基层央行内部审计独立性探析

冯建新

一、内部审计独立性的内涵

独立性指内部审计部门或首席审计执行官不偏不倚地履行职责，免受任何威胁其履职能力的情况影响。具体来说，独立性是指内部审计部门或首席审计官在不受任何影响和控制的情况下执行内部审计活动的能力。独立性是内部审计的最本质特性，是审计的灵魂，也是实现其目标、履行其职能的必要保证。内部审计独立性包括组织独立性、内部审计业务的独立性和内部审计人员的独立性。

（一）组织独立性。组织上的独立是指在组织结构中要给内部审计提供一个良好的工作环境，只有内审机构具有独立审计活动的良好组织地位，才能够确保审计范围的广泛性、审计行为不受限制、审计意见或决定得到实施、审计建议得到适当采纳。其关键是首席审计执行官（CAE）应当与最高治理层和最高管理层沟通与互动。保证组织独立性的最佳途径是首席审计官必须向组织内部能够确保内审部门履行职责的层级报告。简单来说，就是向有权力保证内部审计独立开展的层级的人或机构，即最高治理层和最高管理层即董事会和首席执行官（CEO）报告工作。

（二）内部审计业务的独立性。内部审计业务的独立性的关键是审计范围不受限制。内部审计师必须在实施审计时享有充分的自由，即检查什么和如何检查都是根据自身的职业判断开展,不发生限制审计人员接触某些重要场地和被审计单位的有关人员，拒绝提供与审计相关的资料，拒绝授权对第三方进行函证等源于被审计单位人为限制或阻碍的情况。

（三）内审人员的独立性。内部审计人员的独立性是指内部审计师在形式上和实质上独立。形式上的独立性是指审计人员与被审计业务没有直接的利益冲突，即内部审计人员不办理经济业务，不直接参与单位各部门的生产经营活动，而应以第三者身份检查、监督、分析、评价和服务于组织的各项经济业务，并确保内部审计意见、结论和建议的公正、客观、权威和有效。实质上的独立性是指内部审计师在履行审计职责时要始终保持一种独立的精神状态，可以独立自主地开展审计工作，公正、无偏见地执行审计活动和评价审计成果，对审计事项的判断不屈从于他人意愿，不掺杂个人感情或偏见，也不受任何利益或他人观点所左右。

二、基层央行内部审计独立性存在的问题

（一）审计组织未能完全独立。保持组织的独立性，即要设置专门的审计部门。而现实中，除省会中支以上单位外，央行市州中心支行大多数审计部门是与纪检监察部门合署办公的，有的则是挂靠于会计财务或人事等部门。这种状况导致了内部审计机构受各方利益牵制，难以开展独立的监督、控制和反馈，严重制约了内部审计的独立性。

（二）审计过程不独立，重大审计发现难以报告到应有层级。一是在具体审计项目实施中，被审计单位和人员有的提供的资料不真实、不完整，有的在内部审计意见沟通和反馈中多方说情或施加压力，以致对审计事项做出模糊或错误的判定，甚至出具不恰当或隐含一定审计风险的审计结论。二是按照央行现行制度设计，内审人员在行长的领导下工作并对其负责，而且由于近年来实行的业绩考核、评先选优等因素的影响，使得一些行拿单纯的业绩考核来考核衡量和选拔干部，加之在最终的审计报告形成过程中往往需要经过内审部门负责人、分管内审业务的行领导、分管具体业务的行领导及其业务部门负责人和行长等层层审核把关。而在这一过程中，对查出问题的数量和性质均进行了层层删减润色，如有重大风险问题则必然被“过滤”掉了，这样的结果不仅大大降低了审计结论的客观性和真实性，也使相关问题不能客观地反映到可保证内部审计独立开展的相应层级的人员或机构，以致被审单位也会因问题可以隐瞒不报而不予重视并糾改，久而久之便陷入屡查屡犯的怪圈。

（三）内审人员难以保持独立的第三者身份。一是由于基层央行无论专职或是兼职内审人员，除做好本职工作以外，均或多或少地办理或被责成参与到内部控制系统的设计以及其他经济业务之中，如有的行在一些咨询议事会议上以咨询的方式让内审部门或人员表态并被记录在案，以至于出现内审人员审计自己曾参与过的业务。二是内审人员的素质参差不齐。目前央行基层行大多将一些临近退休或退居二线的人员安排到内审部门，这些人员虽然以前是各业务部门的精英，也有着各业务岗位丰富的工作经历，但随着经济金融和电子计算机技术的飞速发展，他们的思想观念、知识储备、操作能力等均已远远不能适应工作需要。凡此种种，审计人员难以保持应有的独立，并在很大程度上影响内部审计职业判断的客观、公正。

三、影响基层央行内部审计独立性的因素

（一）央行管理层与治理层未实行分离。如前所述，内审人员本应在职能上向治理层报告业务工作，在行政上向管理层报告行政工作。而基层央行目前党委书记和行长由同一人担任，党内职务和行政职务合二为一，管理层集决策权与监督权于一身，管理层既是审计人又是被审计人，这样内审部门和人员只能向行长一人报告，形成凡事既当“运动员”，又当“裁判员”，有可能发生的有失公正也是显而易见的，所发现的重大问题无法报告至组织内部能够确保内审部门履行职责的层级即总行也肯定在所难免。

（二）审计人员人事、薪酬、经费缺乏充分的独立性。充足、有保证，不受被审计对象控制的经济来源，是内部审计客观公正地开展内部审计工作的可靠保障。现阶段基层央行内审人员的人事调派权、工资管理权、奖惩权等由所在单位掌握，特别是在经费、薪酬上既不像国家审计有财政保障，也不像社会社团组织那样有独立的审计收入作为支撑。由于内部审计人员和本单位其他部门人员同属一个机构，潜在的或实际出现的利益冲突和偏见就不可避免；以致内审人员往往考虑自身利益因素，有意回避对敏感事项的审查，有时还不得不屈从于行长的意志，影响内部审计作用的发挥。

（三）内审人员准入和后续教育制度缺失。审计是一门融合了会计学、财务管理、经济学、法律学和计算机技术等为一体的综合性、专业性工作，要求内审人员不仅要具备扎实的审计理论与实务功底，还要通晓金融政策、法律法规，熟知央行各职能部门的业务知识，并具备极高的政治觉悟和政治素养，拥有极高的荣誉感、使命感和责任心。而纵观目前的基层央行内审，一是人员的准入没有明确的标准，凡到岗人员无需持有从业资格证，无需进行考核，也无需具备一定的从业经验。二是后续教育也未形成制度化、常态化，即使是偶尔开展培训也不够系统，尤其是业务部门培训时也不通知或邀请内审人员参加，内审人员只能自学成才。三是思想教育和职业道德教育未及时跟进。央行内审专题教育普遍以专业教育为主，在审前培训中也只是学习相关业务制度、审计方案和研究审计方法，很少涉及思想教育和职业道德教育。四是内审人员轮岗不经常，以致内审人员与相关业务部门人员由陌生到逐渐熟悉，进而产生私人友谊，或是由于长期在同一岗位而产生心理疲劳，导致懈怠和疏忽，影响到审计判断的客观性乃至发表不恰当的审计意见。

（四）央行内部审计法律制度关于内审人员独立行使职权的制度缺失。目前，央行内部审计的法规依据主要还是《审计署关于内部审计工作的规定》《内部审计基本准则》等原则性的行政规章，而最直接的依据《中国人民银行内审制度》中关于“中国人民银行内审部门依法行使内审工作职权，不受其他部门和个人的干涉”的规定与国家审计、民间审计在工作地位上有着较大的差异，使得央行内部审计机构和人员得不到应有的重视，即使内审人员在执行审计公务时错下结论或对问题隐瞒不报也会因奖罚不对称等因素而无法追责。

四、加强基层央行内审独立性的构想

（一）建立由总行垂直领导的内审组织体系。在机构方面，建议在总行设立审计委员会，并打破地域界限，组建涵盖3至5个省会（首府）中支或市州中支的片区内审派出机构，形成由总行审计委员会统一垂直领导的总行、省会中支级、市州中支级片区三个层次的内审机构。在人员方面，实行向下派驻制，即各省级片区内审机构的内审人员由总行派驻，市级片区内审机构的内审人员由省级机构派驻。在管理方面，各片区内审人员的升迁、调动和考核由总行人事部门会同总行审计委员会直接向下单独垂直管理；内审人员的薪酬和内审业务所发生的费用预算由总行统一划拔并切块管理，隔断与各级行管理层、各业务部门及所监督部门的任何利益关系。在业务上，各省会中支级片区内审机构向总行审计委员会报告工作，各市州中支级片区内审机构向省会中支级片区机构报告工作；在职能上向党委书记领导下的审计委员会或党委（组）报告工作，在行政上向行长报告工作。

（二）加强职业能力建设，努力培养适应内审工作发展的职业化、专家型、复合型内审干部队伍。一是提高内审岗位的准入门槛。尽快建立和推行内部审计执业资格考试与注册认证制度，同时应优先考虑将懂会计、审计、财务、法律、基建、计算机和管理学等知识并有多岗位工作经历、具备较强综合判断能力和写作能力强的复合型人才，以及获得CIA、CPA资格的专业稀缺人才吸收到内审队伍中来。二是坚持在内审人员中开展廉政教育和风险防范教育，教育引导其大力弘扬敬业爱岗精神，净化其内心世界，改善认知标准，树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，确保在职责履行中始终保持充分的独立性。三是提高内审人员的职业胜任能力。要通过岗位自学、审前培训、以查代训、项目总结、案例教学、集中培训等方式，加强内审人员后续教育，提高其专业知识、职业技能和实践经验，不断保持和提升职业胜任能力。四是实行内审人员岗位轮换制。在条件允许的情况下，坚持对内审人员3～5年轮换一次，确保其精神上的独立，在制度上促使内审人员增加谨慎执业、恪守职业道德的压力，避免内审人员因长期在一个科室和岗位工作而滋生腐败现象。

（三）加强央行内审法制建设，提高内审工作地位。一是要尽快修订完善颁布实施13年之久的《中国人民央行内审工作制度》，明确央行内审机构的地位、结构、层次，使内部审计纳入法制化轨道，用法规制度保障内部审计的独立性，明确内部审计人员的法律责任和权利。二是建立适当、有效的激励机制和约束机制，建立健全奖励、晋升制度，制定有重大工作过失或谋取不当利益的责任追究制度和内审工作质量考核标准，并按规定定期考核，迫使内审人员做出职业判断时保持应有的警觉，防止滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守。三是明确对被审计单位和人员的责任追究，如拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者拒绝、阻碍检查的，也应予以必要的责任追究，以确保审计人员无限制地接触审计业务，确保审计范围不受到限制。

（四）增强自身作为，提高内部审计的认同度。常言说：“有为”才能“有位”。内审的独立性必须依靠内审部门和人员自身良好的工作成效来争取、来确立，做到“以为争位”：一是增强审计的务实性。内部审计要抓住被审计单位业务活动、内部管理、内部控制及其履职等关键环节，突出审计重点，充分发挥内审在央行风险管理、内部控制与组织治理中的作用，为依法有效履行央行职能提供有力保障。二是增强审计的前詹性。要更新审计理念、创新审计思维和方式方法，坚持问题和风险导向，将审计方式由事后监督向事前、事中防控转变，将审计工作重心前移，促使被审计单位提早防御风险，堵塞漏洞、抗御风险，不断优化自我，完善自我。三是增强审计结果的实效性。要加大对各类问题的查处力度，做到对问题查深查透，并深入分析问题产生的根源，提出建设性的意见和建议。要切实提高审计报告等质量，做到对查出的问题描述清楚，依据充分，定性准确，分析透彻，建议合法合规，操作性强。要全面落实问题责任，切实加强审计整改和成果运用，督促被审计单位举一反三地认真、规范、彻底整改，彻底杜绝屡查屡犯、前改后犯、边改边犯，提高管理水平。