现代国家治理视角下财政监督之我见

●刘孝诚

改革开放四十年来，随着民主法制的推进，财政监督取得了长足的进步，特别是近几年来令世人瞩目的反腐成就。这些进步主要体现在作为财政监督基础条件的财经法治领域的建设，如财务会计法律法规的大规模制定与改革；财务审计规则与市场经济发展的同步；预算法的制定与深度修订；财政税收治理如政府采购、国库收付、转移支付、公债借偿、税费规制、金融监管等领域的大幅改革，以及专业性的财政监督论坛（如《财政监督》杂志、各种媒体的“财政监督”专栏）的开设。

治国理政是一项复杂的系统工程，当然需要健全完备的法规制度。但是，不能说有了健全完备的法规制度就能实现法治，就能风清气正、万事大吉（况且，我国的法治建设尚处在健全完备的起步阶段）。财政监督作为社会治理的重要领域，其法规制度的建设是其行为实现的必要前提，但并不意味财政监督就实现了它应有的功能作用。现实中，一方面是财经法律法规制度建设的长足进步，另一方面是全社会触目惊心的贪污腐败，这足以说明财政监督的缺位。①这个缺位是财政监督本身不作为所致，犹如打造好的“尚方宝剑”，只悬置于厅堂之上，却没有授予适当的行为人去切实使用。因此，可以说，打造“尚方宝剑”和使用“尚方宝剑”、充分发挥“尚方宝剑”的功用并非一回事。从这个逻辑思维来看，财政监督的进步与完善，还有相当长的路要走。

一、厘清几个关键词

党的十八大以来，习近平同志在强调“复兴中华”的强国梦过程中，反复多次地倡导“富强”“民主”“自由”“法治”的精神，甚至把这些现代意识作为社会主义核心价值观，要求全党全民觉悟和弘扬。如何将习近平同志的民主法治思想贯彻到财政监督机制中去，不仅是政府理财人应该深入思考的问题，而且是全党全民都应该切实考虑并付诸实施的问题。

财政监督的进步与完善，取决于财政分配机制体系法律规制的健全。毕竟，财政监督居临财政分配之侧，没有财政分配体系法律规制的健全，财政监督是无所依凭的。在各种媒体上，关于财政分配体系法律规制的讨论可谓汗牛充栋，从中还可以看到一些看似“动听”的关键词，如 “为民理财”“民主理财”“依法理财”“科学理财”等等，这里，笔者且就这几个“关键词”谈谈个人观点。

“民主理财”“依法理财”“科学理财”之所以动听，因为它们确实反映了社会呼声。而“为民理财”则未必。“为民理财”其实是几千年君主专制文化的现实体现，是君主专制意识中“为民作主”的变相表达，所以不宜再提；至于“民主理财”“依法理财”“科学理财”这些确实动听、确实反映了社会呼声的关键词，则因为它们尚在进行时，与客观现实还相去甚远。

当然，它们既然已经上路步入进行时，就有健全完善的未来。现在重要的是进一步探索“民主理财”“依法理财”“科学理财”的通达路径。

——“民主理财”如何落到实处？

《中华人民共和国宪法》开宗明义“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”理财是国家事务，更是与人民切身利益密切相关的事务，是真正体现人民权力的实质性内容。不可想象，没有理财权的权力还有什么权威？公共财政是人民和国家的财政，公共财政的内涵是公共决策而不仅仅是公共财力分配向公共需要的倾斜，这是尊重人民权力的尊严，也是尊重宪法的尊严。不可否认，由于几千年君主专制文化的熏陶和长期集中统一领导的惯性，中国现代民主意识尚未普及，更没有深入民心，但倡导民主已有百年之久，至少公共管理系统对民主的内涵是有足够认识的。习近平同志最近指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”这给我们提供了人民实现民主权力的两个重要思路：其一，是“通过选举、投票”；其二，是“人民内部各方面重大决策之前进行充分协商”。毫无疑问，理财问题正是人民内部的重大决策。如果把习近平同志的“充分协商”式民主贯彻到财政分配体系法律规制中去，就是“民主理财”落到了实处。

——“依法理财”如何落到实处？

改革开放以来，强调依法理财之声不绝于耳。然而，一个根本性的问题——法的内涵——讨论得并不充分，从而有必要先对“法”的现代内涵进行特别强调。中国重法意识不谓不久远，早在两千多年之前，法家之“法”深入人心，遂使社会大变革并达成“法”的制定者之意图，于是历代统治阶级无不重法修治。只是这延续两千多年的君主专制之“法”一直是统治阶级意志的集中体现。现代中国基于性质蜕变为人民当家作主，所以法的内涵也相应蜕变为人民的共同意志。明确了这个法的内涵，也就明确了依法理财的终极主旨，其实就是按照人民的共同意志理财。既然现代国家，“法”是人民共同意志的集中体现，那么法律法规的制定就应该让人民最大限度地参与或曰“充分协商”。笔者相信，有了这样的法，“依法理财”就不至于偏离轨道。

——“科学理财”如何落到实处？

现代社会最突出的特征之一就是社会管理科学和手段的大跨越进步。数字化将过去人力难以胜负和难以想象的管理机制和管理效率变为了现实。因此，从管理机制和管理效率而言，“科学理财”是否落到实处，不是技术问题而是态度问题。当然，科学理财不全是技术层面的，而非技术层面的因素如何达成科学合理？很大程度上也取决于理财者的态度。前述“民主理财”“依法理财”正是理财者立场和态度的出发点。

二、重申财政监督的核心主体

据前述可见，民主理财、依法理财、科学理财实为现代国家理财政务应予恪守的基本原则。理财人坚持和奉行了这几个基本原则，财政监督也就心明眼亮。财政监督说到底是为了国家公共资源在配置过程中力争公平高效和最大限度避免失误，为理财公仆的建功立业保驾护航。因此，财政分配与财政监督是对立统一的关系。不过，财政分配与财政监督毕竟有其职能分工，财政分配是国家公共部门自上而下理财系统的专业理财公仆依据相关法律法规进行的理财活动，财政监督则是国家主人——人民依据相关法律法规对理财活动自始至终的监管、评判和修正。基于如此论断，笔者认为，推进财政监督有必要重申“人民是财政监督的主体”和重构财政监督机制。

人民是财政监督的主体！

民主理财已经声明财政分配由人民当家作主。但这个当家作主只表现在财政分配的决策环节，而财政分配的专业操作过程则是专业公共管理部门的职能。专业公共部门是否遵循人民的公共意志公共决策办事，也即是否依法依规进行财政分配的操作，还须由人民观察、检查、“品头论足”然后作出判断。“操作”者与“监督”者犹如体育运动场上的运动员与裁判员，二者虽然遵循同一体育规则，但职责目标迥异，前者的职责是追求更快更高，而后者的职责是监督前者是否遵循了规则。因为二者的职责不同，且权利相对对立，自然不能“同在一锅吃饭”。这是十分直白朴素的道理。然而，迄今为止，专职财政监督机构依然与财政分配机构“同在一锅吃饭”，只是附属于财政分配机构之中。这种财政监督可能对已经实施的财政支出和用款单位有一定的监管效用，但是与宏观的、全方位的国家理财监督的政治经济以及社会作用和意义却相去甚远。

财政监督是一项专业性很强的工作，必须由专业队伍和专业机构从事这一专业职能。但不能因为其专业性的特点而将它附属于本属主要监督对象的机构之中。合理的财政监督机构应与财政分配机构对等并列，直接向同级人民代表大会负责，归位给财政监督主体——人民。否则，以现行的财政监督机构和所实行的财政监督，其职能和作用只会囿于《财政学》教科书中的财政职能范畴。

三、重构财政监督机制的思考

财政监督是全民的利益所在，所以公共管理部门应该为全民参与财政监督营造公开透明的社会环境和条件。以当今发达的媒体条件和数字化的管理技术，要营造公开透明的财政监督途径和条件已非难事。难就难在拥有理财先决权的公共管理部门没有意愿主动把权力“关进笼子”。因为一旦全民有途径和条件参与理财决策和理财监督，就等于让理财全过程裸呈于阳光之下，纤毫毕现，权力关在全民用眼睛编织的笼子中，理财人不仅不能不作为，更不能乱作为。其实，对于时刻把人民放在心中、把人民利益放在第一位的共产党人而言，为人民服务，办“人民内部”的事，是乐于把权力关进全民用眼睛编织的“笼子”中的。因为这样不仅让人民的权力获得尊严，更重要的是它可以消弭一些社会误会乃至矛盾，还可以防范一些权力行为人的政治经济风险。

利用发达的现代媒体，让社会参与人民内部事务，在某些时间和某些地方已有尝试，如每年一次的人民代表大会期间，向社会开通网络收集社会的参政议政留言；如一些地方电视台举办的“电视问政”；如“市长热线”或“省长信箱”。这些措施可能听到了一些人民呼声，但挂一漏万，显然是很不充分的，何况很可能是“作作样子、走走形式”。

就财政监督而言，需要的是对国家理财的全程监督。从税、费、债、利等收入的法定到收入实现的全过程；从支出的计划编制到支出项目（对象）、时间、数量等，都应该公开透明，让人民全程参与，“充分协商”。人民的参与方式可以是定期的听证会、咨询会、参议会，以及“电视问政”，更可以在受众最广的报刊、广播电视上专设财政监督固定窗口。让人民通过这些会议、这些窗口听到看到政府财政运行的真实状况，同时政府也可以通过这些会议、这些窗口听到看到社会的呼声，听到看到人民为自己的政府出谋划策排忧解难。

财政监督机制的建构，最重要的当然还是相关法律法规的健全完善。改革开放四十年来，在“依法治国”的强烈呼声中，全社会理财法律法规全线启动并推进，尤在会计、审计、价格、金融等方面建树颇多，基本能满足市场经济发展的要求。然而，恰在国家财税方面的法治建设还滞后于现代社会发展的需要。譬如财政，因中国国情的特殊性，财政对社会公共资源的配置占据压倒性地位，但是至今却没有一部专门规范财政行为的基本法。财政法制最大的进步是在2014年对1994年《预算法》进行的大幅修订，这次《预算法》的修订和颁行在得到全社会“点赞”肯定的同时，也因没有同步制定“实施细则”而使其效用大打折扣②。再譬如，直接与全社会个体利益休戚相关的税收，尽管中央反复强调“依法治税”“税收法定”，但迄今只有少数几个税种得到全国人大审议立法。没有财税法律法规的健全完善，“依法治税”以及“依法治财”都是一句空话。

财政监督机制的建构，除了必须完善财税及经济法律法规，还须研究制定财政监督规则。国家理财是一项专业性强、没有止境的系统工程，要保证这个“系统工程”每个阶段进程的合理合规优质高效，就必须有其操作性强并有效的程序化、规范化规则。这样，无论理财的“操作”者还是理财的“监理”者都能按部就班有章可循，才不至于言行泛泛，浮于表面。

注释：

①此处与前面所言之近几年的反腐成就反映了财政监督法规制度的长足进步并不矛盾。因为没有财政监督方面的法规制度建设，反腐是无所依凭的。只有财政会计金融等领域的法规制度，才能为反腐倡廉提供依法作为的线索和手段。

②如《中华人民共和国预算法·第九章 监督》中各条的原则规定，没有相应的可操作性实施细则，就只是具文而已。

参考文献

[1]刘孝诚.“民主理财”与“为民理财”议[J].湖北财税，1988，（06）.

[2]刘孝诚，刘静.论国家财政监督机制①[J].财政监督，2002，（03）.

[3]刘孝诚，刘静.论国家财政监督机制②[J].财政监督，2002，（04）.

[4]刘孝诚，刘静.论国家财政监督机制③[J].财政监督，2002，（07）.

[5]刘孝诚，肖准.依法治财简论[M].北京：中国经济出版社，2002.

[6]刘孝诚，朱焕然.浅论财政管理的民主化与法制化[J].财政研究资料，1988，（29）.

[7]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2017-10-27）.http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.