财政体制改革:回顾与展望

2018-03-27 06:40:29项中新
财政科学 2018年8期
关键词:财力事权均等化

项中新

内容提要:我国财政体制改革经历了不平凡的历程,改革成就有目共睹。顺应时势确定明确的改革目标、保既得利益的渐进改革思路与适度妥协的务实原则以及对处理政府间财政关系基本规则的认同与运用等是改革成功的重要经验。未来一个时期,深化财政体制改革的重点是在合理明晰划分政府间事权方面要有实质性突破,在提升基本公共服务均等化程度方面要有明显进展,同时,更加注重对财政体制各要素内在属性与通行规则的理解与应用。

谈到改革开放四十年的财政体制改革,笔者想到的是那个激情澎湃的年代,那些引领和主导改革的老一辈政治家,以及为改革付出心血辛劳的财政老前辈。想做的就是对老一辈政治家把握大局、果断决策的政治魄力,纵横捭阖、妥善处理复杂利益矛盾的政治智慧,敢于啃硬骨头、触碰利益格局的政治担当表示崇高的敬意。同时,对财政前辈们服务大局的政治觉悟、扎实深厚的专业功底、严谨务实的职业操守以及无私奉献的职业品格表示由衷的敬意。

笔者有幸经历了分税制以来的历次财政体制改革,虽为亲历者,但仍难全面回顾,只能结合自身工作的经历,就政府间财政关系谈点体会和认识。体会着眼于过去,认识面对当下以及未来。

中国四十年改革开放取得的成就有目共睹。就政府间财政关系而言,分税制改革与不断完善成效尤为显著,在引入现代理财理念、巩固中央权威、促进统一市场形成、推动区域财力均衡、规范财政分配关系等方面取得一系列成果,稳定运行20多年,是新中国成立以来持续最长的一种体制形式,至今仍然具有强大的生命力。根据所占有的有限信息,改革之所以成功,笔者认为:

一是渐进改革。存量不动,增量调节。无论是1994年的分税制、1995年的过渡期转移支付,还是2002年的所得税收入分享改革,都是在增量上做文章。实践表明,不动既得利益、实施增量调节的改革策略是有效的。理性地看,我们其实不必过度关注存量,不需要在既得利益合理与否上花太多的精力去甄别、去追求纯粹,一切向前看,用发展的眼光、动态的思维去面对历史与现实问题。举一个例子,在进行分税制改革方案研究过程中,曾经设想将地方既得财力统一压缩5%,然后按照耕地面积、总人口等因素进行再分配,试图适度修正不合理的既得利益格局。这一方案被决策者果断否决,不打存量的主意。那时,地方的总财力也就2000亿元左右,不合理的因素究竟有多少呢,即使费时费力去甄别又能有多大的空间、对均等化有多大意义呢。现在回过头来看,中央的这一决策无疑减少了改革的阻力,同时从运行情况看,增量调节的均等化效果更为明显。笔者认为,只要社会经济是发展的,存量是死面,会变得越来越不那么重要了,增量才更值得我们关注。另外,我们应该明白一个道理,推进基本公共服务均等化,不应当通过降低发达地区既有公共福利的方式来改善财力薄弱地区的公共服务状况。

二是适度妥协。减少阻力,实现双赢。妥协是一种格局与智慧。适度妥协也是渐进式改革思路的延展或具体体现。分税制以来历次体制调整,基本上都体现了适度妥协的务实原则。妥协的方式包括体制基期年的确定、改革方案力度的选择、部分地区个性问题的处理等。印象最深的就是分税制以启动改革当年(1993年)的财政数据为基数认定地方既得利益,从而确定中央对地方的税收返还,这是需要非凡的政治魄力的。由于当年预算执行没有终了,在当时的体制与政策环境下,受利益驱动,地方政府做大基数是有手段的,因此,改革面临较大风险。从实施情况看,在采取一定的约束措施(增长考核)后,中央地方实现了双赢。我们知道,政府间财政关系制度改革目标不单纯是中央与地方以及不同地区间利益格局的调整,重要的追求还包括为强化中央权威奠定财力基础、促进统一市场形成等,因此,在存量利益上适度让步,兼顾两个积极性,有利于改革顺利出台以及多重政策目标的达成。即便是单纯追求财力,只要改革顺利推出,既得利益中即使存在一定不合理成份,也不过是中央少拿或晚拿增量的问题。

三是师出有名。面对问题,目标导向。明确的目标、响亮的口号是形成改革共识的必要条件,也是改革得以顺利推出、平稳运行的重要基础。1994年的分税制改革,主要追求是建立与社会主义市场经济相匹配的政府间市场关系,为统一市场的形成提供良好的制度环境。也就是自那个时候起,实务部门、理论部门开始关注成熟市场经济体的政府间财政关系制度实践与经验,相关的介绍和研究才开始多起来,可以说分税制改革启动了实务部门研究国际经验规则的先河。2002年所得税收入分享改革,鲜明的旗帜就是邓小平同志提出的“两个大局”战略构想,改革的政治依据充足并恰逢其时。应当说,这些旗帜对于排除干扰、形成共识具有不可替代的作用。

四是把握时机。危机推动,也有偶然。记得财政部一位领导曾经说过,财税体制改革基本上是属于危机推动型的。在包干体制下,中央财政收入占全国财政收入的比重是很低的,中央支出相当一部分要依靠地方包括中部一些省份的上解,同时曾经两次向地方借款、一次要求地方作贡献,不仅借款有借无还而且还进了基数,这种分配格局下,中央财政的处境是比较被动尴尬的。另外,对于欠发达地区的体制性补助基本上是定额的,地区均衡方面中央无力作为。2001年酝酿所得税分享改革时中央财政的境况虽然不像分税制改革前那么窘迫,但是地区间财力差距出现拉大的趋势,部分地区基层拖欠行政事业单位职工工资的现象较为突出,如果仅仅在转移支付结构上下功夫,压缩专款的空间小、阻力大,对于缓解中西部地区财政困难状况杯水车薪,在此背景下不得不启动新一轮改革。至于偶然因素,就分税制不说,有邓小平同志等老一辈政治家的支持、决策者的政治担当与智慧,有工作团队的勤勉扎实工作,也有地方的大局意识和对改革的理解拥护,这些因素缺一不可。就对地区财力均衡效果最为显著的所得税收入分享改革来说,为什么在那个时点进行、为什么有那样的方案也具有一定的偶然性。记得2001年“两会”期间,西部某省的全国人大代表给朱镕基总理写了一封信,反映财力分布格局呈“倒金字塔”型,地方欠发工资的问题普遍,局部地区很突出,对社会稳定、经济发展形成一定隐患。这是新一轮体制调整的重要诱因,就此意义上说,改革也具有一定的偶然性。

总的来看,过去二十多年政府间财政关系的改革是卓有成效的,积累了丰富的改革经验。如果再加上一点体会的话,就是我们在立足国情的基础上,对成熟市场经济国家处理政府间财政关系一般性规则的合理借鉴,也是改革成功不可忽视的因素。我们没有简单临摹更没有照搬哪个国家的做法,而是主动吸收一些共通的理念和较为科学的技术方法。比如,政府间收入划分更多地遵从税种的内在属性,适时取消对特定区域增量返还政策以避免形成体制洼地,遏制地方政府间恶性竞争。现行的均衡性转移支付制度是在总结借鉴日本地方交付税、澳大利亚均衡拨款、加拿大收入均等化计划、德国的横向转移支付等制度实践经验的基础上,充分考虑数据的可得性、完整性与可靠性等因素逐步完善形成的。

当前和今后一个时期,财政改革的形势将更加严峻,改革进入了深水区,剩下的都是硬骨头。客观来看,人口老龄化对于财政支出的影响最为直接,而经济增速趋缓决定了财政收入很难持续高增长,意味着增量改革的空间不像前期那么大。但有利的因素也很多,以习近平同志为核心的党中央的权威和集中统一领导,是新时代改革最大的政治优势。同时,过去改革形成的基本框架对于进一步深化改革形成了良好的制度基础,四十年改革的探索也积累了很多宝贵的经验。对于政府间的财政关系改革笔者有几点粗浅认识。

第一,财政体制改革需要找准方向和重点,选择具有引领作用的关键领域进行突破。大家比较有共识的就是,政府间事权划分是财政体制改革的逻辑起点。笔者认为,如果事权划分没有实质性进展,收入划分方面改革要有起色比较困难。主要依据,一是从财力角度看,中央财政进一步集中的必要性不大,把握不好有可能加剧政策统一性与需求差异性矛盾、管理链条长监督成本高、寻租腐败等专款乱象。二是随着经济下行东部地区财政压力也会日益显现,改革空间不太大。三是降低中央收入比重,不仅削弱中央权威的财力基础,同时由于主体税种的税基分布极不均衡,也会拉大地区差距,不足取。因此,所能做的只是随着税制改革进行一些被动式、修补性的微调,保持中央地方财力格局大体稳定。只有在按照事权的权力属性、政治属性、经济属性清晰地进行划分,适度强化中央事权并实行直接行政,那么按照税收的内在属性适当提高中央收入比重才有可能有必要。由于事权划分是确定支出责任的直接依据,事权划分没有突破,那么清晰合理地界定政府间支出责任将无从谈起。而只有明确划分了事权,采用何种转移支付方式才有依凭,转移支付制度才能进一步规范。

事权划分改革如何推进,涉及公共权力纵向配置和国家结构形式等宪法、政治问题,并不属于财政范畴,因此宜由党中央国务院组织专门力量统筹谋划、审慎推进。初步考虑,远景目标是通过法律形式清晰界定中央和地方事权,通过组织管理、财力调节等对地方行为进行引导控制。中央专有事权包括:一是任何现代国家中央或联邦都必须具有的核心权限,与国家主权不可分割,地方政府不宜参与也不可分享(港澳台等特定区域除外),如国防、外交、货币、海关、邮政、度量衡、国籍、国家安全、产权与人权保护、宪法秩序维护等。二是大多数成熟市场经济国家都作为中央或联邦的通用权限,这类权限是外部效应内部化以及统一市场的基本要求,如食品药品监督、疾病预防控制、基础养老、基础研究与航天航空、核安全及利用、海洋管理、地震气象、国家公园、国立大学、中央资产管理、边境公路与界河管护等。对利益外溢明显而信息管理相对复杂的领域,作为中央地方共同事务,分项目或按比例共同承担责任,包括医疗保险、社会救助、儿童福利、职业教育、基础设施、江河治理、生态环境维持与修复、国土整治与农业开发等。未列举为中央专属事权和中央地方共同事权的剩余领域且法未禁止的事项,全部为地方的事权。对于地方权限范围的事务,中央制定总体要求,细则由地方在不违反宪法及中央各项法令的条件下自行制定。对不利于国家整体利益的地方法令,中央通过法律程序予以修正或废止。

近期可以考虑的选择,一是强化中央事权,防止功能异化,巩固中央权威,提高政策的执行力和国家治理效率。上划国家安全、食品药品监督(餐饮除外)、疾病预防控制、反恐、禁毒、基础养老等事务为中央专有事权。中央承担部分重要国道的事权,参照日本道路公团的模式,中央承担资本金支出,养护主要通过通行费解决,征地拆迁由地方负责,其他通过融资方式解决。强化中央生态环境保护职责,建立国家公园体制,中央直接承担部分重要生态功能区域的管理。气象、地震等事务全部上划中央直接管理。二是下划部分适合地方管理的事务,调动地方积极性,发挥地方主动性,提高支出有效性。消防等部分武装警察职能改制后划归地方。下划部分高校,中央保留少量国立大学。最低生活保障等社会福利事务,小型农田水利、农村环境整治、一般江河管理等涉农事务下划为地方专有事务。

第二,需要高度关注基本公共服务均等化。党的十九大首次提出2035年基本公共服务均等化基本实现的目标要求,意味着模糊均衡制度将要结束。现行上不封顶、下不保底的财政体制,反映出我们对于均等化在形成共同意识、提高国家凝聚力与向心力、确保政令畅通与政策一致性有效性、体现社会主义本质规定、促进统一市场与科学发展等政治经济意义缺乏深刻的认识。均等化反映的是一个社会的集体良心与道德水准,与经济发展水平没有直接相关关系。澳大利亚在1939年就推出均衡拨款,日本和德国在二战后的废墟上建立近乎无差异的均等化制度就是很好的例证。

我们现在的均等化状况是,从流量即当年财政支出的角度看,东中西部地区的财力分布格局仍然没有多大实质性改变,财力差异仍然较大,均衡性转移支付补助系数虽然比制度创立之初有显著提高,但欠发达地区标准收支缺口依然不小,意味着这些地区在平均收入努力程度下,不能筹集到完成标准法定职能所需的财力,结果要么是部分行使职能或履行职能不到位不充分,要么是拆东墙补西墙勉强维持,要么就是举借债务。在这种体制背景下,一些地方政府不得不挖地三尺、“自力更生”,不符合科学发展,难免扭曲资源配置。另外,一个容易被忽视的现象是,由经济社会、自然文化等多因素长时期综合作用形成的基本公共服务存量,地区间的差距也比较大。按照党的十九大提出的2035年基本实现基本公共服务均等化的目标,均衡性转移支付系数需要每年提高2个百分点左右,在现行中央地方收入划分不作大的调整的情况下,中央每年新增财力的一部分甚至是大部分就需要优先满足均等化的需要,仍有财力剩余再用于中央本级支出包括实现特定政策目标的专项转移支付。

第三,应高度关注政府行为的理性。所得税收入分享改革,中央财政给自己加了一道紧箍咒,文件里专门加了一条自我约束,就是所得税收入分享改革中央集中的收入全部用于对地方主要是中西部的一般性转移支付,这是中央财政也是中央政府进行自我约束的具体体现。但是,强化中央部门的行为约束仍有较大的空间。多年来财政收入随着经济发展保持较高速度增长,但是,中央财政一直赤字,与相机抉择的财政政策这一灵魂明显不符,关键是在中央财政不断加大一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的情况下,地方财政普遍处于紧运行状态,债务不断增加。一个重要原因在于决策时缺乏综合平衡的概念,缺少一个对政策出台后各级财政尤其是地方财政可用财源的评估环节。因此,政策总是一事一议,一项政策不会对财政形成致命性压力,但是,如果各项政策叠加,再高的收入增长都难以支撑。这是完善决策机制也是强化中央部门自我约束需要解决的一个重要问题。

另外一个需要解决的是地方政府行为约束问题。我们知道,财力均衡并不等于公共服务均等,中央加大一般性转移支付力度并不必然带来欠发达地区公共服务状况相应的改善。应当说,一般性转移支付到了地方之后,大部分地区地方政府都比较理性,主要用于改善当地的公共服务设施,提高公共服务水平,但是也不尽然。如何让地方政府行为理性,合理配置公共资源,将有限的财力用于最急迫的公共服务领域是一个大课题,可能远远超出财政的职能范围。

第四,应当更加重视对一般性规则的理解与运用。分税制二十多年来之所以运行平稳,很重要的一点就是参照了处理政府间财政关系的一般规则。比如收入划分方面,那些税基流动性较强的税种如增值税,其收入就应当归属中央或中央分享比例高一些,否则就会造成地区间苦乐不均,也会带来地方政府间为争夺税基而恶性竞争,形成政府干预企业、企业干预政府并存的混乱局面。那些宏观调控功能较强的税种如消费税也是这样,如果地方参与分享,那么对特定产业通过税率进行调控,地方政府会采取与政策目标相反的行为以实现自我利益最优。

我们不反对进行一些探索,但是尝试不是关起门突发奇想,改革探索应当是建立在对实践中总结出的一般性规则的理解与应用基础上的。政府间财政关系实践过程中有几点倾向或做法值得反思。一是激励性或竞争性分配。有激励必然会带来扭曲,带来造假,信息失真,误导决策,无形中还增加了寻租机会,提高了监管成本,同时,激励或竞争的结果使得政府或部门行为受益与成本不对称,因政府行为不当或努力不足而造成利益损失实际上由其所代表的部门群体或居民买单。二是对专项转移支付进行简单的整合。转移支付方式选择的依据是事权。凡是中央或上级委托事务,所需费用由上级或中央全额承担,通过专项拨付承办主体。凡是共同事务,上级或中央按照法律或政令确定的负担比例,拨付给相关地方政府,与经费的性质无关。凡是地方政府事务,原则上通过均衡性转移支付进行财力调节。专项转移支付存在的问题并不在于项目过多,美国联邦政府对州及地方政府的专项补助项目近千项,我国此轮专项改革前也不过400多项;也不在于专项过于零碎,日本国库支出金最小的一笔只有几万日元。专项要整合就必须彻底,自上而下进行,而不是授权地方整合。否则地方执行起来就有顾虑,担心什么时候专项检查起来地方难以应付。而如果不进行监督,整合后的专项实际上就是一般性转移支付,不如并入均衡性转移支付进行统一分配。三是推行横向转移支付。横向转移支付是一种弱中央的制度安排,与我国国情不符。其次,横向谈判成本较高,执行中扯皮现象较多,同时多数情况下是以上级政府投入较多资金作为筹码达成协议,即便横向转移支付出现一些正面效应,也难以判定是该机制有效还是上级补助资金起作用。

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