财政监督四十年：公共资金的“守护神”和“安全阀”

●马国贤

我国财政监督机构自1978年恢复以来，经历了四十个春秋。古人云“三十而立，四十不惑”，对于个人来说四十年是漫长岁月，但对财政监督事业来说，它只是弹指一挥间。

监督的本意指监察事物运行，纠正偏差。可见，监督内在于管理，“有管理必有监督”。比如，如果你不想房屋坍塌，建造时就必须有监工。如果你没有时间，应当雇人当监工。“监工”就是负有监督责任的人。当然，随着组织规模的扩大，管理内容的增加，监督成为专门活动，于是产生了内在于过程的监督（内部监督）和脱离过程、专注于结果的监督（称外部监督或社会监督）两种形式。财政监督是内在于财政管理的，监督检查财政资金运动过程的专门活动。

财政监督的意义还在于：它是一种以财政资金为对象，以资金的安全性、有效性为目标，监督财政资金运动的活动。这是说，财政监督对象是公共资金，目的是实现资金安全性、有效性。钱是经济活动的核心，也是政府的核心。美国国内收入局有一句名言：“如果你能够追踪金钱的流动，就会找到真相”。也就是说，若不追踪金钱的流动，你就永远找不到真相。财政监督是监督公共资金的机构，具有保障资金安全、确保财政资金正常运动，防止资金流失和腐败等功能。因而它是国之重器，是公共资金的“守护神”和“安全阀”。

我国政府历来重视财政监督，早在1953年，国家为配合“一五计划”的实施，财政部成立了财政监察司，开展了对中央部委收支、国家重点工程的财政监督。但受“文革”冲击，这项工作被迫停顿。“文革”结束后，新的财政监督发源于国务院财政纪律大检查。国家正处于拨乱反正的经济恢复阶段，财政极度困难，同时，受无政府主义思潮影响，财政纪律松弛，这就更加剧了财政困难。为了严肃财政纪律，制止财政资金浪费，1985年国务院成立“大检办”，开展全国财政纪律大检查，查处了违规机构、组织的领导人。为进一步加强财政监督，国务院于1983年9月15日正式成立了国家审计署，并将财政监察职能全部移交给审计机构。1986年，适应财政经济发展形势需要，财政部再次设立财政监察司。由此，形成了我国财政监督和审计并存的财政资金监督体系。1998年，为适应财政监督长期化要求，国务院决定撤销“大检办”，并按省设立财政部驻各地专员办。2000年，适应公共财政的要求，将财政监督司更名为财政监督检查局。可以说，我国的财政监督是在改革开放中成长起来的。四十年来，财政监督机构围绕着保障财政资金安全，在监督财政资金、严肃财政纪律方面做了大量工作，还在建设内审体系，开展专项转移支付资金跟踪监督，完善财政和预算管理，发现和查处贪腐案件等方面取得了不小成绩，践行了公共资金“守护神”和“安全阀”责任。

历史毕竟代表过去，反思四十年的财政监督历程，尤其是在中国特色社会主义建设进入新时代的今天，中国财政监督之路该怎么走？有一些问题值得研究。

什么是新时代？2018年4月，习近平总书记在接见印度总理时作了如下回答：“进入一个全面的由高速增长到高质量发展阶段，其中一个重大判断就是人民群众对美好生活的向往。过去，我们要解决的是‘有没有’的问题，现在是要解决‘好不好’的问题。”对此，可以解读为，如果说过去的财政监督只是回答 “做了没有”，则今天的财政监督要回答的是“好不好”问题。可见，做好财政监督是新时代的要求，是人民的期望，也是广大监督人员的心愿。

从“好不好”出发，对当前财政监督存在的问题，可以归结为：一是它与审计业务交叉，导致“既重复，又遗漏”；二是财政监督手段落后，覆盖面不高，威慑力不大；三是财政监督职能发挥不够全面等。

——如何处理好与审计的关系？

当前有一种观点认为，既然审计和财政监督的对象都是预算资金，且依据都是财政纪律，就没有必要“既生瑜，何生亮”，从而既分散了监督力量，又易产生对财政资金监督的“既重复，又遗漏”，何不将它并入审计署呢？这一观点不但在社会上，而且在财政内部也存在。

笔者认为，这一观点不妥。之所以产生以上认识，与以下两个原因有关：一是财政监督长期缺乏理论支撑，未厘清两种监督关系。前文指出，监督产生于管理，是管理环节。过程越是按社会的规模进行，作为对过程的控制的监督就越是必要，两种监督的分离就越是必要。“两种监督”指内部监督和外部监督，前者也称为过程监督，指对过程控制的监督，属于管理环节，如企业质检科，一旦它判定某批产品质量不合格，流程就中断，产品就不得出厂。后者属于结果监督，是外在于管理过程，而对结果的监督，也称为社会监督，如政府质检局。虽然质检科、质检局都以产品质量为监督对象，但没有人说“既生瑜，何生亮”，更不会有人提出以质检局取代质检科。这是常理。在财政资金上，之所以产生审计局取代财政监督局的观点，是因为长期没有讲清这一道理。

二是财政监督机构定位不准确。我们是目的与手段的统一论者。监督需要相应手段，这涉及对“查账”的认识。应当说，查账是结果监督的重要方式。如果说，在审计署成立前，财政监督机构因兼有内部、外部监督双重职能，为此主要采用查账方式是合适的，那么，在财政监督与审计分离，财政监督重点转向对公共资金过程控制的四十年之后，仍然沿用查账方式，显然是不合适和过时的。且不说查账是事后的，只能起对资金过程控制的间接作用，更由于它会造成财政、审计重复查账，这就混淆了两种监督。但不幸的是，我国各级财政监督机构至今仍沿用这一方式。可见，财政监督除非摆脱查账，否则就不可能有自己的地位。

——是否应当提出“财政监督全覆盖”？

笔者记得在小时候，大人经常用 “离地三尺有神明”，来告诫我们做事要不欺暗室，堂堂正正，因为你若做了坏事，将受到神明责罚。财政监督就是离地三尺的“神明”，它要求监督财政资金运动过程就必须明察秋毫，而前提是实现对财政资金监督的全覆盖，即资金流在哪里，财政监督就到哪里，而不留死角。可见，全覆盖是财政监督基本要求，也是条件。

但是，现实却非如此。据笔者调查，财政监督较好的地区，监督覆盖率为10%，差的市县不足5%，于是，监督就变成了“举例说明”。其原因：一是财政部没有财政监督全覆盖要求；二是财政监督机构人少事多，靠查账难以全覆盖。如，省级财政的预算项目达上万个，且分布于全省各地，靠监督局十来个人如何跟踪每个项目？面对这些，只能采用“有举报就查，其余抽查”的“举例式监督”。“举例式监督”使得财政监督无法“明察秋毫”，抵消了威慑作用，其结果是财政纪律松弛，腐败问题突出。

——如何实现有效监督？

与任何活动一样，财政监督也有投入产出问题，既然有投入产出，就有有效监督问题。与四十年前相比，我国的财政盘子已十分庞大，如何管好、用好18.32万亿元资金？既是政府和财政部门的责任，更是财政监督的责任。根据党的十九大关于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求，有效监督应指：一是提高常规监督的有效性，二是向绩效监督领域延伸。

而在这方面，我国财政监督存在两个问题：一是常规监督不计方法，不计效果，监督人员业务水平偏低，手段落后，尽管某单位明明有问题，但“抓不住”，因而无法起到纠偏、威慑作用；二是多数机构尚未参与绩效监督。绩效监督也称绩效评价，是政府绩效管理环节，也是财政有效监督的重要内容。当前，我国的部门预算存在着项目散多乱杂、漏洞多、浪费大等问题，与部门预算的缺乏立项制度有关，也与对项目缺乏有效监督有关。如果监督机构作为一种责任，参与预算项目评价，或许会好得多。然而由于种种原因，各地财政监督机构大多未参与，即使参与，也是将评价放给中介机构，而未起到监督作用。这种情况是非常危险的，中介机构因存在既得利益，加上绩效指标缺乏“三性”（科学性、可操作性和管理上的有用性），他们往往利用此弱点绑架财政，实施“绩效寻租”。这应引起重视。

针对以上三个问题，笔者提出如下建议：

第一，重视财政监督理论研究，厘清与审计的关系。“没有科学的理论，就没有科学的行动。”财政监督理论是财政监督规律的总结，也是指明前进方向的灯塔。在进入中国特色社会主义新阶段，国家实施机构改革的今天，更需要科学的财政监督理论。为此，建议财政部组织专家，开展对现阶段财政监督理论和方法论研究，必要时可采用有奖方式，以鼓励更多人投入研究。

第二，回归初心，转变监督方式。“回归初心”，指财政监督应回归公共资金“守护神”和“安全阀”地位，以此设计责任制度，拒绝外界诱惑。“转变监督方式”指面对人少事多的现状，财政监督要脱离审计，实现全覆盖监督和有效监督目标，就必须创新方法。要充分利用政府网和大数据，引入智能化财政监督，推进网上监督。网上监督也称为监控式监督，指财政通过对部门和项目的资金流即时监控，发现问题，然后派人调查，及时制止的监督方式。网上监督符合监控资金流量、流向的财政监督初心，也是实现财政有效监督的重要途径。

当前，我国开展财政网上监督的条件已大体具备：一方面，各级已建设了政府网上办公网络，因而具备硬件条件；另一方面，各部门已配备会计电算化软件。由于会计数据是财政网上监督的依据，因而会计电算化提供了数据基础条件。

财政网上监督的难点：一是尚缺乏一套实时跟踪的财政监督软件，以将会计信息转换成“问题”，并及时向监控者发出警告。这一软件需要由财政部监督检查局组织开发；二是财政部需要按财政网上监督的要求，对行政事业单位的会计制度、会计科目、会计事项的用语作出统一规范；三是建立公共会计信息联网制度。总之，财政网上监督的基本条件已经具备，关键是是否决心去做。

第三，发挥财政监督优势，以规范预算项目为重点，促进预算改革。这包括：一是针对我国部门预算中的项目预算散多乱杂、浪费突出的问题，通过调查研究，提出深化部门预算改革，实施按项目性质分类管理、分类拨款的改革建议；二是监督项目立项。独立的目标、独立的预算和专门人员是预算项目的三个基本条件，也是立项依据。就是说，凡是不符合这三个条件之一的就不是预算项目，至多是其他项目的子项目。在我国，由于缺乏立项制度，部门本来是100万元的项目，会将它分拆成3个60万元的项目，不仅造成资金浪费，而且加大了管理和监督的工作量。在这方面，监督机构应参与项目立项审查，而且对不符合三个条件的项目，监督部门应当按程序，提出停止拨款和实施的要求。

第四，积极参与绩效管理。虽然绩效评价属于绩效监督，但是笔者认为，从财政监督初心出发，其身份并非主持绩效管理，而是从财政资金有效性出发，监督绩效管理。这包括：一是监督项目绩效管理程序，尤其是前期、中期和后期评价的制度和指标建设，监督其实施；二是监督绩效评价过程，对评价中有不公正、不规范行为的，应当提出重评主张；三是加强对评价结果的应用监督，对需要追查主体责任的，应当督促有关部门追责。

总之，财政监督四十年，既有成绩，又有不足。现在，不是谈论撤销财政监督，而是如何适应新时代要求，承担起时代责任，搞好财政监督的时候了。

参考文献

[1]庞京城.论行政监督[J].海南大学学报(社会科学版)，1994，（02）.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[3]肖太寿.论财政监督与监督财政[J].地方财政研究，2009，（07）.

[4]叶青，黎柠.中国财政监督史研究之四明清时期的财政监督制度与思想[J].财政监督，2007，（ 01）.