新形势下国有企业内部审计发展探讨

●古继洪

2018年1月，我国审计署公布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》，对内部审计的管理体制、职责权限、成果运用进行了重新定位。2018年9月，审计署组织召开了全国内部审计工作座谈会，对内部审计的发展，国家审计、内部审计和社会审计的协调，构建高效的审计监督体系进行了探讨。党和国家以及审计机关为内部审计充分发挥“独立、客观的监督、评价和建议”职能作用进行了顶层设计，创造了良好的外部环境。

国有企业是国民经济的支柱，对整个国民经济的发展起着重要作用。国有企业，特别是国有大中型企业要实现“建设具有全球竞争力的世界一流企业”的目标，需要世界一流的内部审计为其保驾护航。因此，国有企业应以全国内部审计工作座谈会的召开为契机，以新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》为指导，系统学习和贯彻党和国家有关内部审计的要求，提高内部审计站位，充分履行内部审计职责，切实担当起新时代赋予内部审计的新使命，推动内部审计向更高层次发展。

一、国有企业内部审计面临的新形势

从中央审计委员会对审计工作的要求、与内部审计相关的政策和法规的密集发布，以及审计署对内部审计工作的重视程度，可以看出内部审计事业正处于历史上最好的发展机遇期。

（一）内部审计成为国家实现审计全覆盖的重要助力

2015年12月，两办联合印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求审计机关适应审计全覆盖要求，重视内部审计、社会审计作用的发挥，统筹整合审计资源。《审计署关于内部审计工作的规定》第二十二条明确要求 “审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果”。2018年9月，全国内部审计工作座谈会提出加强对内部审计的指导和监督，推动内部审计工作的更好发展。党和国家以及审计机关赋予内部审计新的历史使命。实践中，审计机关指导各组织完善内部审计组织和工作模式，帮助内部审计人员提升素质，有效利用内部审计成果，充分调动内部审计的积极性和创造性，构建审计全覆盖体系。各组织内部审计机构充分履行职责、主动接受审计机关的指导和监督，主动融入到审计全覆盖体系之中。

（二）有效发挥内部审计作用是国有资产监督管理的要求

当前，国有资产监督管理部门以管资本为主加强国有资产监管、维护国有资产安全，大力推动国有企业深化改革、促进国有企业构建完善的现代企业制度。内部审计作为公司治理的重要组成部分，国有资产监督管理部门非常注重内部审计作用的发挥。2016年，国务院国资委发布《关于进一步加强中央企业内部审计工作的通知》，要求进一步加强中央企业内部审计管理，充分发挥内部审计作用，促进企业不断强化内部监督，推动企业依法治企、合规高效经营，保障企业持续健康发展。近年来，国务院国资委针对中央企业接受各类审计、出资人财务监督管理、监事会监督检查等发现的突出问题，结合实际，每年年初对中央企业发布内部审计工作重点关注事项。国有资产监督管理部门为国有企业内部审计工作有效开展，创造了良好的环境，指明了具体的工作方向。

（三）内部审计转型发展是国有企业改革发展的必然选择

为适应不断变化的内外部环境和日益激烈的市场竞争，国有企业必须坚持走内涵式发展道路，全面深化改革，切实提质增效，不断提升经营管理水平和应对风险能力。传统的内部审计定位和工作模式越来越难以适应当前国有企业的改革与发展。因此，国有企业内部审计需顺应新形势，主动变革，创新发展，切实履行强管理、防风险、增价值、促发展的职责，为国有企业的改革发展保驾护航。内部审计的转型发展本来就是国有企业改革发展的一个重要部分，这也要求内部审计的转型发展与国有企业改革保持同步。另外，内部审计具有企业其他部门不具备的独立性和专业优势，这也是国有企业改革和发展的必然选择。

二、国有企业内部审计发展现状

随着我国经济发展步入新常态，内部审计的顶层设计不断优化，促进内部审计发展的政策和法规密集出台，理论建设和实践也取得较大成效。国有企业在内部审计改革和转型、审计成果运用、审计资源配置、审计人员培养等方面取得了长足的进步。但国有企业内部审计依然存在一些共性问题：

（一）内部审计转型发展有待提速

一些企业内部审计的转型仍然停留在理念层面，与新形势下内部审计的使命不符。从审计业务类型来看，法规制度规定需开展的审计和财务收支审计业务居多，尚未有效拓展到治理层面的内部控制和风险管理审计领域。据中国内部审计协会发布的《中国内部审计蓝皮书》统计，2016年全国共完成内部审计项目203.14万项，其中基建审计、经济责任审计、财务收支审计共计完成145.35万项，占比分别为57.76%、6.72%、8.90%。从审计层级来看，内部审计监督对象主要以子分公司及专项业务为主，对本企业层面的重大事项审计监督开展偏少。从审计内容来看，主要以经济效益核实、财务预算执行、财务收支合规性、专项业务的效率性为主，对贯彻落实国家重大政策措施情况、企业社会责任履行情况、国资委提示审计内容以及企业信息系统建设、新兴业务板块和高风险领域关注不够。内部审计站位不高，致使审计工作难以站在企业治理层面解决系统性问题，最终容易出现内部审计机构的具体审计项目质量虽然较高，但企业依然存在重大风险的现象。

（二）内部审计资源与发展定位不符

随着企业扁平化、多元化发展，企业对高质量的内部审计需求越来越大，目前国有企业的内部审计资源无法适应审计全覆盖的要求，也无法有效实现审计的监督、评价和建议的职责。内部审计资源，特别是人力资源总量不足、结构不合理，无法适应当前对内部审计的需求。据中国内部审计协会不完全统计，截止2016年年末全国国有企业和金融机构内部审计机构共计27，481个，其中专职机构18，631个；内部审计人员130，187人，共中专职人员89，927人。不少企业没有设立独立的内部审计机构，超过30%的内部审计人员为兼职人员。部分国有企业的三级、四级公司没有设立内部审计机构，或是设有内部审计机构，但没有适当的审计人员，无法有效开展审计业务，无法有效发挥内部审计作用。

（三）第三方质量控制开展不够

质量是企业发展的生命线，也是内部审计发展创新的生命线。内部审计是对企业内部控制、风险管理和公司治理的监督，同时也要求第三方对内部审计工作质量进行再监督。自2012年，中国内部审计协会在中铁大桥局集团有限公司开展内部审计质量外部评估试点以来，全国通过内部审计质量外部评估的企业仅几十家，占比极低。大多数国有企业的内部审计质量管控多是自发式，以企业或内部审计机构主导，缺乏独立的第三方评价，难以及时、全面发现工作中存在的不足和问题，不利于持续改进和提升内部审计质量。

（四）发展面临着诸多挑战

在当前形势下，国有企业内部审计要有作为，需要发挥与之相适应的作用，这同时也意味着面临诸多挑战。一是定位与地位的错配。部分企业内部审计地位不高、独立性不强，审计工作的领导机制和组织体系尚不够完善、不够健全。国家、社会和企业对内部审计的期望很高，但企业却没有给予内部审计足够的地位，没有配置恰当的资源。这对内部审计的定位、创新发展提出了挑战。二是问题隐蔽性越来越强。当前，推行审计全覆盖的同时，国有企业也在全面开展巡视、巡察工作，容易出现巡视、巡察发现重大的经济问题、决策问题，而之前的审计却未能发现，进而导致企业对内部审计的信任危机。这对审计发现问题的技术手段与能力提出了挑战。三是对审计的要求不断提高。国有企业内部审计既要保证审计的覆盖面，也要突出重点；既要对下属单位和专项业务开展审计，还要对企业层面的内部控制、风险管理和公司治理做出评价、提出建议；既要解决问题、分析成因，更要提出解决问题的对策、督导问题的整改。这对审计工作的质量与效率提出了更高要求。

三、国有企业内部审计的发展定位

审计在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥了十分重要的作用。国有企业也应适应新形势，结合实际，积极思考内部审计的发展定位，积极发挥内部审计在企业治理中的作用。笔者作为一名国有建筑施工企业的管理者，对内部审计的发展定位思考如下：

一是政策落实的“督查员”。《审计署关于内部审计的规定》，将贯彻落实国家重大政策措施情况审计作为内部审计的首要职责。国有企业内部审计不应仅仅停留在狭义的内向服务的工作定位上，应担负起推动国家重大政策措施、国有资产监督管理要求、企业管理制度落实“督查员”的职责。内部审计机构应积极关注国家发布的与行业、企业相关的重大政策、调控措施和经济决策，如 “三去一降一补”“两金压降”“三供一业移交”“稳增长”等，注重检查国家政策措施在企业的落实情况，关注企业对国家相关法律法规、国有资产监督管理要求的遵守情况，审查企业各项重大改革管理举措在基层单位的执行情况，促进企业经营管理行为符合国家宏观政策、监管要求，切实提升企业执行力。

二是除弊兴利的“啄木鸟”。当前困扰和制约国有企业高质量发展的问题依然存在，企业内部发展不平衡、经济资源利用不充分等问题还比较突出，企业适应外部环境变化的能力还有待提升，内部控制缺陷依然存在。内部审计应主动作为、有效作为，及时查找企业治理、风险管理和内部控制中存在的弊端，增强企业免疫能力，做到防患于未然，成为除弊兴利的“啄木鸟”。内部审计机构应加大过程审计、跟踪审计、管理绩效审计、信息系统审计和专项审计力度，做到审计全覆盖，及时查找制约企业发展的问题和舞弊行为，避免小问题发展成系统问题、个性问题演变成共性问题、一般性问题转化成突出问题，有效防范风险。

三是风险防范的“防火墙”。内部审计作为企业风险管理的重要防线，应有效开展内部控制体系的监督和评价，保证内控体系的有效运转，注重将审计资源配置在企业的高风险领域，切实帮助企业强化风险管控，筑牢企业风险防范的“防火墙”。在开展审计业务中，内部审计机构应及时、准确地识别和评估被审计单位的风险，有效监督风险管控措施的实施情况和执行效果，提升企业整体风险管控能力和水平。

四、新形势下国有企业内部审计创新发展建议

（一）提高内部审计站位，加强党组织对审计工作的领导

《审计署关于内部审计工作的规定》要求，“国有企业内部审计机构应当在企业党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作”。这要求国有企业及其内部审计机构提升审计工作站位，切实落实党组织对内部审计工作的领导。

一要严格落实上级和本单位党组织对审计工作的要求。国有企业应认真学习领会党和国家有关内部审计的政策和法规，明确内部审计的发展定位，将审计工作置于本单位党组织和治理层、管理层的工作全局中谋划、部署和推动。国有企业党组织要落实审计机关和国有资产监督部门有关内部审计的要求，在企业内部推行审计全覆盖，切实推动审计工作转型与改革，为内部审计机构充分履行职责创造条件。内部审计机构应坚持问题导向和风险导向，坚持监督与服务并重，做到应审尽审，注重高风险领域审计，加强对重点领域、重要环节、重要岗位的监督，加强对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监督，堵塞管理漏洞。同时，内部审计机构应发挥专业优势，通过审计揭示问题，全面、系统、辩证地分析问题，从完善体制、机制、制度层面提出建议，当好党组织、董事会和经理层的参谋和助手。

二要提高内部审计的地位和独立性。国有企业要依据规定设立独立的履行内部审计职责的部门，建立健全审计工作的领导机制，建立由党组织、董事会（或主要负责人）直接领导的审计工作领导机制，选聘具有专业胜任能力的领导干部担任总审计师协助管理审计工作。国有企业可以成立以党委书记为组长，董事长、总经理为副组长，党委委员、董事、高级管理人员以及职能部门负责人为成员的审计工作领导小组，强化审计工作的领导，形成各级领导、各单位、各职能部门支持审计、配合审计、重视审计的环境。审计工作领导小组应为企业的审计工作确定方向、配置资源，并对审计的规划、年度计划、工作质量、审计整改等重要事项进行管理。

三要完善审计工作报告体系。内部审计机构应扎实开展审计业务，及时提交审计报告，定期和不定期汇报审计发现的重要问题。对发现的各种问题及时加以归纳总结，对具有典型性、倾向性和普遍性的问题进行由点到面的综合分析，从而形成有价值、有分量、有理有据的审计信息和专题报告，及时向党组织、董事会和经理层报告。同时，针对问题提出解决对策和建议，切实解决审计发现的问题。党组织、董事会和经理层应定期听取审计工作汇报，研究审计工作安排，解决审计工作中存在的现实问题与实际困难，对审计报告和专题报告及时做出批示，重视审计意见和建议的落实情况。

（二）深化审计改革，实现审计职能转变

国有企业要自觉融入国家审计全覆盖体系之中，构建企业自身的内部审计全覆盖，为企业改革发展提供保障。因此，国有企业审计工作必须深化改革，实现内部审计的职能转变，主动适应国家审计监督体系和企业发展的新常态。

第一，审计功能从监督、评价转向监督、评价与建议并重。国有企业应全面理解和准确把握内部审计职责的新发展，推进内部审计的转型与发展。内部审计不仅要对企业的生产经营活动进行监督，促进企业依法合规经营，对经济责任和经营结果进行界定和评价，促进领导勤勉履职、提升企业绩效管理水平，更需要针对企业内部控制运行情况、风险管理情况、战略制定和执行情况提出针对性的建议，充分发挥内部审计的价值创造功能。就建设施工企业来看，内部审计不仅要对国家、监管部门有关建筑业的政策和措施的落实情况进行监督，评价工程项目的经营绩效，更应注重对企业多元化经营、投资业务、海外业务的审查，对劳务分包与结算、材料采购与消耗、机械购置与租赁等供应链环节的检查，出具独立、客观的监督和评价结论，并针对重要问题、重大风险进行由表及里的分析，提出审计建议，使内部审计成为完善内部控制、风险管理和企业治理的重要力量。

第二，审计类型由传统财务审计转向增值型管理审计。以基建审计、经济责任审计、财务收支审计为主的业务类型，难以适应当前内部审计的定位。内部审计机构在开展传统审计业务的基础上，还应更多地开展内部控制审计、风险管理审计、信息系统审计、管理绩效审计及供应链审计。对于以发挥监督、评价职能为主的审计可以选择外包，以便将更多的审计资源投入到增值型的管理审计上。在审计类型转变的同时，应更为注重审计理念、审计方法的转变，从财务审计拓展至业务审计，审查、分析财务和经营数据，发现疑点和线索，深入业务管理流程，查找经济活动和管理决策存在的缺陷和漏洞，促进企业提升管理水平和风险管控能力。

第三，审计重点由事后监督和评价转向过程预警和控制。内部审计不应片面追求审计业务完成数量、审计发现问题金额，而应将审计的重点和重心前移，融入到企业生产经营过程之中，及时预警，加强过程管控，提前防范经营风险，完善企业的免疫系统。建筑施工企业如果仅以工程项目完工审计、企业负责人离任审计为主，即使审计发现的问题金额再大，也不代表审计成效显著。因为事后监督注重发挥评价和监督职能，侧重于查错纠弊，部分损失已形成无法挽回，而过程监督注重发挥监督和建议作用，重在完善内部控制和风险管理，可以发现并制止倾向性、苗头性问题，重在发挥审计增值作用。因此，国有企业内部审计应将事后监督、评价与过程预警、控制相结合，将完工审计与中期审计相结合，离任审计与任中经济责任审计相结合，内部控制、风险管理审计与专项审计相结合，针对重点投资业务、高风险业务还应开展全过程、全生命周期审计。

第四，管理体制由分层管理转向集中管理。审计功能、类型和重点的转变，对审计队伍提出了更高的要求，内部审计需求与资源的矛盾也日益突出，企业集团的审计管理模式也应随之变化。国有企业集团应强化内部审计集中管理，加大内部审计机构的垂直管理力度，合理配置各级企业内部审计资源，通过交叉审计、联合审计等方式满足重大审计项目的需求；建立统一、规范的审计制度和工作标准体系，实现审计工作规范化、流程化、标准化，提升审计工作效率；加强审计计划管理，指导下属企业依据集团审计工作要求，结合实际制订年度审计计划，使全集团审计项目开展更为系统、更为高效；拓展审计人员执业能力提升渠道，针对性地开展集中培训、外派培训、审计项目实践，积极提升审计人员综合素质，更好地适应内部审计事业发展需要。

第五，审计方法从计算机辅助审计转向大数据审计。内部审计机构要适应信息系统的发展，积极探索大数据审计，进一步提升审计工作深度。内部审计机构要广泛收集企业经营管理的各类信息，动态分析评估企业各成员单位、各业务板块经营管理情况，开展实时监控，及时预警企业风险，并为科学计划审计项目奠定基础。国有企业应结合企业信息化发展，搭建审计信息系统平台，运用信息技术开展审计业务，提高审计工作效率。审计人员要增强分析判断能力，建立数据分析模型，提升数据处理能力，逐步实现从抽样审计向全面、全流程审计的转变。

（三）坚持问题导向，发挥审计增值作用

坚持问题导向是新时代下开展内部审计工作所必须贯彻的重要原则。准确地发现、揭示、分析问题，并为解决问题提出有效的建议和方案，是审计的基本职责。坚持问题导向是企业提质增效，不断提升发展质量和经营效益的重要抓手。内部审计也应坚持问题导向，突出内部审计的价值增值功能。

首先，要提升查清问题的能力。内部审计应将坚持问题导向的理念应当始终贯穿于审计工作的全过程。内部审计必须强化责任担当，当好“经济医生”，加大过程审计监督力度，聚焦重点，抓住关键，将好钢用在刀刃上，突出对困难单位、高风险领域的审计。审计人员要有准确定位影响企业健康发展的关键问题和重大风险的能力，能够找出表象背后存在的深层次矛盾，剖析成因，开出强身健体的良方。

其次，要善于抓住审计工作的重点。内部审计在落实审计全覆盖的基础上，更要突出对国家重大政策落实、投融资、担保、并购重组、高风险业务等涉及企业战略和决策的重大事项的审计。内部审计机构需对重大事项的执行结果进行客观评价，对相关决策程序进行全面复核，对决策程序是否合规进行审查，更要针对决策是否科学、决策权限设置和决策程序设计是否完善提出建议，保障企业重大事项、重大决策的经济性、效率性和效果性。

再次，要切实督促问题的整改。国有企业应构建由内部审计机构牵头、多部门配合参与的审计整改联动机制。内部审计机构要追本溯源，对问题风险要追本，揭开表象看本质，查找相关问题和风险的成因，对责任划分要溯源，按照“三个区分开来”思想，提出追责建议和意见。各职能部门要与内部审计机构密切配合，做好审计问题整改的指导和督导工作，从具体问题整改向源头整改、举一反三整改转变，提升整改实效。各监督部门要与内部审计机构通力协作，将审计问题整改机制执行好、落实到位。■