完善社会保险基金审计的探讨

●陈 和

随着我国市场经济的发展，社会保障体系已经建立并不断完善。对社保基金进行审计，不仅是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，也是社会关注、百姓关心的焦点和热点，其重要性不言而喻。鉴于此，党中央、国务院一再强调要加强社保基金审计。从1992年开始，审计署先后组织全国各地审计机关进行社保基金的审计工作。2000年8月1日，全国社会保障基金经批准成立，由全国社保基金会管理运营，它的成立有利于实现社会公平，保证社会劳动力再生产顺利进行并推动社会进步。然而，同发达国家相比，我国社保基金成立的时间较短，社保基金资金数量庞大，范围广，审计周期长等都给审计工作带来困难，我国现在采用的是传统的财政财务收支审计，这样的审计手段和审计方式都已不能满足对社保基金审计的需要，甚至出现了贪污腐败等各种问题，以2007年甘肃省社保资金贪污第一大案——刘保禄贪污案为例，致使社会公信度大打折扣，使社保基金审计问题曝光在公众视线中。本文基于社会保险基金审计的发展历程和现状，对当前我国社会保险基金审计存在的问题进行分析，并针对问题提出相应的建议。

一、我国社保审计发展综述

目前来说，我国社保审计时间还比较短，但我国学者在这方面的研究在不断进步，社会保险基金的审计范围逐渐扩大，将基金的来源、分类、使用都涵盖在内；审计的方式也在不断创新探索中，包括审计和其他专业审计相结合，实施计算机审计和实时监控以及宏微观审计结合分析研究；但社保基金资金覆盖面广、种类多、收支渠道复杂，管理和经办的机构多，导致我国对社保基金的审计还存在诸多困难和风险，基金安全运行的压力也越来越大。为了保障社保基金的安全，应从廉政教育、制度建设、优化流程、督察审计和强化领导等方面着手，以加强社保基金监督管理；对于社保基金审计，很多学者提出了相应的建议，包括健全制度、加强管理、定期监督等。社保基金与民生息息相关，无论何时都不能放松对社保基金审计监督。本文就社保基金发展的现状，分析其中存在问题并提出对策建议，以期为相关工作提供良好的理论参考。

中国经济经过三十年的不断发展，社会保障工作日益受到人们的关注。我国自1984年开始逐步进行社会保障制度改革，已经建立起了比较健全的社会保障制度体系，相关的审计工作也在不断的探索之中，自1983年审计署成立以来，大致经历了三个发展阶段。

第一阶段：起步阶段 （1983年—1998年）。这个阶段审计的主要目标是查错纠弊，揭露各种贪污、挪用和浪费问题，但在社会保障制度上极不完善，社保审计事业发展受限，审计工作发挥的作用也非常有限。

第二阶段：探索和研究阶段 （1998年—2005年）。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国对社保基金的审计工作越来越重视。这个阶段的主要目的是 “揭示问题，促进规范”，对规范社保资金管理起到了积极作用，但对社会保障制度、管理上的关注度不足，不能与发展实际相结合，导致社保审计效果显著性不强。

第三阶段：创新和发展阶段（2005年发展至今）。我国一直致力于对社保基金审计的创新，促进社保体系的不断完善。这一阶段的社保审计形式发生了质的改变，由传统的财务类、合规性审计转向专业审计、经济性审计，审计的宽度和深度都在不断向更高层次发展。

近几年，我国的社会保险基金数额和规模不断扩大。有数据显示，截至2017年底，包括基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险在内的五大基金总收入为6.64万亿元，同比增长23.9%，参保总支出达到5.69亿元，而参保人数达到27亿人次，同比增长21.8%。2011年，党的十七大针对城乡社保提出了战略性目标，预计到2020年参保人数合计将达到3亿人次，费率按20%计算，2020年当年缴费收入将高达2.6万亿元。总体来看，社会保障事业从实验型走向成熟型，发展的总体形势平稳。但随着社保基金的构成日益复杂，审计中出现的问题也不容忽视。

二、社会保险基金审计中存在的问题

（一）社保制度的法律法规不健全

社保的法律实施机制较为薄弱，审计定性和评价比较困难。由于相关经办机关和部门较多，且每个部门评判的标准又不统一，由此出现钻法律漏洞的现象，缺乏对基金经济有效性标准的评价规范，导致违法行为屡禁不止，侵占挪用基金的行为时有发生。另外，对发现的违规违纪问题，处罚力度也不大，应严格按照有关法律法规追究到底，切忌头重脚轻，虎头蛇尾，否则难以从根本上提高相关责任人的责任和大局意识。只有按章执行，社保资金使用才会更加合理，才能发挥最大的效用，相关审计工作才能顺利推进。

（二）社会保障资金管理体制存在不足

由于社会保障的特殊性，涉及范围广泛，部门之间的经济活动相互交叉，从乡镇到市级、省级、中央级均设立了社会保障管理部门，也有专属的社会保障资金，管理人员之间也会相互参与到资金的使用活动中。由于各自利益考虑而出台不同的政策，造成管理机构重叠，人员臃肿，在社保资金的利用上方法和标准不统一，其根源在于社会保障资金管理体制的弊端。部门与部门之间、地区与地区之间存在信息沟通匮乏，相互之间信任不足或是政策传达不到位导致审计人员在进行数据采集时工作难度加大，造成资金使用效率统计错误等，从整体上加大了管理难度，也削弱了社保资金管理体制的整体效果。另外，社会保障体系还存在着一些制度性缺陷，我国社保体系虽然从建立到推广已经有了一段时间，但是从根本上没有系统的社保体系，由于社保项目的复杂性和多样性，项目之间难免相互影响，亟需建立成熟健全的社保体系，比如农民工的低待遇低收入、农村保险制度等问题，缺乏专业的团队和统一的管理，会使社会保障资金的推行和发展受到严重阻碍。

（三）审计工作具有滞后性

这种滞后性是由于社会保险资金的审计工作往往是事后进行，但是信息具有时效性，发现问题再解决问题只能起到亡羊补牢的作用，往往已经错过了最佳纠正时机，损失已经造成，大大降低了社保资金的使用效率。另外，目前我国的重点依然是保全资金，对资金的投资运营无法做到实时监控。由于社保审计项目基本上是以上级审计机关安排为主，而各地方的民生民情不尽相同，上级统一的方式或标准在地方不一定适用，等到层层上报之后再采取措施，往往已经错过了最佳时机，这种缺少针对性的审计势必会降低审计的力度，影响审计质量，应因地制宜，合理统筹安排。

（四）审计人才队伍建设

在这个信息爆炸的时代，计算机的使用已经深入人心，电子化业务遍及全球，相应地对审计人员的计算机能力也有一定的要求。社保基金审计不仅需要具备审计和财务等专业知识，还需要系统地了解和掌握社会保障资金的全貌及其政策法规体系，而具有这些综合素质的人才十分稀缺，多数审计人员业务技能单一，缺乏其他相关学科的专业人员，导致审计工作难以有效进行。另一方面，审计人员对社保审计的重要性认识不足，特别是基层审计人员，由于社保基金审计人力有限，时间紧迫，审计内容繁杂，审计人员的调查面相对较窄，浅而不深，能够揭示制度缺陷、堵塞管理漏洞、对审计制度进行深入分析的人才很少，不能提出根本性的解决措施。此外，现代审计技术方法的掌握和运用都存在许多问题，发展中的社保事业难以适应迅速发展中的现代信息技术的要求。

（五）社保基金审计的监督不到位

社保资金涉及千家万户，管理部门众多，来源和支出渠道各式各样，每一项资金的管理政策、支付标准和范围都不尽相同。作为社保基金的缴纳者和受用者的社会公众，大多数只关注自身的利益是否受到侵害，社保基金是否发放到位，对社保基金的收支和运营的具体情况关注度不高，监督力度不强；尤其是农村地区民众，对国家的普惠政策心怀感激，但并没有全方面的了解，只知其一不知其二，更不用说监督了；加之目前我国社保基金监督机制为官办、官督，官官相护，容易发生监守自盗的行为，监督机制缺失严重。

三、社会保险基金审计的政策建议

（一）建立健全相关的社会保障制度

法律法规是做好审计工作的立足点，对社会保险基金的审计，要区别于以往对合规性合法性的审计，从管理、制度上发现和揭露存在的问题。首先，实行办案一对一，对经办的每一个机构部门、每一项业务岗位，建立明确的责任制度，强化考核，推进社会保障法制建设。其次，将重复职能的部门进行归并处理，减少重复环节，并实行“政事分离”，从根源上降低审计风险，提高审计的经济效益。最后，在某些特定发展阶段，我国城乡的制度和政策是分别设计和实施的，这不利于实现公平，需要在政策和体制层面加快推进城乡统筹，建立城乡共享平台，使全体公民享受到应有的权利，推进城市化进程。

（二）明确审计的目标和重点

前面提到审计的重点内容分为筹集、使用和管理三大块，但隐藏在其中的如社保政策的完善程度、执行覆盖率、制度中存在的问题等需要不断地改进，积极探索管理体制的改革。尤其是审前调查工作，学会听、看、访、查等方法，掌握不同层级的省、市、县对社保基金管理的相关规定，对政策规定的范围和要求弄清楚；将基金从申请到拨付经过的每一层级的责任明确到个人，了解资金的流向和去处，对资料信息显示异常的地区重点关注，并作出初步判断，制定科学可行的方法和实施方案。审计工作开始后，对筹集、使用和管理三块也要明确重点。筹集方面，包括基金管理经办机构是否足额、及时、按规、合法地征收基金，是否存在谎报行为，擅自转移资金；使用方面，包括是否存在冒领、造假和虚报领取社保基金的情况，各经办机构单位是否及时足额地支付社保基金，是否存在拖欠、克扣、挪用等违法行为；管理方面，从基金的预算、决算、审批到执行的过程是否符合财务制度，会计账目是否清晰合理，会计凭证是否合规合法，社保基金的保存是否安全完整等。社保基金是关乎民生的重要资金，每个部分都要做到合法合规，以提高社保基金的质量和效率。

（三）创新审计方式和技术手段

积极探索计算机审计在社保领域的应用,尤其是联网审计。在大数据时代背景下，数据已经趋向电子化，社会保险资金量大、来源多、渠道广，涉及社会方方面面和千家万户，仅靠人工手段难以辨别真伪，运用信息化手段进行业务管理和财务核算，不仅高效，而且省时省力。首先，改变工作思路，审计不能限于发现问题，而要向绩效审计转变，审计“免疫”功能的实现重点不在于解决问题，而在于提前预防风险，放宽视野于整个社保资金的使用，对出现的新问题新状况及时把控，避免事后再来挽回损失。其次，创新审计方法。由于社保基金受国务院和地方政府的双向管理，改变传统组织方式势在必行，将交叉审计与同级审计结合，避免造成任何一方错误审计。最后，积极运用互联网技术升级审计相关软件和板块，采用国外先进审计技术，不能一昧地沉浸于传统的手工审计，将信息化数据化审计带入社保资金审计中。

（四）加强审计人才培养工作

社保基金与日益变化的社会和经济环境息息相关，因此，审计人员要与时俱进，紧跟时事政策，不断学习，了解每项政策背后的历史背景和客观原因，并得出自己的心得体会，使自己在进行审计时面对新兴事物能更有底气和自信；另一方面建立人才培训机制，提升审计人员专业的知识和技能，及时掌握社保领域相关法律法规、民生时事。对于年轻积极向上的人员可以置于审计一线，开拓其创新精神，培养锻炼其专业能力，积极开展计算机水平测试，开展学术交流活动，才能使审计人员有效开展工作，对社保政策的改进提出合理性的建议。

（五）加快完善社会保险基金监管体系

规范社保基金在使用和投资运营中的管理，健全各项规章制度，建立社保基金信息公开机制，公开社保资金的投资运营情况，使人民群众可以通过各种渠道了解社保基金的使用，提高民众参与监督的积极性，同时利用社会舆论的力量，加强社会公众对社保基金监督的力度。另一方面，加强税务部门、财政部门的监管。税务部门要不定期对各种申报资料进行检查审核，财政部门要严格收支两条线管理，保证专款专用；同时，相关监管部门和各级地方政府部门要积极配合审计工作，加强员工的审计意识，及时发现并解决问题以免造成更严重的损失。

（六）加强信息化建设

建立社保基金资源数据库，形成信息一体化的共享机制。数据库的完整性直接影响审计的结果，如果采集到的数据信息不规范、不准确、有遗漏缺失都会导致审计出现偏差。社保基金审计工作经手的部门机构多，但各有各的方式和软件。如果不统一，不及时沟通，会导致部门之间的不协调，数据比对时会因为标准不统一而耗费大量不必要的时间，降低审计效率。应定期对全国全省的业务信息进行清理完善，查缺补漏，保障信息系统数据的完整性和准确性。同时，加强软件的开发和升级，维护不断更新的数据库，以免临时出现系统故障而延误数据采集时间，相关部门的信息共享有利于推动社保基金审计工作的顺利展开。■

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