政府职业技能培训制度优化的财政思考

●李春根 陈文美

一、双重目标下政府职业技能培训的产品属性分析

推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。适应供给侧结构性改革带来的人才需求变化，国家在职业技能培训方面主要有双重目标：一是需要培养能适应产业结构转型升级和新型产业发展需要，有力应对“中国制造2025”的高技能人才与创新创业人才。二是通过职业技能培训实现特定群体的充分就业，体现就业公平，贯彻落实共建共享发展理念。

为此，基于对职业技能培训这一产品的公共品属性分析，针对职业技能培训不同的对象、项目、层次、功能及外溢性，需要在充分发挥市场决定性作用的基础上，有效发挥政府支持引导作用，一是针对具有纯公共品属性的“五类人员”，政府财政要发挥直接支持的兜底性作用。二是对于具有准公共品属性的如企业职工转岗、岗位技能提升、高技能人才、高校毕业生的就业创业、农村转移就业劳动力的培训，政府应该充分发挥财政资金的导向作用，引导市场和个人共同积极参与提供；三是对于一些自主的私人职业技能培训，应该放开完全发挥市场的决定性作用。

二、政府职业技能培训的现状

十二五以来，我国政府职业技能培训取得了丰硕的成果，可概括为“五个注重”：注重顶层设计，相关制度不断完善；注重财政投入，培训规模稳中有升；注重技能培养，培训质量不断提升；注重再就业能力提升，就业水平相对稳定；注重中西地区培训资源分配，区域间逐渐趋于合理。

然而，对照供给侧结构性改革下职业技能培训的双重目标，发现职业技能培训着实存在诸多问题亟需解决。

一是职业技能培训层次结构不合理。突出表现为五类人员的低层次培训扫描不精准，中间层次的培训存在泛化、形式化问题，高层次的培训人才严重不足。二是培训机构认定准入存在垄断性。政府垄断性挤压了培训机构的社会资本进入，缺乏竞争直接导致培训质量上不去、动态管理和退出机制落实困难、补贴资金监管难等问题。三是职业技能人才培养供需结构性矛盾突出。对整体就业市场需求宏观分析不够、技能培训未能紧密结合当地产业发展、培训机构“短平快”的逐利行为，均直接诱发并加剧职业技能人才培养供需结构性矛盾。四是职业技能培训质量偏低、尤其是中高级资格证书获取率极低，培训对象对培训内容、方法、师资水平满意度亟需提高。五是职业技能培训分属在人社、教育、农牧、科技、工会、妇联等不同部门，由于信息不对称、协调与合作力度不够，导致培训资源分散而整合效应偏低。六是评价指标体系缺乏评价结果与评价过程的有机结合，过度的重结果而轻过程导致培训机构功利化，骗补风险较大。七是监管力度不大使得培训券管理存在作假漏洞、补贴方式错补给机构、沉淀资金多、甚至出现挪用现象。八是职业技能培训投入机制不合理。重财政资金主导性投入，而轻职业培训政策倾斜、税收优惠或减免等市场力量介入，导致多元化的培训资源缺乏参与动力。尤其是针对由中央财政主导甚至包办的职业技能培训，使得一些地方政府“等靠要”的思想严重。

三、供给侧结构性改革下政府职业技能培训机遇挑战并存

职业技能培训最大的机遇是供给侧结构性改革的现实需要。产能过剩行业将存在大量富余劳动力和失业人员需要通过培训掌握新技能，重新就业，“中国制造2025”、电子信息、生物、新能源等战略性新兴产业、“双创”对高技能人才的需求日益显现，培训需求旺盛。国家的高度重视助推职业技能培训发展。中央政府积极出台了一系列引导性政策，极大地鼓励和助推职业技能培训，职业教育与职业培训发展迎来黄金时期。持续的财政资金稳定投入为职业技能培训提供有力支持。职业技能培训经费和财政补助逐年增加，与2010年相比，2015年的职业技能培训及鉴定投入79.51亿元，增加了11.44亿元，增幅达16.81%。

与此同时，必须清醒地认识到职业技能培训最大的挑战是劳动力市场有效供给不足。突出表现为劳动力供求总量矛盾和结构性矛盾同时并存,城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现,新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。部分地区政府对本地职业技能培训的重视度和支持力度不足。不少地方职业技能培训普遍存在资金投入不足、针对性不强、效果不佳，技能培训“叫好不叫座”的现象，社会培训机构不愿进入或者不能进入成为较为普遍性的问题。

四、供给侧结构性改革下政府职业技能培训制度优化的财政建议

针对职业技能培训过程中出现的诸多问题，如何提高职业技能培训补贴资金使用效率，有效发挥财政的分配、引导、调节职能，特提出以下建议：

（一）发挥财政直接支持作用，完善职业技能培训财政补贴机制、建立财政资金激励机制

1、完善职业技能培训财政补贴机制。一是加强针对五类人员职业培训的个人直接补贴。允许各地适当扩大补助对象的范围，并向财政、人社部门报备，同时建立高技能人才培养计划和紧缺技能人才的个人直接补贴。二是优化企业培训补贴。主管部门要对企业岗前培训严加把关，加强监督检查，确保培训取得实效，条件成熟的逐步取消企业岗前培训补贴。适当放宽中小型企业技能提升培训补贴比例，同时增加大型骨干企业享受培训补贴人数，满足企业产业升级和技术进步的要求。支持新型学徒制校企培养补贴，注重高尖端一线技能人才培养补贴。三是控制对培训机构的补贴。将培训机构的补贴限制为政府协议培训补贴、定向培训项目补贴及培训券试点项目补贴，并实行优质优价。

2、构建职业技能培训财政资金激励机制。一是发挥财政资金的导向作用，激励五类人员参加职业技能培训。建立针对五类人员职业培训财政补贴动态调整机制，适时更新职业技能培训补贴目录和补贴等级与标准，积极发挥财政补贴引导职业培训和鉴定的激励效应。二是发挥财政资金杠杆作用，支持企业自主培训与高水平人才评价工作。通过财政资金的投入来引导和鼓励有条件的企业设立培训机构（基地），开展自主培训。鼓励企业选拔企业内技能拔尖人才，设立首席技师，组织开展技术攻关和技能创新等活动，解决生产技术难题并给予相应待遇。三是发挥财政资金的支持作用，建立校企联合为基础的职业培训联盟。建立鼓励校企合作的激励措施，完善对合作企业的财政补贴、税收优惠、金融扶持等政策。支持以培养新兴产业为主要目标的高技能人才公共实训基地建设。四是拓展财政资金使用创新，推广职业技能培训券制度。利用市场化手段，实施推广职业技能培训券制度，激励企业开展高技能和新兴产业人才培训。

（二）发挥财政间接导向的作用，引导培训机构办学、评价多元化，完善培训内容设计

1、引导培训机构办学多元化。一是充分发挥市场决定的培训机构资源配置机制，坚持以民办职业培训机构为主体。建议有条件的地方公办培训机构逐步退出，而由财政引导市场提供。财政可安排民办教育发展扶持资金，通过免费培训方式支持各类民办职业技术教育机构教师继续教育，通过财政资金竞争性分配方式支持民办全日制职业技术教育机构实训基地建设，通过政府购买培训成果等形式鼓励民办职业培训机构扩大办学规模，提升办学水准。二是深化职业院校校企合作制度。通过财政资金奖补、企业税收优惠、政府购买服务等方式，支持职业院校推行弹性学制和学分制，深化校企合作，多元化办学，多渠道培养高技能人才。三是提倡建立职业培训机构的立体通道。以技工院校分类设置和评估标准为指引，引导技工院校梯度发展，逐步打通技工学校、高级技工学校、技师学院、应用型大学的学历发展通道。

2、完善职业技能培训内容设计。一是把握供给侧改革导向。突出创新型技术技能人才培养目标定位，强调工匠精神的培养。同时注重办学质量的提高，注重培养创新创业型技能人才。二是把握市场和企业需求。以市场和企业需求为导向的职业技能培训机制要求培训专业的设置、培训内容的设计要适应市场经济发展、产业转型升级的需要。三是把握培训对象的现实需求。密切联系培训对象的实际情况和现实需求，定期或不定期地抽查培训对象关于培训的意愿、培训内容满意度，同时加强与行业协会的密切合作，对职业技能培训进行专业指导。

3、建立职业技能培训多元化评价制度。坚持以职业技能鉴定为基础的职业技能培训评价，不断完善企业技能人才自主评价、创新职业院校技能鉴定、完善企业新型学徒制试培训的考核、开展职业技能竞赛评价试点。

（三）加强职业技能培训财政资金管理，开展培训财政资金使用绩效评价，完善监管与财政投入机制

1、健全职业技能培训财政资金使用的绩效评价机制。针对职业技能培训经费不足、效果不佳、质量不高、资金使用效率偏低等一系列问题，建议对中央、省级政府职业技能培训补贴资金、政策进行绩效评价，有条件的地方逐步开展第三方绩效评价，以绩效评价结果为参考依据，建立职业技能培训补贴机制和实现培训机构进出的动态管理。

2、加强资金使用的监督管理。一是各类补贴资金按照专款专用原则，主要用于职业培训和鉴定补贴，不得用于培训鉴定机构基本建设、培训鉴定条件建设以及其他与培训补贴无关的开支。财政部门、人力资源保障部门要加强补贴资金管理使用的监督检查，及时发现和纠正问题，审计、监察部门做好监督检查工作，对查处的问题严惩不姑息。二是加强对培训券发放、使用和资金补贴过程的监督管理，对资金使用和管理情况进行专项检查，严防作假或套取等行为。三是加强对企业岗位技能提升培训、高技能人才、新型企业学徒等企业自主培训补贴的监管，严防企业为获取补贴资金而虚假培训或培训形式化。

3、完善职业技能培训财政资金投入机制。一是建立政府补贴为引导、市场投入为主体、社会广泛参与的多元化职业培训投资机制。为避免多头管理，建议由人社部门牵头对培训资金整合，在统一的管理下逐渐形成以个人、企业、培训机构等为市场主体的职业技能培训投入机制。二是合理划分中央和地方补贴的事权和支出责任。中央财政对东中西部职业技能培训区别对待，应继续重点加大对中西部的专项转移支付力度。一般性职业技能培训补贴，政府协议性培训项目、企业岗前培训等补贴应由地方政府承担主要支出责任，中央投入应重点投向高技能人才、高级技师以及新型企业学徒制试点企业和合作技工院校的地方政府投入补助。三是实施以奖代补政策鼓励地方财政加大职业技能培训投入力度，并在逐步明晰中央、地方职业技能培训的事权和支出责任框架下，中央抓好监督检查和目标考核，可允许省级政府对培训资金予以适度统筹，充分调动地方的积极性。

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