构建以绩效为抓手的财政监督机制

●李 燕 何沁芸

就公共财政而言，监督是保证财政活动合法性、合理性、合规性的重要手段，是保障社会经济活动效率和公平的基础。监督的实践活动必须建立在完善的财政法律制度基础上，而转变监督的理念和视角以及建立和完善符合时代特征的预算管理制度是现代财政制度的重要内容，其中预算绩效监督机制的构建是现代预算制度的重要内容。

在我国经济社会发展的过程中，党中央、全国人大、国务院对我国预算绩效管理工作十分重视，强调不断加强预算绩效管理是预算制度改革的重要内容，“绩效”是保障财政资金的使用效益和提高政府工作效率的重要工具。从2003年党的十六届三中全会首次将“建立预算绩效评价体系”写入党的报告，到2014年修订的《预算法》首次将预算的绩效管理以法的形式规定，并体现在涉及预算管理理念、部门申请预算、财政预算分配以及人大对绩效结果的监督等多项法条中，将绩效管理上升到法律约束的层面；党的十九大报告进一步提出“全面实施绩效管理”，又以《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（下称《意见》）聚焦于预算绩效管理，具体描绘了改革全景图、制定了实现路径和时间表，这些顶层设计对深化预算改革、拓展和落实财政监督的着力点意义深远。特别是《意见》明确了绩效管理主体的责任约束，提出绩效信息公开透明以及加强绩效管理监督问责。这些要求使得围绕绩效的管理与监督客观上需要构建起包括各级政府、财政部门、各部门各单位直至项目的责任人的绩效责任主体，以及包括人大、审计、纪检监察、社会公众等在内的绩效监督问责主体的绩效监督问责机制，从而将财政治理现代化推向一个新的高度，助推国家治理体系和治理能力现代化。这种绩效监督约束机制的构建与作用发挥还需要通过深化改革得以实现。

一、财政监督的着力点由合规向绩效拓展

传统的财政监督着力点侧重监督财政活动的合规性，即关注重点在预算实施过程的合法合规，而不在于预算目标的最终实现结果。这种合规控制重点在于对公共支出的方向和数额的控制，主要依据法律法规及制度赋予的范围监督预算编制和执行行为，在执行中遵循“打酱油的钱不能买醋”的原则。预算的合规性控制实际上是一个程序化的内部控制过程，具体来看，在预算编制阶段，政府采用分项排列的预算编制方式将每一项目的具体支出及资金来源列出，并进行详细说明。在预算执行阶段，预算单位根据具体细化的支出额度安排每个支出项目，对每笔资金的来源和去向力求实现 “对号入座”。换句话说，预算的合规性控制就是通过对财政支出及资金来源进行全面完整细致地刻画以反映政府的活动范围和方向，从而实现对各部门以及所属单位的支出规模和方向的约束。监督部门及社会公众能够通过预算了解政府履职状况及财政支出情况，使得对预算安排及支出的审查和监督有据可依。虽然这种形式的预算实现了对预算投入的有力控制，但是忽略了对投入资金使用效率和效益的管理，造成大量资金使用的低效和无效。随着政府占用资源越来越多、支出规模越来越大，在公共财政条件下，公共资金使用结果必须成为预算管理的重要内容。预算的绩效控制就是以结果为导向、以绩效评估为核心、以项目成本为衡量标准的预算管理模式，通过对比不同项目的成本与收益方案，筛选出投入少、效益高的项目，从而有效降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出效率，实现对政府支出不合理扩张行为的有力限制。

在经济下行财政压力加大的情况下，我们在收入端减税降费的同时，也要重视支出端的资金管理创新，提高财政资金的使用效益也成为缓解我国财政收支矛盾的重要举措。因此，传统的合规性监督已然不能完全适应现状，基于“绩效”管理理念和视野的监督机制走向前台。以往单纯的绩效评价主要是对财政支出的事后监督，不能很好地管控财政支出行为的正确性及有效性，按照《意见》要求，预算绩效监督管理的主要内容也要实现全方位、全过程、全覆盖，监督链条延伸至绩效目标、绩效运行跟踪监控、绩效评价、评价结果反馈及应用等方面，特别是对重大预算决策的事前评估，将管理重心由事后的绩效评价转移至事前的预算目标，实现预算管理着力点的前移，构建从预算决策、预算编制、预算执行、预算评价、结果应用的闭环管理模式。此时，随着预算绩效管理重心的转变，财政监督的重点也由事后监督转变为预算全过程监督。对预算全过程实行绩效监督的基础是财政支出行为的合法合规，其最终目的是提高财政资金决策分配与使用的绩效。

各级人大作为我国对预算支出进行监督的主要法定主体，近几年已经实质性介入到预算绩效的审查监督中，中央及一些地方已经在向人大汇报支出绩效结果。2018年3月中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》指出 “实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是依法加强和改进人大预算审查监督工作的内在要求，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的重要举措，是提高财政资金使用绩效和政策实施效果的客观需要，也是对预算法、监督法关于人大预算决算审查监督特别是支出预算和政策审查监督规定的细化深化。”《意见》在加强绩效管理监督问责方面提出 “审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关。各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督。”这些都明确了我国多元参与的绩效监督机制作用的发挥并提出了绩效监督的新要求。

二、财政绩效监督的环境基础有待完善和创新

财政绩效监督是财政支出管理的深化和延伸。从我国现阶段来看，与传统财政监督工作相比，财政监督要求不仅要检查财政资金使用的合规性，还要以财政支出的“产出”和“结果”为导向监督政府活动的经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等，通过预算绩效目标对比财政支出的实际效率和效益，发现当前支出过程存在的问题，明确提升财政支出绩效的方法和途径，不断挖掘财政资金使用的潜在效应，促进被监督主体提高财政支出的效果。因此，高质量的财政绩效监督应该是一个从预算决策、预算编制、预算执行到绩效评价及评价结果应用的全面监督。但是，与新时代对财政的绩效监督要求相比，当前财政监督机制还有需要完善及转型的问题。

一是重事后、轻过程，监督覆盖范围有限。构建财政绩效监督机制是新时代财政改革的必然要求，党的十九大报告提出全面实施绩效管理，意味着财政监督范围也应当走向绩效导向的“全面”监督路径，相比较而言，目前我国财政监督管理还存在覆盖过程不全面、以审计监督为主、重事后的问题。以绩效评价为主的绩效监督机制主要是通过事后评价发现预算编制、预算执行过程中的问题，出现了“事前”“事中”监督工作盲区，不能及时发现并解决问题，使得监督工作缺失了时效性和预警作用，对花钱的效果及预算管理仅起到“亡羊补牢”的作用，既不符合现代预算管理的要求，也不能适应全面实施预算绩效管理的要求。

二是重专项、轻日常，监督覆盖有待提升。重专项检查、轻日常工作监督是目前财政监督工作的一个问题。以专项检查为财政监督的主要形式必然会增加被监督人的侥幸心理，容易产生监督盲区，从而加大违法违规事件出现的概率，无法有效避免财政资金使用浪费的情况。对日常预算过程的监督不足也容易造成财政资源的损失浪费，并使得监督工作出现“淡季”和“旺季”，在专项检查密集的“旺季”不仅造成财政监督超负荷工作，而且加大被查单位管理负担，影响正常工作的开展。

三是重短期、轻长期，持续跟踪监督乏力。以往，我国财政监督的关注重点主要在当期，即年度预算的执行情况及结果，而对涉及跨期的重大政策、项目预算及其绩效监督不够，也引发了财政政策的顺周期调节问题。《意见》提出“要突出重点，坚持问题导向，聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果”，并首次明确了要对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，从而推动绩效管理与监督的关口前移，同时也会推动我国中期财政规划的实施。新时代绩效管理不应该仅重视财政支出当期绩效，还应该拓展至注重对支出的中长期绩效进行监督，同时也要对绩效评价结果运用情况、绩效监督整改情况进行后续跟踪。而这又有利于推动我国中期财政规划的编制及执行情况的绩效跟踪监督机制的建立。

四是重主观、轻客观，监督标准尚未建立。财政绩效监督要建立在绩效评价基础上，而绩效评价实施的关键是绩效标准和指标的建立。绩效监督和评判的重要依据是绩效标准和指标，因此，建立科学、合理的绩效标准和指标体系是财政绩效监督活动公平公正和合理性的前提。

然而，由于财政资金公共性质以及分配使用中的目标涉及政治、经济、社会、宏观、微观的多重性，加之我国预算绩效管理工作起步晚、基础资料不健全、科学的绩效标准指标体系尚未建立。这就使得财政绩效评价和监督工作发展遭受瓶颈，财政监督对预算资金使用所产生的社会、环境等影响难以客观估测，评判中的主观因素影响较大，并且由于主观判断波动很大，同一项目由不同人员评判所得出的结论也会差异很大，弱化了财政绩效监督工作的严肃性及结果的公信力。因此，如何在现有经济发展水平、技术手段限制、主观认知偏差的条件下，构建一个统一、科学、合理的绩效监督标准体系也是目前绩效工作开展中亟待解决的问题。

五是绩效信息难以及时全面获取。及时全面获取相关信息是财政绩效监督有效实施的前提，是绩效监督评价可靠性的基础，也是绩效监督结论是否对被监督部门单位具有说服力的关键所在。如果由于一些部门单位财务管理水平低、支出核算不清晰、财政监督人员能力局限等问题，再加上相关信息在各部门间的壁垒，没有形成信息互联互通的统一平台，绩效监督主体无法及时获得和使用部门绩效信息，就会使得相关信息不真实、碎片化，财政监督信息难以准确、充分收集，从而阻碍对财政相关数据及资料的分析解读和判断，使财政绩效监督流于形式，还会增加财政绩效监督结论被质疑的风险，财政绩效监督工作的开展易遭受阻力。尤其是如果公开基于不够真实准确的绩效信息形成的绩效评价结果，还会造成社会公众对财政绩效信息的解读出现偏差，从而引发政府公信力降低。

三、构建财政绩效监督机制的对策建议

（一）树立财政绩效监督的理念

传统的财政监督工作重点主要是财政支出的合法合规性，而当前财政资源使用绩效越来越受到关注的情况下，财政监督工作重点必须从合规性检查向合规性与绩效监督并重转变。因此，新时代财政监督工作要更好地服务于全面实施预算绩效管理，把监督工作重心由事后监督进一步向事前监督、事中监督聚焦，形成包含预算决策、预算编制、预算执行、绩效评价及评价结果应用的全过程、全方位和全覆盖的绩效监督机制。因此，财政监督要从监督花钱合规向做正确的事（决策）、正确地做事（监控）、做的事正确（有效）的预算绩效监督转变。

在2018年3月中共中央办公厅印发的 《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》提出加强对支出绩效和政策目标落实情况的监督，推动建立健全预算绩效管理机制，并要求人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管。这些都要通过转变绩效理念、深化拓展支出预算和政策审查监督的内容、探索创新方式方法来实现。

（二）明确财政绩效监督的重点

我国新修订的《预算法》第四十九条提出各级人大在提交关于预算草案及预算执行情况的审查结果报告中应包括“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”。《意见》要求“各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大”，2018年3月中共中央办公厅印发的 《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》中具体的五方面都有对人大绩效监督提出的要求。如在支出预算的总量与结构上提出要“切实提高财政资金配置效率”；在重点支出与重大投资项目审查上提出要“加强对重点支出与重大投资项目执行情况的监督，督促实现支出绩效和政策目标”；在部门预算的审查上提出要重点审查监督“部门重大项目支出绩效目标设定、实现及评价结果应用情况”；在财政转移支付的审查上提出要重点审查监督“专项转移支付的整体绩效情况。监督转移支付预算执行和政策实施，重点是预算批准后在法律规定时间内批复下达以及资金使用绩效与政策实施效果情况”等等。上述具体要求使人大对支出预算及政策的绩效监督很好地与《意见》的要求实现了对接。

但是也要认识到，实现有效的监督还要优化各监督主体的监督能力以及监督环境。就全过程预算绩效监督来说，一是事前监督。首先要对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估事前监督，检查绩效目标设置科学性、合理性、规范性和有效性，是否说清楚了“为什么花钱”“花多少钱”“怎样花钱”以及“达到什么效果”的问题；其次，检查绩效指标是否能够清晰、准确地反映绩效目标；再次，检查评价标准是否客观实际可检验。二是事中监控绩效目标执行情况。通过绩效自评和重点评价，动态监控检查绩效目标实现程度，实现预算执行与预算绩效监控“如影随形”，监督发现问题与及时反馈程度，绩效目标调整及改进措施的合理性等。对出现支出偏差的行为，及时制止并予以纠正，对支出绩效差或目标无法实现的财政活动作出停止资金拨付并回收剩余资金的决定，最大限度保障财政资金使用绩效。三是事后监督评价绩效目标完成情况。绩效评价可以反映出绩效目标的实现程度及效果好坏，在此环节，绩效监督要重点实现对绩效评价的监督，保障绩效评价工作的质量，确保评价结果客观、公正和有效反映绩效目标的完成情况。同时，财政绩效监督还应当监督评价结果的公开情况，督促预算单位将评价结果及时向社会公众公开，保障公众知情权。四是监督事后追踪评价结果应用情况。预算绩效管理的宗旨是实现财政资金效率和效益的提升，其关键在于绩效管理与预算安排的结合。因此，对评价结果应用应当作为绩效监督的重要内容，重点是检查全面信息反馈机制是否建立，有没有考核将评价结果反馈给相应部门并作为下一年绩效目标制定、财政资金分配参考的情况，是否将评价结果作为推进政府绩效管理改革的工具，切实做到“结果有应用”。

（三）优化绩效监督的环境基础

1、建立科学可行的绩效目标，为绩效监督提供前提。建立预算绩效目标是预算绩效管理工作的基础，因为预算绩效目标作为贯穿预算全过程的生命线，使得预算绩效监督有目标朝向，既能保障执行过程中监控有参照，又能使预算执行结果有评价依据。因此，盯紧绩效目标制定、执行、完成情况是财政绩效监督工作的重要抓手，合理的绩效目标设定、科学的绩效指标设计能够确保绩效跟踪监控不偏离方向，使得绩效监督结论具有说服力。

《意见》提出“对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效”，即要求财政预算资金在一定时期内所达到的产出和效果都应是财政绩效监督的对象，对这些资金使用后续对社会、经济、生态所产生的影响都应当纳入财政绩效监督的视野。这就将中长期的绩效目标的设立推向了前台，科学合理的中长期绩效目标是持续绩效跟踪的保障，因为，基于中长期政策和项目支出的产出和效果可能具有时滞性，在短时间内其产出和效果无法准确观测，针对这种情况，财政绩效目标设定应扩展至中长期绩效目标，中长期绩效目标能够反映更多的政府职能实现情况，体现政府综合治理效果。而在中长期财政视野下，对预算绩效目标进行监督是一个更为复杂的、综合性的财政绩效监督机制，前提是要将中期绩效目标及其实现建立在科学的预测预判基础之上，并需要对中长期的目标进行年度的科学分解和动态调整，在此基础上通过对财政预算资金使用的中长期目标实现情况进行监督，才能够更全面地掌握财政资金使用的合理性和有效性，这是持续跟踪绩效财政资金使用绩效的有效途径。

2、健全预算绩效指标和标准体系，为绩效监督奠定基础。绩效目标是绩效指标体系设计的基础，绩效指标和标准是绩效目标的细化和量化。《意见》指出“各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享”。绩效指标和标准要服务于绩效目标，其设计要求能够全面、准确地反映绩效目标的产出和效果，并且其权重必须依据绩效指标、标准与绩效目标关联度设置，在财政绩效监督机制中，绩效指标和标准可以作为绩效监督的依据，绩效指标值和权重是绩效监督结论的参考。同时，一方面可以通过监控与资金使用情况相关的绩效指标，实时追踪预算支出进度，有利于发挥绩效监控的纠偏作用；另一方面，通过跟踪具有导向性的绩效指标，可以尽早发现问题、解决问题，保障财政支出绩效水平。

3、打破信息壁垒，为绩效监督提供信息保障。绩效监督要建立在能够充分掌握集成信息的基础之上，而目前在信息的共享方面还不尽如人意，阻碍了监督的实施。《意见》指出“加快预算绩效管理信息化建设，打破‘信息孤岛’和‘数据烟囱’，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通”。在绩效监督方面可以借助全国人大常委会关于推进预算联网监督工作的部署，实现预算绩效监督信息化和网络化，提升预算绩效监督内容的详实性和时效性，增强预算绩效监督的针对性和有效性。

4、加强学习，提高绩效监督能力。全方位、全过程、全覆盖的预算绩效监督对参与监督的多元主体的监督能力提出了更高的要求，体现在预算的决策、编制、执行、调整、问责等各环节。按照《意见》给出的“力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的时间表，亟待提升各方的绩效监督能力和水平。预算的绩效管理复杂程度高，对专业知识和法律制度掌握的要求高。而在现实中，作为监督主体的人大，特别是基层人大以及有关各方预算绩效监督的理念不够牢固，对绩效监督新举措主动作为还不够，使得绩效监督过程流于形式，大大降低了绩效监督结果的约束力。要解决这些问题，需要加强对制约和监督机制的进一步完善，加强培训提高认识，使各方掌握新预算法及相关法律及制度，以及绩效监督的方法及手段，提高行使预算绩效监督权力的能力。

（四）建立完善预算绩效监督的协同机制

财政民主化进程的加速助推我国预算监督主体多元化格局的形成，各级党委、各级人大、人大财经委、专门机构、审计部门、各级政府、政府财政部门、政府部门、社会公众等都参与到预算监督中来。就我国来说，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国《宪法》规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。因此，在当前阶段，一方面，我国应该建立以人大立法机关监督为核心、以政府财政部门、支出部门、审计部门及社会公众等在内的多元治理主体监督机制。同时，根据新预算法规定，要求各监督主体按照法律规定的监督范围和内容认真履职，并对监督失职渎职行为坚决严厉问责。另一方面，党和政府应当积极发挥协调、监督和引导等作用，以良好的法律、制度、政策环境保障多元预算绩效监督机制的健康发展。通过法律形式约束各监督主体的监督行为，培育其主动依法履职的意识和能力，人大、政府与其他监督治理主体实现良性互动，将必要的政策制定以及执行过程向公众开放，引导公众参与预算绩效监督，最终形成党委领导、政府主导、多元参与的预算绩效监督格局。■