我国重大政策落实跟踪审计绩效评价体系研究

苏 孜，王俊锋

(兰州财经大学 会计学院，甘肃 兰州 730020)

一、引言

在我国进入经济新常态时代以来，经济发展基调已经从“速度为主”向“质量为主、速度为辅”的方向转变，为了追求社会经济更为平稳的发展，2013年12月召开的国务院关于2014年全国经济工作部署的中央经济工作会议上，李克强总理首次总结提出了实施稳增长等重大政策措施。与此同时，在第二年的十月份，也即2014年10月，国务院出台了关于加强审计工作意见的公告，公告中指出：国家审计机关以及下辖的各地方审计机关要开展对重大政策措施落实的跟踪审计工作，承担起确保重大政策措施稳步落实和推进的职责，要持续进行审计监督，发挥出政府审计的保障作用。而且要加大审计力度，每年的每一个季度都要对当年国家和各地方的重大政策措施落实情况进行跟踪审计，并将审计的结果通过审计署官方网站公示，审计署根据上一季度的审计结果安排下一季度的审计工作重点。

此外，全国以及地方各级审计机关和人员在对重大政策措施落实情况进行审计时要重点关注三个方面：审计过程中发现的主要问题；跟踪过程中，地方政府和相关部门对上一次审计发现问题的整改情况；有关地区和部门的积极做法和先进的工作经验。其中，针对审计过程中审计人员发现的重大政策措施推进落实的阻碍和问题，根据审计结果向上级报告，并与有关部门沟通，分析产生问题的具体原因，有针对性地提出解决的方案和建议。同时，关注相关政策措施落实的整改情况，一方面起到了对有关部门的监督作用，另一方面也促进了政策措施的贯彻实施和落实。针对有关地区和部门的积极经验和做法，能够对其他地区和部门在推进重大政策措施落实的时候提供先进的做法，确保了各政策的顺利实施。由于政策措施落实情况审计属于政府审计的职责范围，通过审计署每季度公布的审计结果也可以看出：目前国家和地方审计机关开展的重大政策措施落实情况的跟踪审计工作大部分还是停留在对政策项目资金活动的真实性和合规性上，而对地方政府和部门关于重大政策措施落实情况的绩效评价方面开展的工作却少之又少，究其原因主要还是缺少一整套较为完善的重大政策落实跟踪审计的绩效评价指标体系，审计机关没有一个可参照的标准对相关部门的绩效进行评价，构建一套完善的绩效评价指标体系也成了当前审计机关的迫切需求和工作重点。

二、研究现状

基于我国国情的特殊性，本文在综述政策落实跟踪审计的研究现状时主要介绍我国国内目前的研究进度。由于重大政策落实跟踪审计的提出较晚，因此国内学者关于这方面的研究也不多，尤其是政策落实跟踪审计绩效评价体系方面的研究更是凤毛麟角。在总结了目前国内学者的研究成果后发现，当前的国内学者对政策落实跟踪审计的研究主要集中以下三个方面：

(一)政策落实跟踪审计的理论研究方面

1.政策落实跟踪审计的概念界定。严畅(2015)在对重大政策措施的宏观定义进行分析的基础上指出重大政策措施跟踪审计就是国家审计机关对重大政策落实的情况进行审计，反映的是对国家宏观调控政策部署的监督，通过审计发现存在的问题，并提出改善的建议，对先进的经验予以推广。刘波(2016)认为政策落实跟踪审计的本质是一种独立性质的具有监督功能的经济活动，并对其审计对象和职能进行分析，将其定义为：审计机关对国家政策的落实和政策资金的运用进行的一个较为长期的持续性的监督活动。苏孜，何延平(2016)在陈波对政策落实跟踪审计定义的基础上进行了扩展，增加了审计机关对政策措施落实中的绩效和合规性进行审计这一方面，也为政策落实跟踪审计绩效评价的研究提供了思考和理论基础。李修文(2016)从“发现问题”、“对策反馈”和“时效性”三个方面对政策落实跟踪审计的概念进行了界定，相比之前的研究更加清晰具体，更加强调了政策落实跟踪审计的反馈性和时效性。结合上面国内学者对政策落实跟踪审计的研究，本文将其定义为：在国家治理的要求下，审计机关对国家作出的重大政策措施执行的绩效和落实情况进行的一种经济鉴证和评价活动，并针对审计中发现的问题，给被审计单位提出对策性建议，且进行反馈监督的行为。

2.政策落实跟踪审计的目标及特征。严畅(2015)认为开展政策落实跟踪审计的目的就是为了确保中央政策在上下传播中畅通无阻，从宏观的角度维护社会经济的正常运转，它具有协调性、动态性和时效性的特点。刘波(2016)指出政策落实跟踪审计的目标主要体现在政策落实的情况和实现程度，在这一角度上来看，其本质上属于绩效审计的范畴，关注的也是政策实施的经济性、效率性和效果性。苏孜，何延平(2016)认为政策落实跟踪审计的目标可以划分为三个层次：促进政策的预期效果、政策的协调性以及完善国家治理。陈希晖、邢祥娟(2017)认为政策落实跟踪审计的本质就是将跟踪审计应用到政策审计中去，是二者的结合，目标就是综合运各种手段促进政策措施的贯彻落实，具有事中预防、动态追踪、综合性强的特点。王慧(2015)在政策措施落实情况审计专题研讨会中提到部分代表认为政策措施落实情况审计的目标可以分解为四个分目标：一是摸清现状；二是发现问题；三是评价绩效；四是提出建议。

(二)政策落实跟踪审计的实践方面

1.政策落实跟踪审计的方法。李瑞峥(2016)在总结了政策落实跟踪审计实践中存在问题的基础上，提出要结合运用信息系统审计的方法进行数据分析，辅之以问卷调查和实地访谈的审计方法，扩大审计范围。符文彬(2017)从基层审计机关在开展政策落实跟踪审计的角度出发，他认为要创新审计方法，将经济责任审计、预算审计与政策落实跟踪审计相结合，辅之以专项审计，这样才能全面地实现政策落实跟踪审计的目的和意义。夏明省(2018)指出针对当前政策落实跟踪审计中存在的问题，需要采用“一体化”的审计模式，这种模式具有上下联动的特性，同时结合使用多种审计方法，构建一套审计方法体系，将审阅法、查账法及实地调研法灵活运用。陈丽和夏诗明(2018)在大数据的环境下分析了如何将大数据的技术方法运用到政策落实跟踪审计的过程当中去，创新了政策落实跟踪审计的方法体系。

2.政策落实跟踪审计的评价研究。王慧(2015)在总结政策跟踪审计交流会的报告中提到，政策落实跟踪审计的评价体系匮乏，评价标准不统一，导致审计结果的责任认定难度大，因此建立一套政策落实跟踪审计的规范体系显得十分必要。同时，她提出从改进审计组织方式、创新审计方法、完善评价机制和加强审计队伍素质建设方面改善审计实践结果。淄博市审计局课题组(2016)提出可以从形式、事实和价值三个层面出发对政策落实跟踪审计的绩效进行评价，并以农村安全饮用水这一政策为例进行了实证研究，解决了政策落实跟踪审计过程中出现的不协调问题。魏明和席小欢(2017)基于形式、事实和价值的“三维”模式，结合BSC理论提出了政策落实跟踪审计评价的“五维”框架，即事实维度、形式维度、价值维度、流程维度以及成长与学习评价维度。陈凤霞和张盛楠(2018)在分析了政策落实跟踪审计在政策执行过程中的作用机制条件下，采用平衡计分卡和KPI(关键绩效指标法)相结合，参照每一季度的审计公告建立了评价体系，包括财务层面、顾客层面、内部业务流程层面和成长与学习层。

综上已有的国内研究可知，学者们在对政策落实跟踪审计的理论与实务研究已经非常成熟，提供了非常坚实的理论基础，但仍然存在一定的不足和缺憾。主要表现在以下几个方面：一是关于政策跟踪审计的绩效研究内容较少。大部分的研究都是关于政策落实跟踪审计中存在的问题分析，并提出审计的重点和着力点，较少的研究涉及到政策落实的绩效问题，有部分研究涉及到此，但也仅仅是将绩效审计与政策落实跟踪审计结合的研究。二是研究范围过于狭窄。虽有涉及到政策绩效评价的研究，但仅是针对政策的执行效果进行评价的研究，缺乏对政策落实跟踪审计绩效评价指标体系的深入研究，无法全面覆盖审计全过程。三是实证研究方面匮乏。关于政策执行效果评价的研究只是在理论上进行了评价体系构建，并没有通过实证的检验，其可行性有待商榷。此外，有部分研究虽涉及到某一具体的政策，但是某一项具体项目或政策不能从宏观上反映出整个国家重大政策落实跟踪审计的绩效情况，缺乏代表性。基于此，本文尝试基于公共政策生命周期理论这一角度出发，结合层次分析法选取了能够综合评价政策落实情况绩效的指标，构建了一套绩效评价指标体系，并通过实证检验测试了指标体系的合理性，以期对我国政策落实跟踪审计绩效评价体系的研究提供新思路。

三、基于AHP法的政策落实审计绩效评价体系的构建

(一)指标选取的理论与方法

公共政策生命周期理论也称政策过程模型，是理解和研究公共政策的基础架构，一般包括政策制定、政策执行、政策评价和政策终结。其中，政策制定是起点，政策执行与政策评价则贯穿政策落实的整个过程，政策终结则是政策落实的最终结果。公共政策生命周期理论认为，在政策执行过程中，需要将政策执行的效果和政策客体的反应及时向政策主体作出反馈，并及时对政策进行修正和优化，使政策能够更好适应政策环境的变化，延长政策的生命周期。本文的研究就是基于这一理论基础，将重大政策措施根据公共政策生命周期理论划分为四个阶段：政策制定、政策执行、政策监控和政策效果。其中，政策制定与政策执行都跟该理论模型里的保持了一致，但是将政策评价改成了政策效果，因为对政策措施落实情况的评价最主要和核心的就是对政策的效果进行评价，这也是政策制定和实施的最终目标。将政策的终结阶段换成了政策的监控，将政策的反馈这一方面放到了政策效果这一层面，而本文在政策监控这一层次反映的是政策执行过程中被审计单位对政策整个的监控措施，因为重大的政策措施很少能在一个周期内(一般以一个年度为一个评价周期)完成，因此政策的终结在评价体系中显得就不是那么重要，相反政策的监控更能体现出跟踪审计边审边反馈的特点，及时的反馈更多地体现在了被审计单位对政策的监控力度和整改上。

层次分析法(简称AHP)是指在指标体系的选择中利用层层分解的方法，将与决策问题有关的要素进行层次化分解，包括目标层、准则层和方案层，并结合使用定量和定性相结合的决策方法对目标层进行评价的一种方法。在构建好评价体系之后，需要对评价指标进行赋权工作，首先构建目标层和准则层的判断矩阵，并测算是否通过一致性检验，然后依据此计算出各指标的权重。本文之所以采用AHP法，一方面是因为政策落实跟踪审计的内容比较复杂，影响因素众多，层次分析法能将复杂的指标划分为几个有序的层次，能使指标更加全面；另一方面，层次分析法可将定性指标量化，能保证评价结果更加公正、明确。本文在公共政策生命周期理论的基础上，结合使用层次分析法(即AHP)将目标层设置为政策落实跟踪审计绩效评价，将准则层划分为四个方面：即政策制定层面、政策执行层面、政策监控层面和政策效果层面。然后根据各准则层对评价结果的影响程度选择一些指标作为方案层，并以此构建成了政策跟踪审计绩效评价体系。

(二)评价体系构建的原则

1.可操作性原则。由于我国政策落实跟踪审计的研究起步较晚，目前关于政策落实跟踪审计方面的很多理论研究还不够成熟，都还出于探讨阶段，因此在设置评价体系时要考虑到理论的限制范围。而且我国政府审计机关作为政策跟踪审计的主体，审计的目的就是为了评价有关地区和部门在重大政策措施落实的情况，确定被审计单位和人员的履责情况，实务性要求更强，因此评价指标体系的设置不宜过于理论化，评价指标数据的来源能够在审计工作中获得，更贴合实际情况，能够解决实际问题，在实际的审计工作中对实务提供指导。

2.全面性和重要性相结合的原则。任何一套评价体系都要考虑指标的全面性，政策落实跟踪审计亦是如此。作为评价政府部门履责情况的指标体系，如果过于片面，不够全面的话可能会造成评价结果偏失甚至错误，那么因此产生的审计后果会很严重，轻则打击了被审计单位工作的积极性，重则出现冤假错案，所以一定要考虑指标的全面性。另一方面，因为影响被审计单位政策落实情况绩效的因素多而复杂，很难全部罗列出来，而且一些评价指标只在一定时期内或特定条件下才影响审计质量，且重要程度不高，一旦审计环境发生了变化，将失去它的作用和影响。加上考虑到审计机关成本和人力资源的受限，要对指标的重要性程度进行筛选，只选取能够在一定程度上影响评价结果的指标，过于边缘化和影响程度较弱的指标将不包括在评价指标体系的范围内。因此为了确保本文研究结果的可持续性和科学性，必须在考虑了全面性原则的基础上，根据指标对评价结果的重要性程度筛选评价指标，降低绩效评价的工作量。

3.定性和定量相结合的原则。由于本文关于重大政策落实跟踪审计的研究是从宏观层面对地区或部门的绩效进行评价，政策的生命周期中涉及到了各个方面，很多的指标都是定性的。如果舍弃，将会影响整个评价体系的合理性，重要性程度较高，因此这些定性指标也必须反映在评价体系中。同时，在选取评价指标的时候，也需要尽量选取能够定量评价的指标，因为定量的指标能够用已有的数据来验证，这样才能使评价结果显得更加有理有据，相对定性指标的主观性，其客观性更强，更具有说服力。

4.相对性和绝对性相结合的原则。评价指标的分类有相对性和绝对性之分，相对性指标是指一些比例性指标，能够反映评价对象的真实情况，但是却在反映其整体上略显不足，绝对性指标刚好与之相反。由于本文是站在宏观的角度进行评价，故需要绝对性指标，但是在公共政策生命周期中，评价政策的效率性和经济性指标时就需要用到相对性指标。因此，本文在政策落实跟踪审计绩效评价指标的选取上既考虑了指标的相对性又考虑了其绝对性。

5.系统性和层次性相结合的原则。对政策落实跟踪审计的绩效评价是一个非常复杂的过程，根据本文的理论基础，它涵盖了四个层次，每一层次下的构成要素又各不相同，具有很强的系统性。而指标的选取就要包括不同层次之间、相同层次不同要素之间要有相互关系，能够协调整个指标评价体系。同时，在考虑了整个评价体系的系统性之后，还要根据评价系统的框架划分具体的层次，使指标体系在整体上既系统又层次鲜明，以便于后续的评价的使用。

(三)指标体系的构建

本文在评价政策落实跟踪审计的绩效时，依据层次分析法将指标体系分成了目标层、准则层和方案层三个层面，在公共政策生命周期理论这一基础上，从“政策制定—政策执行—政策监控—政策效果”这一生命周期构建了政策落实跟踪审计绩效评价指标体系。目标层为“政策落实跟踪审计绩效评价”，准则层设置了“政策制定”、“政策实施”、“政策监控”和“政策效果”四个一级指标。最后，结合前述的评价指标的选取原则构建了为实现各准则层要素目标的二级指标(即方案层)。本文经过层层筛选共确定了18个二级指标，并结合绩效审计的5E(即经济性、效率性、效果性、公平性和环保性)具体分析每一具体评价指标所代表的性质，如下表所示：(见表1)

表1 政策落实审计绩效评价指标体系

1.政策制定层面

“政策目标”指标衡量的是要明确制定该项政策所要达到的目标，要实现什么样的效果，所有的制定程序都是围绕政策目标展开的，是制定一项政策的基础。“科学性”指标是指一项政策是否能够达到预期的效果，首先取决于该项政策的制定是否科学有效，是否可行。如果一项政策的制定就是错误的，那么不管政策的执行和实施多么的规范合理，都无法达到所预期的效果，甚至造成更坏的结果。另一方面，每一项政策都有相应的预算支出，科学有效的政策能够在获得一定效果的同时耗费更低的资源支出，这也符合我国建设资源节约型社会的国情。“项目数”指标评价的是一项政策所带来的项目数，项目数越多，很显然能达到的目标就越多，覆盖面越宽，能达到更好的效果。

“项目预算比”指标是由政策总预算与政策所涵盖项目数之比计算出的，任何一项政策都需要资金的支持，在政策制定的时候还要研究实现该政策的项目预算比，可以用以科学的判断该项政策的经济性与否，帮助制定者决定在某些方面是否作出修整。

2.政策执行层面

在实施审计阶段，审计人员应从政策措施贯彻执行的布置安排入手，可设置“单位政策项目比例”、“执行流程完善程度”、“资金使用率”、“岗位责任完善程度”和“召开政策会议次数”等五个指标进行评价。“单位政策项目比例”是指审计机关和审计人员要了解各地区各部门在贯彻执行每项政策措施时某一项目所占有的单位比例，这一比例越低，说明完成该项目所需的单位越少，也即说明政策执行人员的效率越高。“政策执行流程完善程度”是指审计人员要了解从中央到地方以及地方各地区各部门在政策贯彻执行时所制定使用工作方案和流程，包括政策从执行到结束的时间表、每个地区和部门的任务分工以及具体的工作施行工具和手段。审计人员通过对工作流程的了解可以根据相关的法律法规的要求，分析评价政策执行方案在实际工作中的可操作性和科学性。

“资金使用效率”指标是指在政策的执行过程中审计人员最后要关注的，也是最重要的部分就是政策项目资金在各地区各部门之间的流转和使用。因为，在这一部分最容易出现资金流转不畅、资金贪没及资金使用效率低下等严重问题，这时候审计人员就要准确的关注项目资金每一分钱的用处，每一笔的使用效率，是否及时的拨付给下一级部门或是否及时向上级部门反馈资金的使用等情况，对于发现的问题要及时查明原因，并备案向上级反馈整改，确保项目资金的使用更经济，更有效率。“岗位责任完善程度”是指审计人员还要熟悉各部门的岗位责任制度，关注政策执行过程中各部门负责不同工作流程的工作人员之间是否形成相互监督，是否能够协调一致，有否沟通衔接不畅的情况，每个部门每个流程工作人员是否清楚自己的工作内容和责任义务。这样可以防止越权越责和搞变通等类似的情况出现，确保政策的执行更有效率，达到更好的效果。“召开政策会议次数”指标考察的是项目单位在政策执行过程中各级政府或部门主导的政策相关会议次数，包括政策执行管理人员对政策进程及资金用途等的汇报工作，尤其是政策执行中重大问题的专题会议，审计人员可以通过会议纪要可以评价被审计单位在政策执行中的情况。

3.政策监控层面

在这一阶段，审计机关人员重点关注的是政策执行过程中出现的问题，本文在这一部分设置了四个评价指标：“滞后项目比例”、“问责人数比例”、“资金审核滞后比例”和“制定的政策相关文件数”。首先，“滞后项目比例”是指在政策措施的执行到政策落实完成的进程中存在的项目滞后数目与总项目数之比，主要反映的是落实政策的时间维度，体现的是各地区和各部门贯彻落实政策措施的力度和速度，用以评价政策的执行效率。其次，“问责人数比例”是指审计人员要记录政策执行人员在执行政策流程中出现的问题，包括资金挪用、任务分配不合理、管理混乱不规范、资金浪费、工作中越权越责和不认真履行工作职责等，记录管理者对相关责任人的处理结果。再次，“资金审核滞后比例”指标主要考察的是政策执行中具体流程所使用的资金与流程预算金额相比重大的部分，以及资金管理者对资金的审批和管理制度，确保政策的执行的经济性。

最后，“地方制定的政策相关文件数”指标主要反映的是地方政府部门在政策执行中发布的相关的政策实施办法及规定条例等，可以为管理者在监控政策执行过程中的行为提供标准，也有助于审计人员藉此评价政策的执行情况。

4.政策效果层面

政策贯彻落实的结果是由政策实施之后取得的效果决定的。一项政策的实施成功与否，关键就在于政策的落实是否达到了预期的效果，甚至更好的效果，这阶段也是审计人员要关注的重中之重，所需要的评价指标也是最多，因此本文在这一阶段设置了“审计问题整改比例”、“农村居民人均纯收入”、“城镇居民人均可支配收入”、“公民满意度”和“地区环保支出比例”等指标。“审计问题整改比例”在一定程度上反映了政策投入的效果性，政策落实审计作为跟踪审计的一种，其中反馈整改制度的地位非常重要，对发现的问题及时落实整改，不仅能提高政策的完成效率，更能改善项目所能达到的效果。“农村居民人均纯收入”、“城镇居民人均可支配收入”两个指标主要考察的是政策的实施达到的最直接的效果，反映了政策的实施给地方带来的经济效益，很显然该指标属于正向指标，结果越大越好。而“公民满意度”是以政策受众群体为出发点，通过调查问卷的方式，评价政策在达到了预期的效果的基础上是否体现了公平性，使每一个受众群体都收到了政策带来的效果。

此外，“地区环保支出比例”也是一项重要的指标，当前政府愈加重视生态文明建设，这就要求政策项目的贯彻落实的过程中注重环保，该指标是由环保支出占预算支出的比例计算得出的，主要考察的是5E绩效审计中“环保性”这一项。

四、权重的确定和综合绩效的测度

(一)权重的确定

在用若干指标进行综合评价时(如：x1，…，xn)，每一个具体的指标对评价对象而言的重要性和作用是不等同的，此时就需要对评价指标x1，…，xn赋以不同的权重(如w1，w2，…，wn)，然后进行综合，其中权的数值越大，代表就越重要。一般情况下，权重都是大于零小于一的(即0

1.建立判断矩阵

相对重要性标度：aij表示第i个指标与第j个指标的重要性之比，同样地，第j指标与第i个指标的重要性之比就是aji=1/aij，则A=(aij)n×n称为两两比较矩阵。设W=w1，…，wn，同时，aij=wi/wj，w=(w1,w2,…,wn)T为权向量。本文采用的是Saaty等人提出的1—9尺度判断法(aij取值1，2，…，9)。如表2所示：

表2 相对重要性标度

2.专家对各层指标打分

判断矩阵是AHP的基本信息，是以上一层的某要素作为评价准则，对本级的要素进行两两比较来确定矩阵元素的。本次评价采用问卷的方式，发放150份问卷，收获有效问卷106份，有效问卷率70.67%，经过反复论证和筛选，对指标体系构造的各级判断矩阵如下：

表3 指标A的判断矩阵

表4 指标B1的判断矩阵

表5 指标B2的判断矩阵

表6 指标B3的判断矩阵

表7 指标B4的判断矩阵

3.计算权向量(规范列平均法)

现使用规范列平均法对专家给出的表3-表7的判断矩阵求出权重列向量。方法如下(以总指标A的判断矩阵计算为例，即表3，表4-表7的具体过程本文不再详细列示)：

(1)求出指标A判断矩阵各二级指标(B1，B2等)每一列的总和，如表8所示。

表8 指标A判断矩阵的列总和

(2)把指标A判断矩阵内的每一元素除以其相对应列的总和，所得矩阵为标准两两比较矩阵，如表9所示。

表9 指标A标准两两比较矩阵

(3)计算标准两两比较矩阵(即表9)的每一行的平均值，这些平均值就是各二级指标(B1，B2等)的权重，如表10所示。

表10 指标A标准两两比较矩阵行均值(指标B的权重)

由此可得，判断矩阵A的标准特征向量(即指标B的权向量)为：

wA=(0.072,0.293,0.115,0.520)T。同样地，可以计算出判断矩阵B1，B2，B3，B4相应的权向量：wB1=(0.165,0.108,0.255,0.472)T，wB2=(0.304,0.166,0.396,0.083,0.051)T，

wB3=(0.245,0.147,0.502,0.106)T，wB4=(0.122,0.242,0.398,0.160,0.079)T。

4.一致性检验

(1)用指标A的判断矩阵乘以其对应的特征向量(即权向量)WA，得到赋权和向量。即：

A*WA=(0.290,1.186,0.461,2.113)T(具体计算过程这里不做详细列式)

(2)用每个赋权和向量的分量除以对应权向量(WA)的分量，并将所得的结果求平均值。

因此，判断矩阵A计算所得的权向量通过了一致性检验，所得的权重是可接受的。同样地，对其他各判断矩阵B1，B2，B3，B4进行一致性检验，得出的结果分别为：0.02、0.032、0.052、0.025，都小于0.1，这表明，其他判断矩阵也通过了一致性检验，所得的权重也都是可接受的。

5.方案层(C指标)权重的计算

C指标层权重的计算结果如表11所示：

表11 标准后的C层指标权重

表11(续)

B1B2B3B4C层权重C100.115∗0.2450.028C110.115∗0.1470.017C120.115∗0.5020.058C130.115∗0.1060.012C140.520∗0.1210.063C150.520∗0.2420.126C160.520∗0.3980.207C170.520∗0.1600.083C180.520∗0.0790.041

本次关于政策落实审计绩效评价指标体系的构建完成，从表11可以看出，B指标层权重中，依次为：B4政策效果、B2政策执行、B3政策监控和B1政策制定。而在C指标层的权重中，资金使用效率C7、农村居民人均纯收入C15、城镇居民人均可支配收入C16三个指标占到比较大的权重，均超过了0.1。

(二)综合绩效的测度

在进行政策落实审计绩效的综合评价时，由于指标体系中的每一个指标都是从某个角度对绩效进行评价，各不同的指标带有计量单位，为了使得评价结果具有可比性，就必须对原始数据进行无量纲化处理。本文采用“功能系数法”消除不同量纲的影响并计算指标分值。计算公式为：正向指标：一项指标的单项得分=60+(该指标实际值-该指标最小值)/(该指标最大值-该指标最小值)×40；负向指标：一项指标的单项得分=60+(该指标最大值-该指标实际值)/(该指标最大值-该指标最小值)×40；经过处理的标准化指标分值居于60到100之间计算绩效评价的综合得分，通过将各指标单项的分乘以各项指标的权重，加总即可得出政策落实审计绩效评价的综合得分。

显然，综合绩效的得分越高，说明政策的贯彻落实情况越好。根据综合得分的判断标准，当综合得分达到为90到100时，绩效评价为优；当综合得分达到80到90时，绩效评价为良；当综合得分达到70到80时，绩效评价为中；当综合得分达到60到70时，绩效评价为合格。

五、评价指标体系的应用分析

(一)数据来源

本文的数据是XX省2014至2016年度重大政策落实情况相关的数据，主要来源于XX统计局、XX省政务网、XX省政府官网以及XX省审计厅网站上公开发布的一些数据，选取了各评价指标所需要的相关数据，并对XX省2014-2016年度重大政策落实情况进行实证分析和评价(参见表12)。

表12 XX省2014至2016年度重大政策落实情况相关数据

准则层指标层201420152016备注政策制定政策目标科学性项目数项目预算比4113131.3514121460.3834132440.352个个政策执行单位政策项目比例执行流程完善程度资金使用率岗位责任完善程度召开政策会议次数1.197.50.9718.1341.028.30.9858.4360.598.70.9899.039次

表12(续)

准则层指标层201420152016备注政策监控问责人数比例滞后项目比例资金审核滞后比例制定的政策相关文件数0.0110.1520.021290.0140.1230.013360.0170.0920.00642个政策效果审计问题整改比例农村居民人均纯收入城镇居民人均可支配收入公民满意度地区环保支出比例0.665736208040.890.070.746936237670.910.140.837457256930.940.19元元%

(二)数据计算

根据表12的相关数据和相关计算公式，采用“功能系数法”计算得出各指标各年度的无量纲化值(即标准值)，并将各指标权重与其相对应的标准值相乘得到加权得分值(参见表13)：

表13 XX省2014至2016年度重大政策落实情况绩效综合得分表

指标权重标准化指标值加权得分值201420152016201420152016C10.012100.00100.00100.001.201.201.20C20.008100.00100.00100.000.800.800.80C30.01860.0077.26100.001.081.391.80C40.03460.0098.76100.002.043.363.40C50.08960.0071.33100.005.346.358.90C60.04960.0086.67100.002.944.254.90C70.11660.0091.11100.006.9610.5711.60C80.02460.0073.33100.001.441.762.40C90.01560.0076.00100.000.901.141.50C100.028100.0080.0060.002.802.241.68C110.01760.0079.33100.001.021.351.70C120.05860.0081.33100.003.484.725.80C130.01260.0081.54100.000.720.981.20C140.06360.0078.82100.003.784.976.30C150.126100.0080.0060.007.5611.0712.60C160.207100.0073.3960.0012.4217.4420.70C170.08360.0076.00100.004.986.318.30C180.04160.0083.33100.002.463.424.10B10.07271.1193.73100.005.126.757.20B20.29360.0082.13100.0017.5824.0629.30B30.11569.7480.7390.268.029.2810.38B40.52060.0083.08100.0031.2043.2052.00A1.00061.9283.3098.8861.9283.3098.88

(三)数据分析

根据表13的计算结果，总体看来：XX省重大政策落实情况绩效水平逐年稳步提升，从2014年的61.92增加到了2016年的98.88，达到了非常高的水平，说明了XX省有效地履行了贯彻落实国家重大政策措施的职责，取得了不错的效果。

从政策制定层面来看，项目预算比逐年小幅度下降，绩效得分逐年增加，说明XX省的预算控制制度逐年完善，预算管理水平不断提高。另外，项目数也逐年增加，这也说明了在贯彻落实重大政策措施方面更加重视，能达到更好地政策效果，使更多的人受惠，体现了我国公平性的原则。

从政策执行层面看，总体上B2的绩效得分增加幅度很大，说明XX省政府及各部门在执行政策落实的效率和效果等方面取得了很大的进步。具体的看，单位政策项目比从2014年的1.19下降到2016年的0.59，而相应的绩效得分则增加到8.9，将近增加了一倍。这说明了XX省各单位在执行政策贯彻落实的过程中工作效率大大的提高，侧面也就降低了政策执行的成本，达到了经济性和效率性的结果。此外，流程和岗位责任制度的完善程度、资金使用率及召开政策会议次数四个指标的得分也是逐年增加，说明了XX省政策执行单位各项制度更加完善，在控制了成本，保证了效率的基础上，大大提高了政策落实的效果。

从政策监控层面来看，除了问责人数比例的绩效得分从2014年的2.08分下降到2016年的1.68分之外，其他三项评价指标的绩效得分都在平稳上升。其中尤以资金审核滞后比例为主，其得分从2014年的3.48增加到2016年的5.8分，增幅多达66.7%，可知XX政府在经过之前年度政策落实跟踪审计发现出问题之后积极进行整改，完全地体现出了政策落实跟踪审计的反馈效果，这一结果也可以从项目滞后比例和制定的文件数这两个指标得分中反映出来。从表12可知，虽然XX政府在问责人数的比例这一绩效得分上逐年增加，但是这正从侧面说明了XX省政府在问责制度上更加严格，一方面是响应了国家的反腐倡廉工作，另一方面也是在根据之前年度的审计结果所作出的对政策实施严格把关的反馈对策，不仅提高政策执行的效率，同时也保证了政策执行的效果。从另外三个指标可知，XX省在推进政策项目实施方面取得了很大的进步，确保了每一个项目和每一分钱落实到位，保证了政策落实的效率性和经济性。

从政策效果层面上看，B4的绩效得分从2014年的31.20增加到2016年的52.00，这说明XX省很好的完成了政策的落实，达到了显著的效果。具体来看，审计问题整改比例这一指标，反映了XX省政府及相关部门对政策落实过程中发现的问题认真对待，及时整改，保证了政策的贯彻落实，提高了政策效果。此外，XX省农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入都有所增加，相应的绩效得分逐年增加，表明了中央政策效果显著。另外，从公民满意度和环保支出比例这两个指标的绩效得分来看，公民满意度从2014年的4.98分增加到2016年的8.3分，增幅将近一倍，而环保支出比例则由2014年的2.46增加到2016年的4.1分，增幅相对公民满意度略有差距，反映了XX省人民对政府在贯彻落实政策的过程中所体现出来的公平性是很满意的，但是就环保方面来说可能还需要XX政府进一步加大环保建设，在政策贯彻落实过程中兼顾经济发展和环保建设，既提高人民的物质文化水平，也要确保人们精神层面的需求得到满足。

六、研究结论

本文基于公共政策生命周期理论对指标层确定了4个一级指标，并根据结合层次分析法建立了18个二级指标，对每一项指标的确定都进行了详细的论述。然后通过德尔菲法得出各指标的相对重要度，建立了判断矩阵，计算出各判断矩阵的最大特征根，得出了各指标的权重，并进行了一致性检验，计算出指标体系中各指标的综合权重，建立了完整的评价指标体系。最后，以XX省2014年至2016年重大政策落实绩效报告数据为例进行实证分析，结果表明，XX省重大政策落实情况综合绩效稳中向好，呈现逐年提高之势。

本文只是在评价体系的构建指标的选取上做了一些尝试，构建的政策落实审计绩效评价指标体系只是为政策落实审计绩效评价体系研究提供了一套研究思路，由于在指标的选取方面存在欠缺，并且缺少更多实践数据进行检验，因此还需要在实践的基础上不断完善该评价指标体系，才能为有效评价政策落实审计绩效发挥更好的作用。