财政监督的国家治理属性

●本刊评论员

财政监督古已有之。史上“天子”、皇家与其代理人（封疆王侯、各层级官僚）的博弈焦点之一就在赋敛权的分配和国家财力的取用上。唐代皇帝也知道“税外加一物，皆以枉法论”；钦差大臣、监察御史马蹄声疾，多是冲着对皇家财政利益侵占而去；古时的戏曲《陈州放粮》算得上对贪官侵占皇家济灾钱粮的监督问责，当今的电视剧《天下粮仓》中皇帝、“清官”、民间“士义烈女”的所作所为不只关系到皇家与代理人之间的利益关系，还有维护生养休息政策、追求“财政可持续性”的议题。笔者曾提出“历史周期律与财政周期律具有高度一致性”的命题，并认为其具有史实和逻辑上的可靠依据，这一命题强调财政治理在国家治理中的关键性。近代以来，财政监督职能更是中外理论界的共识，实践上，财政监督职能也得到了更加充分的体现。

回顾改革开放四十年财政监督管理的理论与实践，正如一些学者的研究表明，四十年来，财政监督理论认识不断提高，实践上“呈现出监督管理由松趋严、由窄到宽的一个渐进的过程”，财政监督管理由“松散式和粗放式的管理”向深入、全面和精细的方向转变。从财政监督相关理论研究成果和改革实践来看，笔者认为，还存在值得深入研究和解决的缺憾：现有理论和实践似乎更强调“对财政的监督”，而忽略了“财政监督”，笔者坚持，财政监督是“对财政活动进行监督”与“财政对政治过程的公正、国家主权的维护、国家责任的履行、政府行为的规范诸方面进行主动约束”的统一。即要注重财政监督的国家治理功能属性，发挥对国家治理、政府行为、财政关系的各方主体的监督作用。

“以财行政”、“财政是国家治理的基础和重要支柱”、“如果你能追踪金钱的流动，就会找到真相”，这些命题都说明财政是“国之重器”，相应地加强财政监督，把好财政关口，本身就是国家治理的重要手段，也就是说，即使仅就“对财政活动进行监督”而论，就包含着国家治理功能，对财政行为的监督“自动地”起着国家治理的作用。这是一个方面。

另一方面，国家治理现代化的一个重要标志就是“预算国家”的形成、“以财限政”得到落实。“预算国家”的要义是建立国家与社会、政府与公民之间稳定的契约关系，国家税权、国家责任、政府边界、纳税人权利义务得到明确，财政分配的“政治过程”必须公正透明、政府越位和缺位要受到问责（包括社会问责），侵犯国家税权，错配、浪费、滥用财政资源要受到国家机器的惩戒。现代国家这样的“道路规则”使财政监督的“主动约束”功能得以凸显。

除了通常理解的对财政资金取用、绩效进行监督之外，财政监督的主动性要在国家预算编制、审批、执行、决算整个“政治过程”中得到体现；要在维护国家税权，防范地方政府和政府部门越权赋敛，破坏税源行为方面主动出手，也要对未尽纳税人义务的行为进行约束；要主动通过财政资源配置的刚性规则对越位政府进行约束，对缺位政府进行问责；要加强对政府行为的监督，严控事权范围、机构人员编制的设置；对政府在公共品和公共服务提供责任履行，也务必严格监督。