规范财政信息披露 提高财政监督有效性

●邹佳盈 李春根

党的十九大报告明确提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这为进一步做好财政工作指明了方向。可以看出，强化财政监管、推进法治财政建设迫在眉睫。当前我国财政管理基础工作仍存在一些薄弱环节，财政信息披露制度还不够健全，财政监督相对薄弱和形式化，在信息的准确性、完整性和监督的有效性方面还存在一些问题，这与现代财政制度的要求不相符，与新形势下财政发展需要不适宜。从监管的角度看，信息是基础，监督是手段，两者的有机结合是现代公共财政的必然要求，也是强化政府履行公共受托责任的重要途径。因此，规范财政信息披露，加强财政监督，是做好财政工作的一个重要保证。只有依法信披，有效监督，才能促进财政高效、安全运转，更好地发挥财政监督在国家监督中的基础和核心作用。

一、财政信息披露与监督中存在的问题

在推进财政信息公开化和提高财政监督有效性方面，信息披露是关键。政府从事国家治理和经济建设，所需要的财政预算，进行的财政活动，应该让人民群众了解和参与，这是社会主义国家民主与法制建设的需要，也是我国财政安全建设的需要。那如何让人民群众了解和参与国家财政，其中一个有效途径就是政府财政信息公开透明，只有财政信息公开，接受大众监督，才可实现民众参与，充分体现人民的财政，这是财政工作的要求，也是财政监督的基础和客观要求。从目前我国财政信息披露来看，政府做了大量的工作，实施了新《预算法》，规定了财政信息披露的基本内容和形式，明确了财政信息披露的责任主体和义务，落实了财政预算人大会议审议制，基本实现了财政预算报告公开化和财政信息披露正常化，为公众开辟了知情、参与和监督财政信息的基本渠道。但从加快社会主义民主法治进程和确保财政安全的高度来看，财政信息披露的质量还有待提高，披露什么，如何披露，都与当前形势不相适应，与公众预期仍有差距，归结起来主要体现在以下几个方面：

（一）地方政府财政信息披露时效性不强

财政信息披露是财政工作的一部分，是财政的基本要求，及时披露财政信息有利于提高财政资金的使用效率，促进财政资金公平分配。因为财政信息披露是财政监督的重点对象和重要环节，财政信息披露越及时，越有利于财政监督工作的开展。目前环境下，信息的获取和交流对互联网等方面的依赖度较高，并且互联网本身的时效性极强，能够在较短时间内对大范围和跨区域的信息进行有效而准确的处理，使得财政信息披露能够在第一时间具备高度真实性和时效性。同时信息技术的处理有利于人们在进行财政信息披露时对信息有全方位多层次的深刻了解，而非只是对财务信息的单一获取。但是大部分地方政府因管理机制效率低，导致财政信息披露的质量不高且缺乏时效性。更有一些地方政府内部的管理人员缺乏监管意识和对管理机制内涵的了解，且没有完善的信息处理系统，用简单原始的方式对财政信息进行披露，易造成相关信息真实性失常，信息披露时效性滞后，从而大大减弱财政监督的力度。

（二）财政预算信息披露不到位

财政预算是财政工作的核心内容，反映着国家财政的收支安排和重点经济工作，其预算信息的披露直接关系到财政预算的质量。新《预算法》首次公开透明制度，对预算公开内容、时间、主体等都作了比较明确的规定，这为财政监督工作的开展提供了很好的信息支撑。尤其是年度财政收支预算和重点项目预算是财政部门全年工作的目标和重心，也是各级财政监督部门监督工作的重点，大众也非常期盼和关注。但目前对财政预算执行信息披露多为事后披露，事前和事中的披露较少，比如，年度预算执行情况一般是在下一年人大会议审议后才与公众见面，当期预算执行进展情况很少及时公开披露，甚至长期难见。事后的信息披露主要是结果的一种告知，只能起到事后追责的作用。而没有预算前和预算执行过程中的财务信息披露是不完整的信息披露，也是一种不完全的财政公开。由于这些环节的财务信息披露不到位，为财政预算留下了监督盲点和真空，从而为财政安全埋下了隐患，使公共财政处于不利地位。

（三）国有资产境外投资信息披露不够完善

随着我国经济水平的迅猛发展，中国境外国有资产规模逐渐扩大。然而近些年来，境外国有资产规模的增长使得国有资产境外监管问题日益突出，一系列国有资产流失事件暴露出来，给国家财政带来重大损失。导致境外国有资产流失的原因有很多，其中一个重要原因是有关我国境外的国有资产监管的法律法规不健全，使得国有资产投资管理受到法律约束力较弱，为不法利益者提供了可乘之机。另一个重要原因就是我国信息化管理体制处于初级阶段，因此对于国有资产境外投资的信息披露不完善，有些企业为了确保自己的竞争地位，没有详细地披露其境外国有资产的经营状况和财务现状，使得国有资产境外投资未能得到有效监管。因此信息披露不完善，既不利于高层管理者进行投资决策，也有损于社会公众的知情权和监督权，从而给国有资产境外投资造成很大的风险。

（四）专项资金信息披露不够完善

财政专项资金是政府安排用于公共事业、社会保障、经济建设等方面有指定用途的资金。虽然已有《专项资金管理制度》，但是对专项资金的信息披露并没有明确规定。比如扶贫专项资金，已出台的《财政专项扶贫资金管理办法》等政策规范了资金预算与分配、资金管理与监督，但未对扶贫资金信息披露作出详细规定。对于扶贫资金去向、使用情况等信息该如何披露？披露到什么程度？这些并没有具体说明。这就为滋生腐败提供了可乘之机，进而出现一些地方政府违法挪用、骗取扶贫资金的现象。扶贫资金是帮助贫困对象脱贫的专项资金，如果对扶贫专项资金的使用情况披露不到位，就会使专项资金监督效果大打折扣，更无法使扶贫资金产生最大效益。因此为了杜绝扶贫专项资金的违规使用现象，必须加大对专项资金使用情况的信息披露，包括资金事前、事中和事后的情况都应该进行详细披露，并且统一和规范披露方式。这样才会让地方政府感到压力，能够严格管理和使用扶贫资金。

（五）财政监督法规不够健全

监督是财政管理的一部分，建章立制，做到依法监督是有效监督的基础。目前，有关财政监督的法律法规主要散见于 《预算法》《会计法》《税收征管法》《行政监察法》等法律法规中，还有各级政府制定的财政监督检查管理办法或条例中，但这些规章制度多是对财政监督什么、怎么监督有所规定，基本解决了做什么、不能做什么的问题，至于做得如何，做不到位怎么办，没有明确规定。就制度本身来说，这是不完整的，制度不健全难以谈有效监督。即使多数监督是好的、有效的，少数无效监督也会对整体监督造成负面影响，尤其是专职监督人员，他们是财政安全高效运行的“守门人”，一旦失守，则很难挽回；再加上监督评价体系和标准不健全，则更易使专职监督流于形式，难以对财政主体形成预期的约束力，甚至容易滋生执法不严、监管不力、走过场的现象。同时，财政监督主体不同，主要是财政部门、审计部门、人大和公众，要求也不可能一样，对于职能监督部门，诸如各级财政部门、审计部门以及下属的监督机构等，应该通过健全和完善制度来提高监督的水平和能力；通过建立考评机制，激发监督职能部门和专职监督人员的责任感和使命感，更好地发挥监督职能，促进国家财政健康安全运行。而对非专职监督人员，比如社会公众、大众媒体，则应该有其他一些要求。这些在现有的管理办法和规章制度中，若不作出明确区分和统一规定，势必影响财政监督工作的深入展开和财政监督有效性的充分发挥。

（六）财政信息与监督对应性不强

财政信息是财政管理中的信息，主要包括财政收支、会计、财务管理等方面。而财政监督需要财政信息，通过对信息的把握和分析，对所有财政资金来源和使用过程及成效进行监控，针对发现的问题，纠正财政收支、财政预算活动中出现的错误和偏差，以确保财政资金的安全运行、资源的合理配置和收入的合理分配。从目前财政信息披露的内容来看，比较粗泛，披露的信息多为宏观数据，大众很难了解到具体的实际情况。从监督的角度看，公开披露的信息主要面向的是社会公众，公众是监督主体，他们所关注多为身边的事，是关乎大家切身利益的民生工程和项目，因为他们是项目的最终受益者，对项目的进度和质量最有发言权，是最好的监督者。因此，面向公众的财政信息披露应贴近民众，多一些关乎民生的信息，关乎百姓经济生活的信息。而面对国家财务部门、审计部门及其下属机构等职能监督主体，披露的信息应该是全方位的、专业化的财政信息，并通过多种渠道及时送达这些职能部门，让他们发挥更直接的监督作用。财政信息披露与不同的监督职能形成一一对应关系，是发挥财政监督有效性的一个重要因素。

二、规范财政信息披露、提高财政监督有效性的对策

（一）健全信息披露制度，完善相关法律法规

规范政府财政信息披露，首要是健全信息披露制度，没有规矩不成方圆。目前我国在财政信息披露上还没有统一、全面的法律法规，披露对象、披露内容和披露方式等没有明确规定，各省市县级政府财政信息公开情况参差不齐，有的省市财政信息公开较好，能披露较完善的预算执行情况及年度预算报告，有的则没有详细的年度预算执行情况和年度预算报告，披露的信息仅停留在一些大数据上，无基本细项可查，信息披露的完整性、时效性均有缺失。这样披露的信息基本没有什么实际意义，难以达到中央和社会公众对财政信息公开披露的要求和期望。信息披露的不规范会给财政有效监督带来障碍。从国外财政信息披露来看，许多发达国家已通过颁布法律，来确认信息公开和财政透明度。他们不仅确立了信息公开的基本原则，也公布了信息披露的具体做法，具有指导性和可操作性。因此，借鉴其他国家的经验，结合我国具体国情，制定出适合我国的财政信息披露制度势在必行。只有通过法律法规的制定，规范信息披露，才能让政府财政公开化迈出实质的一步，使财政信息披露成为公众监督政府行为的一个重要平台。

（二）加强财政监督内控规范建设

党的十八届四中全会明确提出 “加强对政府内部权力的制约是强化对行政权力制约的重点”，并要求“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。这是党中央从依法治国的角度，从国家治理现代化的高度提出的权力制约新要求。对于财政部门来说首先要加强组织领导，高度重视内部风险防范控制，建立有效的内控体系，形成相互制衡、相互监督的工作机制。其次要推进财政内部控制制度体系建设，要制订符合本单位实际情况的内部控制办法和操作规程，明确内部控制制度的适用范围及控制目标，提出内部控制的主要要素和遵循的原则，明确专项风险内部控制的种类、方法、主要内容以及职责分工。最后建立考核机制，对内部控制执行情况进行考核与评价，对于有失职违规行为的部门和人员要按规定给予处罚。除此之外，还需要用信息化带动内控规范实施，减少人为因素影响，提高内部控制的可靠性，实现内部控制的程序化和科学化管理，降低内部控制舞弊和腐败的风险。加强财政部门内控规范建设，有利于提高单位管理水平、改善公共服务质量和效率。

（三）建立国有企业境外资产信息披露制度

随着我国“一带一路”和“走出去”战略的推进，越来越多国有企业在国外投资，国有企业在境外的资产越做越大，如何确保这部分资产的安全非常重要。由于国有企业股东的特殊性，信息披露被视为一种有效防范风险的手段。许多国家都有法规要求国有企业面向社会公众披露公司治理、财务状况、重大经营事项、重大风险事项及社会责任等方面的信息，并要求真实、准确、及时、完整地披露。但是目前我国国有企业在境外资产信息披露方面的表现还远不能满足社会公众的需求。因此，我国应该从法律层面构建境外国有资产信息披露制度，确保全体公民的知情权和行使监督的权利，在防范和化解国有企业境外资产风险上发挥积极作用。首先，中央企业应在信息披露上作出表率。这一方面是因为中央企业具有示范效应；另一方面，中央企业的境外国有资产整体规模大，占我国境外国有资产的比例很高。其次，国资委应该要求国有上市公司在年报中更加详细地披露境外国有资产的经营现状和财务现状。在上市公司境外国有资产披露制度比较完善后，再向其他非国有企业和中小民营企业推广。通过建立有效的信息披露制度，让社会各类机构、研究人员能够对企业经营和发展以及小股东利益保护等方面进行有效监督，让社会公众进行评判，促进国企管理方式转变和公司治理结构改善。同时加大对信息披露违法违规行为的处罚力度，更好地发挥财政监督的有效性，降低境外国有资产流失风险。此外，我国还需不断健全跨境监管合作机制，促进构建财经外交新格局，保障国家经济安全和利益，确保境外资产信息披露的准确性和真实性。

（四）加大财政信息化建设

政府财政信息披露必须适应新时代的要求。财政信息反映的是我国经济运行情况和社会发展水平，普遍被学术机构和研究人员重视，也越来越受大众的关注，不仅国内关注，更受国际关注，这是由我国在世界经济中的地位决定的。尤其在全球经济一体化大趋势下，一个大国宏观经济变动会迅速对世界经济产生影响。在这种背景下，财政信息显得尤为重要，对其披露的时效性、传播的广泛性都有更高要求。而现代信息技术已在提高政府财政效率上发挥了重要作用，它可以加快政府信息的传播速度，提升效率。因此，有必要在现有基础上构建财政信息披露信息化体制，形成一套完整的财政管理计算机网络体系，加快实现“金财工程”预算、执行、监督三大功能信息化平台一体化和数据贯通，促进财政执法检查向 “互联网+”“大数据监管”方向发展。通过信息化，进一步提高政府财政信息披露质量，提高政府财政运作能力和透明度。通过各地财政部门建立的信息网络平台，形成信息共享，让我国财政信息更加开放、更加透明，更好地接受广大民众的监督，更好地服务于经济建设和社会健康稳定发展。

（五）加强财政扶贫资金监督

强化扶贫资金监督，打好扶贫攻坚保卫战。首先要加强对扶贫项目的监督，按照资金跟着项目走，监督跟着资金走的原则，从源头上确保扶贫项目精准立项。要全面推行扶贫项目公开公示，以便于扶贫资金的跟踪和反馈。其次加强对扶贫资金的信息披露，广泛接受监督。及时对扶贫资金的使用情况进行披露，主要是对扶贫项目的实施地点、资金来源、项目投资等信息要进行披露，然后利用报刊、网络、新闻等媒体对项目资金的分配和使用进行公告、公示。确保扶贫项目的公开透明运行，让扶贫资金的使用接受更多社会公众的监督，以防止和杜绝扶贫资金流失的现象发生。还需对扶贫资金监管建立问责制，落实责任主体。对整治不到位、工作走过场、存在严重腐败问题不报告、不监督或者监督不力，以及发生系统性、区域性腐败问题的，要严格追究责任主体的监管责任，并依法进行处理。只有加大对扶贫领域相关政策、资金、项目等的监管和信息公开力度，才能进一步保障群众的知情权、参与权和监督权。

（六）加强财政监督队伍建设

财政监督是一项综合性很强的工作，对干部素质要求高。特别是新形势下，加强财政监督队伍建设，显得更为重要。首先要提高干部依法行政能力。要坚持原则，依法办事，始终牢记自己的职责并自觉把业务工作纳入到财政中心工作去落实，充分发挥专员办就地监管优势，既严肃查处违纪违规问题，又注重发挥监督检查的管理功效，为深化财政改革和加强财政管理服务。其次，要提高干部业务素质，财政部门人员不仅要有对工作的满腔热情，还要有过硬的业务能力和较高的监管素质。因此要加大培训工作力度，有针对性地组织与财政监督工作相关的专题业务培训，全方位提高干部应对、处理各种复杂矛盾和问题的能力，提升干部队伍的理论素养和业务水平，拓宽视野，增强分析、认知和思维能力。除此之外，还要加强财政监督人员的工作作风建设，要坚持言行一致、表里如一，脚踏实地做好本职工作。同时要抓好廉政建设，增强全体党员干部抵御腐败和不正之风侵蚀的能力也尤为重要。只有不断加强财政监督队伍建设，才能提高财政监督的有效性，更好地促进经济发展，为经济社会发展服务。

纵观我国财政信息披露工作，在整个国民经济活动和社会发展过程中发挥的作用日益突出，越来越受到国家和政府的高度重视。我国财政信息披露工作正在朝着法制化、规范化和信息化的轨道发展。而随着我国财政信息披露制度的不断建立和完善，财政监督机制也将逐步完善，监督有效性也将进一步提高，我国财政工作的质量和服务水平将迈上新台阶，更好地为我国经济建设和社会稳定健康发展保驾护航。■