《行政单位财务规则》的理解与适用（二）

●陈渊鑫

十一、行政单位决算的编报

法律条文：

第十三条 行政单位应当按照规定编制决算，逐级审核汇总后报同级财政部门审批。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于行政单位决算编报的规定。

决算是行政单位加强和改进财务管理的重要依据，也是主管预算单位和财政部门以及其他财务信息使用者了解行政单位财务状况的主要信息来源。决算是行政单位年度财务状况和预算执行结果的总结性书面文件，包括年度决算报表和财务情况说明书等。行政单位在年度终了后，要根据财政部门的要求，对各项收支账目、往来款项、货币资金和财产物资等进行全面清理结算，在此基础上办理年度结账，编制年度决算，逐级审核汇总后，报送财政部门审批。

十二、决算的审核分析

法律条文：

第十四条 行政单位应当加强决算审核和分析，规范决算管理工作，保证决算数据的完整、真实、准确。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于决算审核分析的规定。

决算是行政单位加强管理的重要举措，通过年度决算，可以反映行政单位各项预算指标和工作计划完成情况。行政单位要加强决算数据分析，全面了解和检查单位预算执行、财务管理和会计核算情况，发现财务管理中存在的问题，有针对性地提出改进管理的措施，实现单位财务工作的精细化管理，发挥决算在单位财务管理中的作用。

十三、行政单位收入的概念和内容

法律条文：

第十五条 收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。

财政拨款收入，是指行政单位从同级财政部门取得的财政预算资金。

其他收入，是指行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入。

行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，不属于行政单位的收入。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于行政单位收入概念和内容的规定。

收入是行政单位履行职能开展业务活动、完成工作任务目标和计划的财力保障。收入管理是行政单位财务管理的重要组成部分，上接预算编制，下承经费支出，是行政单位取得资金并实施管理的重要环节。

（一）行政单位收入的概念

行政单位收入是为开展业务活动和完成工作任务而取得的非偿还性资金，具有以下几层含义：

1、行政单位收入是为开展业务活动和完成工作任务而取得。行政单位的主要任务是促进政权建设和维护国家机器正常运转，具体讲就是按照国家赋予的职能、职责，开展相关业务工作。由于行政单位从事的业务活动，是典型的公共产品或公共服务，其支出属于公共财政必须保障的内容，因而行政单位开展业务工作所需要的资金全部或绝大部分来源于财政拨款。除财政拨款外，行政单位还可能会有部分其他收入。

2、行政单位收入是依法获得的。行政单位获得的收入，必须符合国家有关法律、法规和规章制度。财政拨款收入必须按照《预算法》和规定的科目、内容和程序进行申报、审批和领拨。获得的其他收入，也必须符合国家有关法律法规和规章制度。

3、行政单位收入是非偿还性资金。行政单位取得的各项收入是不需要偿还的，可以按照规定安排用于开展业务工作。行政单位取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，不属于行政单位的收入。

（二）收入的分类

行政单位收入主要包括财政拨款收入和其他收入两大类：

1、财政拨款收入。财政拨款收入是指“行政单位从同级财政部门取得的财政预算资金”。主要包括两层含义：第一，“从同级财政部门取得”是指行政单位直接或者按照部门预算隶属关系从同一级次财政部门取得的财政拨款。对于一级预算单位，一般是从同级财政部门直接取得；对于二级及二级以下预算单位，一般是按照部门预算隶属关系，通过一级预算单位从同级财政部门取得。第二，“财政预算资金”包括行政单位从同级财政部门取得的所有财政拨款，强调全面、完整。

2、其他收入。其他收入是指“行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入”。主要包括两层含义：第一，“依法取得”强调取得收入的合规性；第二，“除财政拨款以外的各项收入”强调取得收入的完整性。行政单位的其他收入主要包括非独立核算的后勤部门服务性收入、非同级财政拨款收入等。随着预算和国库管理改革的不断深入，行政单位其他收入的种类和规模将逐步减少，其他收入的使用将受到规范和严格控制。

十四、行政单位收入管理的要求

法律条文：

第十七条 行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于行政单位收入管理要求的规定。

行政单位各项收入如实核算，全部纳入预算，进行统筹安排、统一管理，既能规范单位财务管理，使单位各项收入支出和资金活动得到全面反映，进而建立一个科学、完整、规范、透明的单位预算管理体系，又能使财政部门、主管预算单位等有关部门加强对行政单位收入的监督，从而促使财政拨款收入和其他收入的安排使用符合财政政策要求，使单位财务管理与预算管理相统一，进一步强化综合预算管理的要求，更加有力地保障行政单位履行职能的经费需要，支持国家政权建设。

（一）财政拨款收入的管理

1、具体内容。行政单位的主要收入是财政拨款收入。因此，加强行政单位财政拨款收入的管理，在行政单位收入管理中具有特别重要的意义。行政单位的财政拨款收入，是财政部门核拨给行政单位的财政预算资金，包括基本支出拨款和项目支出拨款。

财政拨款收入的核定，根据财政管理科学化精细化的要求，首先要保证行政单位的人员经费，按照定员定额标准予以核定；其次要保证行政单位正常运转所需公用经费，按照人员定额和实物费用定额相结合予以核定；最后要根据财力可能，保证特殊工作任务所需项目经费。

2、办理财政拨款的原则。行政单位的部门预算经法定程序批准后，申请领用财政拨款是行政单位取得收入并实施管理的重要环节。行政单位为了开展业务工作，必须根据批准的部门预算和规定的手续，提出用款计划，逐级审核汇总后，向财政部门申请领用财政拨款收入，安排用于本单位的支出。行政单位办理财政拨款要坚持以下原则：

一是要按照计划申请领用。为保证预算的正常执行，行政单位必须有计划地、合理地使用财政预算资金。各用款单位应当根据核定的年度预算和业务工作，按照规定编制分月用款计划，逐级审核后报财政部门核定，作为财政拨款的依据。在预算执行过程中，行政单位不能办理无预算、无计划或超预算、超计划的经费领用或转拨。

二是要按照预算执行进度申请领用。财政部门应当根据行政单位的分月用款计划，结合行政单位的业务工作进度和资金使用情况办理拨款。既要保证单位资金的正常需要，又要避免形成结转结余资金，注重提高资金的使用效益。

三是要按照使用用途申请领用。行政单位申请领用财政拨款应当按照核定的预算、分月用款计划规定的用途领用，不能随意改变财政拨款使用的用途。用款单位要严格按照预算规定的用途办理各项支出，保证工作任务的完成。

四是要按照预算管理级次申请领用。行政单位在申请领用财政拨款时，应当严格按照国家规定的预算管理级次办理，各级财政部门不能向没有经费预算关系的单位拨付经费，同级各单位之间也不能发生经费领拨关系。如果确有必要，应通过同级政府财政部门办理预算划转手续，分清资金渠道，切实加强经费的管理。

3、管理要求。行政单位财政拨款收入的管理，遵循以下要求：

一是必须严格执行财政预算管理制度。行政单位编报单位预算必须严格执行 《预算法》和预算管理制度，明确列出财政拨款数额。对财政拨款领用情况要单独设置会计账户进行反映。财政部门和行政单位之间要建立定期对账制度，认真核对预算和领拨经费数字，保证各项数据和使用的预算科目准确、一致。在年度决算中，对财政拨款情况要单独反映，对财政预算安排的项目支出经费拨款，要按照有关规定加强管理和核算，保证专款专用。

二是必须加强财政拨款收入的监控。财政部门对行政单位的经费拨款，是支持单位开展业务活动，保证国家政权建设，维护社会主义市场经济秩序的需要。因此，必须加强对财政拨款收入的管理。一方面要严格履行审批程序，坚持按计划、按进度和按用途拨款；另一方面要加强对财政拨款收入使用的监督和控制，及时掌握财政拨款收入的去向，保证财政资金的安全可靠，提高财政资金的使用效益。

三是必须区分不同科目和不同性质的经费分别核算管理。不同科目的经费有不同的制度办法规定，应按照相应的财务制度和经费管理办法进行分别核算管理。对于同一科目下不同性质的经费，如一般行政管理事务科目下的行政经费项目支出和基本建设项目支出，则应按照国家财政对行政经费和基本建设投资的划分界限，不准相互挤占、挪用。财政部门对行政单位的行政经费拨款，只能用于单位开展正常业务工作的消耗性支出，不能用于基本建设。

四是必须将全部收入全面真实准确地进行核算。行政单位的各项收入都要统一核算、统一管理，务求全面、真实、准确，防止瞒报收入、私设“小金库”、坐收坐支、乱支滥用等现象。对于财政拨款收入，必须严格按照预算科目进行明细反映，并定期核对。在执行中，财政拨款收入必须严格按照批准的预算执行，如有调整要履行报批程序，确保专款专用。

（二）其他收入的管理

随着财政收入改革的深入，行政单位的其他收入管理趋于规范，行政单位其他收入的种类逐步减少，规模逐步减小。总体上看，目前行政单位存在的其他收入主要包括非独立核算的后勤部门服务性收入、非同级财政拨款收入以及行政单位在业务活动中形成的其他收入。

非独立核算的后勤部门服务性收入，是指行政单位在推进机构改革和行政机关后勤管理体制改革进程中，分流部分人员，利用机关的生活服务设施和交通工具，在搞好对内服务的同时，向社会开放，实行对外有偿服务，取得一定的收入。

非同级财政拨款收入，是指行政单位从非同级财政部门取得的拨款收入。比如，一些中央垂直管理部门从地方财政部门取得的收入。这部分收入的构成比较复杂，除垂直管理单位向非同级政府财政部门主动申请外，还有地方政府主动给予的奖励收入，也有垂直管理单位代征地方收入的手续费收入等。

除了上述两种其他收入之外，行政单位在业务活动中还会产生其他形式的其他收入，如废旧报刊变卖收入等。对行政单位的其他收入，应当按照有关规定，分别进行管理。具体要求如下：

一是行政单位的其他收入，必须执行国家的有关规定，其来源必须合法。对于没有法律法规依据的其他收入，应严格控制并逐步减少，最终完全取消。

二是行政单位的其他收入，必须按照行政单位财务会计制度的规定，全部纳入单位预算管理，不准发生转移收入、私设账外账和“小金库”等违反财经纪律的行为。

三是行政单位的其他收入，按照规定应当缴纳税金的，必须按照税收法规缴纳相关税金。

十五、行政单位支出的概念和内容

法律条文：

第十八条 支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出。

基本支出，是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出，包括人员支出和公用支出。

项目支出，是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于行政单位支出概念和内容的规定。

支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出，包括人员支出和公用支出两部分。人员支出主要是指维持机构正常运转且可归集到个人的各项支出。公用支出主要是指维持机构正常运转但不能归集到个人的各项支出。

基本支出是行政单位的基本消耗，没有基本支出作保障，行政单位就无法正常运转。项目支出是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。从项目属性上看，一般包括：房屋建筑物购建类项目、房租类项目、大中型修缮类项目、设备购置类项目、信息网络购建类项目、信息系统运行维护类项目、大型会议和培训类项目、专项课题和规划类项目、执法办案类项目、监督检查类项目、调查统计类项目、重大宣传活动类项目、其他类项目等。项目支出是在保证行政单位基本支出的基础上，对行政单位的特定工作任务所安排的专项资金保障，因此，加强对行政单位支出的管理，是支出管理中的一项重要工作。

行政单位在支出管理过程中要注意保持合理的支出结构，要处理好基本支出与项目支出的关系，优先保障基本支出的需要；在基本支出安排上，要处理好人员支出与公用支出的关系，从严控制人员经费支出；在项目支出安排上，要根据轻重缓急和财力可能，进行妥善安排。

十六、行政单位支出管理的基本要求

法律条文：

第十九条 行政单位应当将各项支出全部纳入单位预算。

各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于行政单位支出管理基本要求的规定。

行政单位支出管理的主要任务是维护国家机器的正常运转，保证行政单位基本工作任务的完成，节约使用各项资金，提高资金的使用效益。随着我国经济改革、财政改革的不断深入，社会各方对支出管理的要求越来越高，支出管理越来越重要。各项支出安排不但要符合实际需要、合法合规，而且要进行绩效评价，不断提高资金使用效益。

十七、行政单位支出管理制度和管理重点环节

法律条文：

第二十条 行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围及标准，建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于行政单位支出管理制度和管理重点环节的规定。

（一）建立健全行政单位支出管理制度

行政单位要结合本单位的实际情况，运用科学的管理方法和手段，建立健全单位内部的规章制度和支出管理办法，完善相应的支出管理制度体系，加强对各项支出的管理和控制。如对基本支出建立定员定额管理制度，对项目支出建立核算、使用、绩效考核、监督检查制度，对其他收入进一步完善纳入单位支出预算统一管理制度等。在此基础上，逐步建立目标责任控制体系、定员定额管理体系、绩效考核评价体系等，严格规范各种支出行为，确保国家有关财务规章制度得到具体体现和贯彻落实，促进支出管理工作的顺利开展。

（二）重点环节的管理

党中央、国务院历来高度重视并严格要求各级党政机关带头厉行节约、反对奢侈浪费，十八届中央政治局提出了改进工作作风、密切联系群众的八项规定。各级行政单位也要在大力发扬艰苦奋斗、勤俭办事的优良传统的基础上，采取有效措施，对支出的薄弱环节加强管理，严格控制一般性支出和“三公”经费，切实降低行政成本。行政单位要积极推动节约型机关建设，结合本单位审核实际情况，找出节约潜力大但管理薄弱的支出，制定管理办法，采取有效措施，从严控制这些支出的过快增长。

1、加强对人员支出的管理。人员支出是行政单位支出的一项重要内容，是保障机构正常运转的前提和基础。行政单位应当将人员支出管理作为重点，既要保证人员支出的基本需要，又要控制其过快增长，做好人员支出管理工作。首先，要严格控制机构编制，严格执行编制主管部门核定的人员编制数，不能突破。其次，要严格按编制内实有人数核定人员支出，通过预算手段，对行政单位人员超编问题进行约束。最后，要严格执行国家统一规定的工资、津贴补贴等个人福利待遇制度。

2、加强对“三公”经费的管理。“三公”经费是指因公出国（境）经费、公务用车购置及运行经费和公务接待费。行政单位要严格按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关厉行节约若干问题的通知》要求，切实加强对“三公”经费的管理。

3、加强对会议费的管理。加强对会议费的管理一直是行政单位支出管理的重要内容。行政单位要建立健全会议的审批制度，切实落实会议定点管理要求，严格控制会议经费支出。一是要减少会议活动数量。要本着务实高效的原则，严格清理、切实减少各类会议活动，能不开的会议坚决不开，可以合并的会议坚决合并。二是要控制会议活动规模和时间。要严格控制各类会议规模，只安排与会议内容密切相关的部门参加，减少参加人员。三是要提高会议活动效率和质量。要充分利用现代信息技术手段改进会议形式，提高会议效率。在不泄密且技术条件允许的情况下，尽量召开电视电话会议或网络视频会议。四是要积极推行定点办会制度。中央行政单位应当严格执行会议定点管理制度，各地区也应加快会议费管理制度改革，实现中央和地方会议定点管理工作有效衔接，实现资源共享，降低会议费支出。五是要加强对举办和承办国际会议的管理。严格会议审批程序，从严控制会议预算，严格执行国际会议具体开支标准，加强对国际会议资产的管理。六是要厉行节约，反对铺张浪费。严禁提高会议用餐、住宿标准，严禁组织高消费娱乐、健身活动。会议活动现场布置要简朴，工作会议一律不摆花草、不制作背景板，严禁以任何名义发放纪念品。

4、加强对网络和信息化建设等支出的管理。近年来，随着电子政务的推广，我国政府网站建设取得了长足发展，行政单位办公自动化和信息化水平不断提高。与此同时，网络和信息化系统建设及运行支出在行政单位支出中所占比重也越来越大，做好网络和信息化支出管理工作也是行政单位支出管理应该重点关注和加强的内容之一。行政单位在积极推进电子政务建设、提高工作效率的同时应切实釆取措施，努力降低建设和运行成本。一是要对现有的单位网站进行整合，实现设备共建、资源共享。二是行政单位应积极探索，通过政府购买服务的方式确定专业公司负责网站的日常运营和管理，降低运行成本，提高网站的运行效率。三是要把网站建设和电子政务建设紧密结合，逐步将一些面向社会公众的行政审批事项实行网上办理，降低办事成本。

十八、行政单位项目资金的管理

法律条文：

第二十一条 行政单位从财政部门或者上级预算单位取得的项目资金，应当按照批准的项目和用途使用，专款专用、单独核算，并按照规定向同级财政部门或者上级预算单位报告资金使用情况，接受财政部门和上级预算单位的检查监督。

项目完成后，行政单位应当向同级财政部门或者上级预算单位报送项目支出决算和使用效果的书面报告。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于行政单位项目资金管理的规定。

项目资金是行政单位为完成特定的工作任务而取得的具有指定用途的资金。项目资金类型较多，管理难度大、要求高，是支出管理的重点。行政单位要按照科学论证、合理排序、专款专用、追踪问效的原则以及国家有关规定，加强对项目资金的管理。

（一）保证专款专用

行政单位要严格按照批准的项目和用途使用项目资金，不得任意改变项目内容或扩大使用范围。因特殊情况需要改变项目资金用途的，应按规定程序报批后方可使用。行政单位还要建立项目资金管理责任制，落实项目负责人。对金额较大的或重要的项目根据具体管理情况和要求，确定是否需要实行投资评审，以保证项目支出的合理使用。

（二）实行单独核算

行政单位要根据项目资金安排的不同项目，分别建立项目支出管理台账，单独核算并反映资金到位、使用进度、完成结算等情况。同时按照规定向同级财政部门或者上级预算单位报告资金使用情况、支出决算和使用效果等书面报告。

（三）加强检查监督

行政单位应当对项目资金的使用进度、使用效益等情况实行全过程管理，加强事前、事中和事后的检查监督，实行追踪问效。同时应接受财政部门和上级预算单位对项目实施进度和资金使用情况的检查监督，对检查过程中发现的问题，及时予以纠正。

十九、行政单位实施国库集中支付制度和政府采购制度

法律条文：

第二十二条 行政单位应当严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等规定。

法律条文重点内容的解读：

本条是关于行政单位实施国库集中支付制度和政府采购制度的规定。

行政单位应当结合本单位的实际情况，制定切实可行的措施，严格落实和执行好国库集中支付制度和政府采购制度的有关规定和要求。

（一）国库集中支付制度

国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度，与国库集中收缴制度共同构成了国库集中收付制度。

国库集中支付制度改变了原来财政资金层层转拨的方式，通过建立国库单一账户体系，采取财政直接支付和财政授权支付两种方式，将资金直接支付给商品和劳务的提供者或最终收款人，提高了资金到位速度；从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，降低了财政资金运行成本，提高了资金的使用效益；推进了部门预算改革的步伐，强化了财政预算的执行，真实反映了财政支出情况；有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败。

行政单位要按照国家有关要求，不断完善预算执行管理制度和预算支出责任制度，贯彻落实国库集中支付制度改革的有关要求，实现所有预算单位和所有财政预算资金的国库集中支付。一是要加强银行账户管理，凡是违规设置的账户要一律撤销归并，逐步将单位实有资金账户纳入国库单一账户体系和监控范围。二是要认真做好国库集中支付改革范围划分工作，对年初预算，要按照财政部门规定的国库集中支付制度改革范围划分标准，合理划分实行财政直接支付和授权支付的范围，并及时报送财政部门审批；年度预算执行中有调整预算的，应按要求确定资金支付方式，经财政部门审核同意后执行；年度执行中需要调整支付方式的，行政单位应当以正式文件向财政部门提出调整申请，经审核同意后进行调整。三是将公务卡制度改革逐步推进到所有基层预算单位，严格执行公务卡强制结算目录，切实减少公务支出中的现金提取和使用。四是要加强用款计划管理，在继续推进预算执行细化管理的基础上，不断提高用款计划的科学性和准确性。五是要加强国库集中支付会计对账工作，严格按照有关制度要求，认真做好与财政部门、代理银行、本部门上下级预算单位之间的对账工作，定期报送对账情况。六是要做好预算执行动态监控工作，进一步规范资金支付和严格资金使用，加强对所属预算单位资金支付的监督管理，完善与财政部门动态监控工作互动渠道，形成动态监控管理合力，保障财政资金安全规范和有效使用。

（二）政府采购制度

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购制度是公共支出管理的一项重要制度，其核心内容就是政府及其所属机构使用公共资金购买货物、工程或服务都必须通过法定的采购方式、采购方法、采购程序来进行，合理规范使用公共资金的采购行为。我国推行政府采购制度是公共财政制度改革的重要举措，作为提供公共产品和公共服务重要载体的行政单位，实行政府采购制度，不仅可以消除分散采购容易产生的腐败、资金使用效益不高等问题，而且可以节约财政资金，并可以成为政府宏观调控的重要手段。

行政单位在实施政府采购时，必须遵循“公开、公平、公正、诚实信用”的原则，严格执行政府采购制度的有关规定。一是要根据同级财政部门的要求，编制政府采购预算，并按批准的政府采购预算和法定的采购方式进行采购，增强采购过程的透明度。二是要强化政府采购的计划管理，所有使用财政性资金及配套资金开展的政府采购活动，均要编制采购计划并细化到政府采购项目和品名，对于纳入批量集中采购范围的办公设备、办公用品等品目采购，要按照同级财政部门的要求编制批量采购计划。三是要严格执行政府集中采购规定，符合集中采购要求的，应当委托集中采购机构进行公开招标，严禁通过协议供货或者其他方式化整为零规避公开招标。四是要规范政府采购程序和行为，严格按照政府采购法和《政府采货物服务招标投标管理办法》及其他相关制度规定组织政府采购招标活动。符合公开招标的采购项目必须按规定程序进行招标，对个别单位有能力自行组织招标采购的，必须报经主管部门批准。五是要进一步落实政府采购政策功能，行政单位要继续带头实施政府采购支持节能环保、采购正版软件以及采购本国产品等政府采购政策。六是要切实履行政府采购管理监督责任，加大对政府采购工作的管理力度，明确本单位政府采购管理的责任部门，建立健全内部管理制度，加强单位内部政府采购信息化建设及对政府采购预算编制、计划申报、批量集中采购以及政策功能等工作的执行和管理。