有关规定所做出决定。《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）明确指出：推行综合执法的重点领域应当是与人民群众生产生活密切相关、执法频率高、执法扰民问题突出、适用专业技术要求与城市管理密切相关，并且需要集中行使的行政处罚权；如果需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权在上述范围以外，由市、县政府报所在省、自治区政府审批。

二是执法主体资格下移的问题。无论是在试点镇派驻综合执法队伍，还是在街道派驻执法中队，所派驻的执法机构并不具有独立的行政执法主体资格，不能以自身名义对外执法。依照《成都市城市管理综合行政执法条例》第十六条第二款的规定，区（市）县城市管理综合行政执法部门在街道办事处、镇（乡）人民政府派驻的执法机构，只能以区（市）县城管执法部门名义开展执法。由于执法主体资格没有随着执法重心相应下移，就导致在街道（乡镇）派驻的执法机构权责不对等。虽然从一定程度上可以解决基层面临的“看得见、管不着”的问题，但派驻的执法机构由于没有相应的独立职权，这不仅不利于调动其积极性，同时也不利于执法职责的行使。首先，城市综合行政执法涉及到行政处罚、行政强制措施等多项职权，根据《行政强制法》第十七条的规定，只有具备执法资格的行政人员才能实施行政强制措施，并且行政强制措施权不得委托，而在街道（乡镇）派驻的执法机构在执法中如果涉及到行政强制措施时，就会面临两个问题：一是要有具备行政执法资格的人员，二是其是否能行使行政强制措施？其次，如果街道（乡镇）不参与管理，单凭区（县）城管机构执法部门的一己之力，难以管住管好。

（二）执法职能交叉重叠的问题

推行综合执法的一个重要原因就是在与群众生产生活密切相关或与城市管理密切相关的领域，减少多头执法。成都市近年来的综合行政执法体制改革，也是始终遵循这一原则，依据中央、四川省、成都市关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的相关文件精神以及《城市管理执法办法》（住房及城乡建设部令第34号）第八条的规定，明确了城市管理综合行政执法的具体范围：法律、法规、规章规定的住房城乡建设领域的全部行政处罚权；涉及环境保护、工商管理、水务管理、食品药品监管领域的部分行政处罚权。在相对集中行政处罚权的同时，可能就会导致执法职能交叉重叠的问题。2017年，在省委编办会同省法制办等相关部门开展的综合行政执法体制改革试点中期评估中，有48.1%的受访对象认为在综合执法改革中还存在职责边界不清、交叉重叠的问题。比如在环境保护、工商管理、水务管理、食品药品监管等领域，就只是部分行政处罚权的相对集中，这就会出现在同一领域有两个不同的执法主体，虽然有职责分工，在相关的法律法规及文件中也有范围界定，但涉及到实际执法时，一些违法行为可能会涉及多部法律法规，往往边界难以分清，相关部门的执法队伍都可依据不同的法律法规进行监管，就容易出现推诿扯皮的现象。比如环境保护管理方面，由城管执法部门承担的执法事项就包括：建筑施工噪声污染、露天烧烤污染、社会生活噪声污染、城市焚烧垃圾等烟尘和恶臭污染、餐饮服务业油烟污染等事项。这就表明上述执法事项所对应的行政执法权由环境保护部门划转为城管执法部门，而环境保护部门的其他执法权仍然由其自身行使，这就可能会导致环境保护领域执法职能碎片化，不利于执法效能的提高。比如对噪声污染的执法，需要专业监测机构进行现场监测，但这种噪声扰民案件如果发生在非上班时间，城市管理综合执法机构就无法保证隶属于环保部门的监测机构随时待命，进而影响执法工作的效率。再比如城市河道违法建筑物拆除的执法可能涉及国土、规划、建设、交通、房管、水务等多个部门，虽然该执法事项已经划归城市管理执法部门，但在实际执法中还需要通过部门间的协商与联合执法来推进，否则就会发生执法交叉、执法缺位的现象，影响执法效能。

（三）执法人员队伍的问题

就目前城管执法人员的配备数额而言，相比于成都市1604.5万常驻人口，数量上还是不够，无法满足城市快速发展的需要。2017年10月，成委发〔2017〕30号文指出，“到2020年，各区（市）县城市管理综合行政执法人员原则上按不低于城市常住人口万分之三的比例标准配备；流动人口多、管理面积大、执法任务重的区域，可相应增加人员。”但在实践中，仍然面临以下问题：一是如果按照执法重心下移的要求，一些执法人要到基层一线工作，随着行政层级的降低，就可能会影响到个人的发展及晋升空间。而现行体制下，街道（乡镇）没有参照公务员管理的事业单位，已经下沉的执法人员仍然挂靠原单位，不利于日常管理与执法工作的进行。二是由于城市综合行政执法职责的调整，按照“权随事走、人随事调”的原则，本应相应调整人员编制，但却出现了人员流动的滞留，使得某些领域缺乏专业的执法人员，因此影响了城市综合行政执法机构部分职权的行使。同时，因为仍然在试点阶段，职责调整后的执法队伍的服装、车辆及证件还未完全统一，其中执法证件是按专业分类还是由市一级统一编号发放，仍然需要明确。如果没有统一执法制式服装和标志，势必会影响城市综合行政执法工作的顺利开展。

二、关于深化成都市城市综合行政执法体制改革的建议

理顺城市管理和综合执法体制，有利于全面提升城市科学化、精细化、智能化管理水平，有利于破解城市治理难题、打造和谐宜居生活城市。就目前的探索实践表明，改革的方向更为清晰，体系更为明确：中发〔2015〕37号文首次明确国务院住房和城乡建设主管部门为全国城市管理工作的主管部门，做好顶层设计的同时，还要承担对地方城市管理工作的指导监督协调等职责；《中共四川省委四川省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（川委发[2017]5号）相应明确住房城乡建设厅为全省城市管理和执法的行政主管部门。在此基础上，建议严格按照党的十九届三中会有关完善市场监管和执法体制、深化行政执法体制改革以及十三届全国人大第一次会议审议通过的关于国务院机构改革方案的总体部署，紧密结合本地实际，更有针对性地推进改革。

（一）逐步优化城市综合行政执法主体设置

结合城市综合行政执法体制改革，进一步优化完善市和区（市）县城市管理部门权力清单和责任清单，梳理在执法过程中涉及到的行政处罚权、行政强制权、行政许可权等职权。在中发〔2015〕37号文范围内的，逐步探索权责清单标准化、规范化建设，强化动态管理；虽然成委发〔2017〕30号文指出，住房城乡建设、环境保护管理工商管理、水务管理、食品药品监管领域以外的行政处罚权原则上不纳入综合执法范围。但如果是与人民群众生产生活、与城市管理密切相关的事项，可在中央规定的范围内成熟一项、集中一项，也可以按规定程序报省政府审批后集中行使规定范围外的行政执法权。

目前，按照《成都市城市管理综合行政执法条例》第十六条第二款的规定，成都市区（市）县城市管理综合行政执法部门可以在街道办事处、镇（乡）人民政府派驻执法机构，辖区内的相关行政执法工作由其具体负责。建议可通过法定程序赋予街道或乡镇的执法机构执法主体资格，由上级主管部门强化业务指导监督，并以地方性法规明确街道（乡镇）的执法权限，仅限于实行简易程序的执法案件可以自身名义直接处理，而其它案件需报上级城管执法部门处理。同时依托村（社区）整合设置综合网络，通过配备执法辅助人员，及时发现、上报问题。

（二）科学界定城市综合行政执法职责范围

在积极推进城乡一体化大部制改革的同时，同步推进重点领域综合行政执法体制改革，分层分类建立行政权力库，进一步整合市容环卫、园林绿化、市政公用等城市管理职能，理顺主管部门和综合执法机构的权责边界。针对试点工作中出现的综合执法局和主管部门协作关系范围不清晰的情况，建议省级政府要加强统筹，在差异化试点的基础上，统一城市管理执法机构设置、职能配置，并由省级人大及其常委会制定地方性法规来保障改革。目前，城市综合行政执法体制改革的依据主要是中央、地方发布的相关文件及住建部发布的部门规章，并没有专门性的法律来提供法律依据和支撑。在积累地方改革经验的同时，建议通过多种渠道向全国人大及其常委会反映，将城市综合行政执法纳入立法规划。

（三）系统推进城市综合行政执法队伍建设

城市综合行政执法的特点是执法涉及范围广泛，如果按照“监管与处罚”分离的思路，最大限度地整合执法职能和队伍，对具体的执法人员而言，要求他们精通全部执法领域的知识确实有难度，但这正是目前城市执法体制改革所面临的问题之一。通过目前的试点工作，可积极探索建立体现现代执法工作特点的编制体系，以“职业化、专业化、规范化”为标准，加强业务培训；积极推行行政执法类公务员分类管理改革，待遇保障及职级向基层一线执法人员倾斜。同时，要以城市综合执法信息共享平台为依托，充分利用网格化、“镜像模拟”模型等多种技术和手段，辅助决策，及时监督，变末端执法为源头治理。如上海市长宁区市场监管局利用来自互联网平台庞大的数据，分析美食点评等网站中用户对本地餐馆的关键评论，如“脏乱差”、“腹泻”、“卫生不好”等关键词，制定了一份餐饮企业食品安全负面评论关键词搜索清单，从而对本地餐馆和饭店进行实地排查，最后查处和下架了区内700多家餐饮单位。智慧治理作用的充分发挥，有利于解决城市综合执法中人少事多的矛盾，完善不同部门的衔接，从而提高城市治理的法治化水平。