基于公共政策视角谈我国城乡规划实施评估的问题与改进

师鑫雨 贺易萌 吴 倩

(东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150000)

0 引言

我国的城乡规划正在由技术控制体系向公共政策体系转变，在转变的过程当中，对城乡规划进行实施是一个不可缺少的环节，它对整个转变过程进行监督，对结果进行评价与分析，形成了对实施效果的总结以及相关信息的反馈，指导着我国城乡规划工作的进一步发展。目前，在我国的很多个城市，已经开始了对城乡规划实施的评价工作，但是很多工作都是流于表面形式，并没有真正对城乡规划的转型起到作用，很多工作目的不明确、内容不规划、公众参与的积极性不强以及没有实效性，影响着城乡规划发展的合理性、实效性。所以，在当前我国城乡规划发展的基础上，提出存在的问题，并进行相应的改进工作尤为必要。

1 公共政策视角下我国城乡规划实施评估工作存在的问题

1.1 我国城乡规划工作发展历史

20世纪80年代左右，我国的城乡规划工作得到了重视，因为经济的发展要求城乡规划高质量完成，因此城乡规划工作成为了政府管理只能向法制化发展的过程。1984年的《城市规划条例》规定人民政府应当对城市总体规划的实施情况进行检查并定期向人民代表大会或常务委员会和批准机关做报告。但是，这些工作都流于形式，没有真正进行。由于这个阶段对于城乡规划工作的忽视，导致了较为严重的后果。第一个是重复编制工作，新一轮的城市规划被不断地编制出来，而没有什么大的改变。这是因为编制师在工作中并没有对规划编制与实际实施之间的关系进行探索；第二个是规划工作较为滞后。规划工作并没有主动进行，也没有规划部门与规划师系统的规划设计，只是根据城市现有的状况进行推测，所以规划工作严重滞后。

2008年提出的《城乡规划法》真正多层面多方面地强调了城市规划的公共政策属性，也真正重视城市规划工作。从而使得规划工作提升了一个档次，成为了一门学科。

1.2 城乡规划实施中存在的问题

城乡规划的转型会引起整个规划体系的改进，因此，基于公共视角，利用公共政策与成熟的理论框架对目前我国城乡规划工作进行审视，是非常重要的。当今现实主义取向的公共政策评估框架有明确的目的和内容、方法以及机制。

首先城乡规划的实施评估存在两类，第一类是规划的修改与修编，需要对城市规划工作的实施效果进行评价，还需要对规划需要修改的内容和必要性进行论证，这一类规划的实施评估没有进入规划运作机制的解构，反而由于一些地方政府为了不当利益肆意篡改，使得规划实施工作变成了一些地方政策合法修编的手段，这类工作经常将重点放在规划通过审批上，更多围绕的是规划成果的内容编制评估报告。这种做法并不是顺应着城市规划工作的理念，因此违背了评估的科学性，形成了走过场的行为。这样的工作并没有真正揭示规划工作中存在的利弊。第二种是推动城市规划工作速度而形成的年度常态评估，这种评估是通过规划部门的年度计划，分析规划工作中存在的绩效以及其他问题，提出下一步的计划和建议。两种方法都是以绩效考察为目的。

其次是城乡规划的评估工作过多注重结果，而不关心工作过程。上述的两种工作方式都局限在空间方案的一致性评估以及规划目标的符合评估，并将之当做衡量是否规划工作达到目的的标准，因此这种方法忽略了对规划运作过程和机制的评价与分析工作，使得规划的评估工作只能够发现规划工作表面上的偏差，并不能回答工作发生偏差的根本原因是什么。既没有论证问题，又没有总结原因，所以无法反馈规划运作工作的结果，对于未来的工作也没有可以借鉴的东西。

规划工作经常按照较为“科学”和“理性”的方式进行编制，在无形中回避和忽视不同利益的判断，评估机制欠缺落后，使得城乡规划实施评估工作可信度和真实度缺乏。目前我国的城市总体规划评估总共有六个环节：向规划审批机关发出申请、具体编制单位承担评估工作、其他部门为评估工作提供支持、受托单位编制工作成果、上报行政部门批准、成果备案。这些环节要完成需要半年到一年，因此会导致不合理的结果。本身评审就花费一年，评审结果有效期只有一年，因此这样的工作很难发挥作用。在现行的组织程序之下，城乡规划的管理部门既要提出又要审批，加上评估责任的追究制度欠缺，使得工作不存在可信度。

2 公共政策视角下我国城乡规划实施评估工作问题的改进措施

2.1 明确目的

在公共政策视角下，城乡规划的实施评估目的应当明确。聚焦在考察绩效与揭示运作机制两个方面。所谓考察绩效就是通过对结果进行分析，总结与发现规划工作的优点和有效性，为下一步工作的推进提供依据。揭示工作的运作机制是在持续监督的基础上对运作的背景以及程序进行考察，分析缺点以便改进，提高规划实施的有效性。我国的规划管理部门应当重新认识规划评估工作，真正将工作分解开来，不单重视绩效的考察，还要善于发现规划工作中存在的问题，将工作转变为为未来工作提供数据与依据的重要手段。

2.2 规范评估内容

城乡规划的评估内容分为两类，首先规划实施结果的评价是首要的工作，在规划工作实施了一定时间以后，就应当开始进行评估工作。对规划工作形成的结果进行评估查看，看成果是否真正得到了实施，包括对空间方案的一致性进行评估、规划目标的复合性进行评估以及对政策目标的回应进行评估。其次对规划的实施过程也进行评估，在对实施结果进行评价与判断的基础上，通过行政的角度对城乡规划工作运行的背景以及运作情况进行评估，包括政策转化的评估、利益主体的评估以及运作制度合理性的评估。规划实施结果的评价是进行规划评估最重要的以及最基础的工作，所以评判的维度应当拓展到整个社会，揭露出不同利益关系者对于实施结果的评价，而不仅仅是站在政府的角度进行片面的判断，规划工作实施的过程，也应当在稳定、持续和定期对规划结果评估的基础上对运作的背景和运作情况进行评价。

2.3 完善评估机制

公共政策评估工作经常都是根据评估的需求对评估的机制进行选择，因此需要自上而下与自下而上结合，自上而下的评估一般是国家的城乡规划管理部门进行组织，评估的方法以定量评估为主，也适用于宏观的层次。所以设立的评估者必须是脱离于政府和实施者之外的第三方，这样能够对评估的过程更加重视，也更具有合理性。自下而上说的是由第三方主导、多方参与的，所以适用的范围是微观层次，采用的评估方法也是以定性为主。评估者在这样的基础下表现出来的态度，提出的问题以及相关的解决手段才能够具有较强的公正性，问题及解决方法才能纳入评估报告。此外，应当建立制度化的评估体系，只有这样才能保证整个评估工作在一个合法的框架下，保证工作的顺利进行。政府部门还应当加强法制引导、建立健全评估的责任追究机制等等。

3 结语

目前我国的城乡规划工作正处在公共政策转型的大背景下，因此基于公共政策视角，对于我国目前城乡规划工作存在的问题进行剖析，并提出解决的方法是尤为重要的。目前我国评估工作主要存在目的偏离、内容局限和机制欠缺的问题，因此需要提出针对性的改进措施，明确评估规划的目的，真正促进我国城乡规划工作的发展。