财政违法行为责任追究问题研究（二）

●郭月梅

（三）财政违法行为责任追究的经济学分析

在对财政违法行为进行理论分析的基础上，需要对财政违法行为责任追究进行理论分析。本课题从经济学和法学两个视角分别对财政违法行为责任追究进行理论分析，本部分首先从公共利益理论、法治理论、信息不对称理论和委托代理理论对财政违法行为责任追究进行经济学分析，这也是本课题的创新之一。

1、财政违法行为责任追究的公共利益理论。公共利益最早可追溯到古希腊城邦制的“整体国家观”。古希腊先哲亚里士多德认为，“正义以公共利益为依归”；英国功利主义法学家边沁主张，“立法者的职责就是在公共利益和私人利益之间造成调和”；美国社会法学家庞德认为，“法律应以付出最小代价为条件而尽可能地满足社会需求，法律要尽其可能保护所有社会利益，并维持这些利益之间的某种平衡或协调”。由此，正如西塞罗所言：“国家乃人们之事业，但人民不是人们某种随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致性和利益的共同而结合起来的集合体。”即公共利益是公共管理中的核心目标，国家从根本上讲应该维护公共利益，规避公共风险。公共利益作为一种共同利益，具有社会共享性，影响着共同体中的所有成员。一方面，公共利益具有相对普遍性，即它不是特定人群的利益。另一方面，公共利益具有共同受益性，当公共利益受到侵害时会对其造成潜在威胁。

公共利益理论认为，从公众利益的角度来行使政府权力就是政府最根本的属性和特征，政府的主要任务就是为了服务和增进公共利益。虽然在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但这也无法否认政府是公共利益的代表者和维护者，政府的核心作用是不可替代的。公共部门作为一个强有力的行动体系，他们有责任确保政府行动的实质和程序都符合公共利益，并承担起增进公共利益和公民福祉的责任。政府在本质上是一种为社会共同利益服务的组织，是代表公众利益而存在的，这种代表的性质决定了其监管职能应从公共需要出发，通过制定公共政策来开展有效的公共管理，实现公共利益。无论在任何情况下，政府都在增进公共利益中扮演着重要的角色，一旦有导致不公正或低效率的行为出现使得公众的利益受到侵害时，政府则应义不容辞地保护公民的利益，比如通过制定法律法规以及行使行政权力，来防护和控制违法违纪的行为。财政管理是政府筹集、使用和管理资金的活动，其目的是维护公共利益，实现公共财政。财政部门作为公共利益代表者和维护者的公共部门，如何对财政资金进行有效管理、保证资金的安全使用是其履行职责的关键所在。而财政违法违纪行为必然会侵犯社会公共利益，因此财政部门要加强公共管理，切实履行行政权力，并提供制度化的途径来控制损害公共利益的行为，维护公众的利益。基于以上分析，对各类财政违法行为及时进行责任追究是有必要的。

2、财政违法行为责任追究的法治理论。法治是相对于人治而言的一种治理模式，治理国家必须依据法律。正如王安石所言：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”改革开放以来，我国越来越重视依法治国。十五大确立了“依法治国”的基本方针，十七大将加快建设“社会主义法治国家”列入了工作重点，十八大提出了“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”。习近平总书记在党的十八届四中全会第二次会议上也指出：“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。”在刚结束的十九大会议中，“坚持全面依法治国”被明确作为新时代中国特色社会主义发展的基本方略之一。中央将成立全面依法治国领导小组，为全面推进依法治国，协调推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，提供一个强有力的组织基础。

随着我国依法治国方略的逐步实施，坚持依法治国、依法执政、依法行政的要求迫在眉睫，政府法治监督也成为实现国家治理能力现代化的必然需求。在法治国家内部，公共部门的行为会受到监督，否则政府部门会利用自身的权力资源来谋取利益，从而滋生腐败，导致出现违法违纪问题。因此，需要监督机制来限制和约束公共部门的权力，提高其行政管理水平。当前，政府法治监督迎来了前所未有的好时机。党中央、国务院的高度重视推动了政府法治监督工作的快速发展，公共部门管理理念的转变为政府法治监督的实施提供了前提条件，行政管理基本法律制度的健全为政府法治监督的发展提供了重要保障。法律是治国之重器，良法是善治之前提。政府法治的核心，是通过规则的制定和实施来营造并运行一个制度化的规范体系，以实现政府的目的和宗旨。国家对其成员在政治、经济、社会等各个领域的行为的要求，体现着维护社会稳定、保护人民生命财产安全、保障国家安全的要求，并以其权威性和强制手段规范人们的外在行为。目前财政领域出现违法违纪行为是因为缺少具体法律的遵守实施，财政资金使用部门对法律法规的遵守有很大的随意性和松弛性。要真正解决这一问题，必须从追究违法责任，健全法律监督着手。而法律的生命在于实施，各级行政机关是各项法律法规的执行者和实施者，应当做到“有法必依、执法必严、违法必究”。我国《预算法》《政府采购法》《行政处罚法》《财政违法行为处罚处分条例》《财政部门监督办法》等法律法规对行政机关的管理职责和具体财政违法行为作出了规定。为此，具有管理职责的行政机关应当在法律的框架内依法行政，既要避免行政权的滥用，又要对违反财政管理法规的行政相对人依法追究责任。

3、财政违法行为责任追究的信息不对称理论。信息不对称理论产生于20世纪70年代，是指在市场经济活动中，相关信息在交易双方的不对称分布会对市场交易行为和市场运行效率产生影响，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。早期，阿克尔洛夫、斯宾塞、斯蒂格利茨三位获得诺贝尔经济学奖的经济学家分别从商品交易、劳动力和金融市场三个不同的领域研究了这一课题。接着，更多的经济学家把信息不对称理论引入其他研究领域，如税收、保险、政府监管等，使这一理论的经济学价值完全体现出来。

传统信息不对称理论认为信息不对称会造成市场失灵，但实际上，信息不对称同样会造成政府失灵。政府失灵是指政府在实施监管的过程中偏离公众目标、滥用公共资源，政府官员寻租性腐败，部分公共部门违法违纪的现象。其中，财政信息的不对称对财政监督以及财政违法行为的责任追究造成重要影响。财政监督主体与监督对象之间存在信息不对称问题，监督主体掌握的信息较少，而监督对象掌握的信息相对较多，这就使得监督主体难以获取监督对象的真实信息。这种信息不对称的状况导致财政监督主体在实施监督时会发生“逆向选择”和“道德风险”问题。发生逆向选择的情况是指，由于信息不对称，财政监督部门在实施监督时处于“信息劣势”，此时监督对象就可能隐藏自己的违法行为，并借着提供不真实的信息来逃避处罚，利用自身的“信息优势”来牟取利益。出现道德风险的情况是指，财政部门委托财政监管人员对监督对象实施监督，查处违法违纪行为并对违法行为进行责任追究，但在信息不对称的情况下，必须依赖财政监管人员的“道德自律”，这就产生了道德风险。因为，财政监管人员在最大限度地增进自身效用时可能做出不利于财政监督的行为，比如偷懒，当财政监管人员所付出的努力小于其获得的报酬时会产生懒惰思想，从而使得被监督对象浑水摸鱼，逃脱处罚。所以，财政监督信息的不对称使得对财政违法行为进行责任追究的有效性受到了很大的影响。因此，财政部门在实施监管，运用行政、法律手段时，都应以相关信息的收集、研究为前提。信息不对称理论强调了财政部门在实施监督管理中的重要性，呼吁其加强对财政违法行为的监督力度，使信息尽量由不对称到对称，以此更正由信息不对称所造成的一些不良影响，使得对财政违法行为实施责任追究时能够顺利进行，保证和完善有效监督的实施。

由于财政违法行为责任追究的双方存在信息不对称，运用经济学方法分析财政违法行为责任追究过程中委托代理关系下双方的行为决策，有利于更好地了解财政违法行为责任追究的经济学本质。

在市场经济体制下，虽然市场机制是资源配置的最有效方式，但市场也存在着失灵，需要由政府接受公众的委托，通过财政手段为社会提供公共产品和服务，以弥补市场失灵并最终实现社会福利最大化。从财政资源配置的角度来看，政府通过向纳税人征税筹措资金并用于公共支出，必须遵循“保效率、护公平”的原则，其中“保效率”要求提高财政资金的使用效率，而“护公平”要求保障纳税人的税负公平以及公共支出受益的公平。但是在现实经济财政活动中，各种各样的财政违法行为屡见不鲜，对“保效率、护公平”原则提出了严峻的考验。财政违法行为不仅扰乱了正常的财政秩序，降低了社会福祉，而且还败坏了社会风气，危害经济社会的稳定。显然，财政违法行为责任追究主体与财政行为主体始终在进行博弈，财政违法行为责任追究主体考量的是是否履行责任追究职能，而财政行为主体决策的是是选择守法还是违法策略，双方都是在互相研究对方的策略后选择自己的最优策略。

那么为何财政违法行为层出不穷、不断“升级”，甚至在某些时段、某些地区愈演愈烈？在现实信息不对称的情况下，从成本——收益角度来看，财政行为主体的行为决策符合功利行事原则，其通过分析违法的成本与收益并进行对比后作出理性选择：如果违法的成本低、收益高，那么财政行为主体选择违法；如果违法的成本高，而收益低，那么财政行为主体选择守法。显然私人部门领域的财政行为主体作为追求个人利益最大化的理性经济人，明显符合功利行事原则。在公私两部门活动主体交往过程中，存在着较严重的信息不对称，如征税机关难以完整掌握纳税人的全部财产和收入等纳税信息，而支出部门也不可能准确掌握受益对象是否符合受益要求。因此，由于信息不对称，私人部门财政行为主体可能存在各种机会主义倾向，实施财政违法行为，获取超额利益。如果对私人部门的财政违法行为进行责任追究，财政违法行为主体的违法成本会提高，甚至超过违法收益，这样必将使得财政违法行为主体转向守法决策，从而降低财政违法行为的发生率。

新制度经济学对人的行为提出了三大假设，即“效用最大化”、“有限理性”和“机会主义”。公共选择学派认为政治家和政府官员并不是大公无私、道德高尚并始终为公共利益着想的，与私人部门活动主体一样，他们也是追求自身利益最大化的经济人。显然对于公共部门行为主体来讲，成本——收益分析同样适用其是否选择实施财政违法行为。但从公共部门的受托责任来看，财政违法行为也有其产生的特殊性。在整个财政运行体系中，存在着社会公众→权力机关→政府→公共部门这一链条较长的委托代理关系。委托代理链条越长，信息在收集、传递、处理、反馈等过程中漏损、扭曲、失真、延误等问题越不可避免，产生了严重的信息不对称问题，导致了财政资金管理中的“逆向选择”和“道德风险”等问题。要解决代理人问题，一是设计优良的激励约束机制，二是建立健全财政监督机制。由于政府代理的“激励不足”，只有建立健全财政违法行为责任追究机制，才能最大限度地缓解代理人问题，降低财政违法行为发生的概率，消除其不良后果，维护财政的“保效率、护公平”原则。

4、财政违法行为责任追究的委托代理理论。委托代理理论是制度经济学契约理论的重要内容之一，也是现代企业理论的重要组成部分。该理论的研究最早可追溯到亚当·斯密，他是最早发现股份制公司中存在着委托代理关系的。20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩发现企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权让渡，于是提出了委托代理理论。到了20世纪60年代末70年代初，一些经济学家开始深入研究企业内部的信息不对称和激励问题，委托代理理论由此开始真正兴起。委托代理关系是指：行为主体根据契约雇佣其他的行为主体为其服务，前者授予后者相应的决策权利，并根据后者提供的服务质量来支付一定的报酬。授权者即委托人，被授权者即代理人。该理论的核心是研究在利益相冲突和信息不对称的情况下，委托人应该采取什么样的方式来激励代理人，使代理人在实现效用最大化的同时也能实现委托人的效用最大化。

委托代理理论最初是从私营部门发展起来的，如今这种委托代理关系可以存在于一切合作性组织中，公共管理部门也同样适用。公共部门存在着多层级的委托代理关系。其外部的委托代理关系体现为：政府与社会公众之间的委托代理关系。其内部的委托代理关系体现为：公共部门内部各层次的委托代理关系，即上级政府与下级政府、政府部门与政府官员、政府财政部门与支出部门之间的委托代理关系等。在财政领域，财政资金是由政府财政部门分配的，交由财政资金使用单位管理和使用。政府财政部门是委托人，财政资金使用单位是代理人，这其中暗含着一种“社会契约关系”，即政府财政部门与资金使用单位之间形成了委托代理关系，财政资金使用单位受托管理财政资金，承担了公共受托责任。但是，由于委托人处于财政资金使用单位行使职权的具体活动之外，使得政府财政部门与财政资金使用单位之间存在信息不对称、双方的目标函数不一致的情况，因此财政部门出现了严重的委托代理问题，即代理人有可能偏离委托人的目标函数，而委托人难以及时观察和监督，从而出现财政资金使用单位这一代理人因为追求自身利益最大化而做出财政违法违纪的行为，损害委托人的利益。因此，对财政违法行为进行责任追究显得尤为重要。委托代理理论认为在信息不对称和利益相冲突的环境下，政府财政部门这一委托人可以通过设计最优契约来制定有效的规章制度，对违反财政法规的资金使用单位和负责人进行责任追究，以此激励和监督财政资金使用单位这一代理人按照委托人的最佳利益来选择行动，即依法行政，避免行政权的滥用，使代理人的行动符合委托人的既定目标。根据委托代理理论，对财政违法行为进行责任追究是促进有效监督和激励财政资金使用单位按政府财政部门的意愿行动的有力手段。通过建立完善的责任追究制度，可以激励和监督政府按照公众利益选择行动，从而维护委托人的最终利益，使财政活动可以顺利有序地进行。

（四）财政违法行为责任追究的法理分析

财政违法行为责任追究作为一个法学概念，对其进行法理分析是研究这一问题的基础性工作。本部分从财政违法行为责任追究应遵循的基本原则、构成要件、形式、主观和管辖等方面对其进行法理分析。

1、财政违法行为责任追究应遵循的基本原则

（1）责任法定原则。所谓责任法定，是指只有法律上的明文规定，才能成为确认和追究违法责任的依据。这要求法律对哪些行为应当受到处罚、由谁来进行处罚、如何进行责任追究等具体内容予以明确。

（2）公正、公开原则。公正、公开原则要求“公平对待”、“相应平等”，并且行政责任追究的依据、过程、结果都做到公开透明，广泛接受社会监督。

（3）过罚相当原则。“过罚相当”是指行政处罚应当与违反行政法义务，破坏行政管理秩序的程度、再犯的可能性以及行政处罚所要达到的目的之间成正比，不能出现畸轻畸重的现象。

（4）上位法优于下位法。这一原则要求下位法不得违背上位法，即宪法具有最高法律效力，法律优于行政法规、规章，行政法规效力优于规章。

（5）特别法优于一般法。这一原则是指对同一事项两部法律均有规定时，特别规定的效力高于一般规定的效力。即同一立法主体制定的不同部门法，同一部门法中特别规定与一般规定，下位法执行上位法时的特别法与一般法的关系，下位法变通上位法时的特别法与一般法的关系。

2、财政违法行为责任追究的构成要件

（1）财政违法行为责任追究的主体。财政违法行为责任追究的主体是指财政违法行为发生时，由“谁”来认定，并追究违法行为的责任。权力机关承担着对各类财政违法行为进行监督的最高权力能力；行政机关承担着对各类财政违法行为进行直接认定，并在职权范围内依法实施处罚的职责；司法机关承担着对行政机关进行司法审查的职责。

（2）财政违法行为责任追究的对象。财政违法行为责任追究的对象是指财政违法行为法律责任的承担者，即由“谁”来承担财政违法行为所引起的法律责任。根据本课题对财政行为、财政违法行为的界定，财政违法行为责任追究的客体既包括承担财政监督管理职能的行政主体，又包括实施财政违法行为的公民、法人和非法人组织。

3、财政违法行为责任追究的形式。责任追究具体可分为两种类型：法律责任和非法律责任。其中法律责任是指因违反法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。非法律责任主要是指党纪政纪责任。

（1）法律责任。民事责任，即民事主体在民事活动中，因实施了民事违法行为，根据民法所承担的对其不利的民事法律后果或者基于法律特别规定而应承担的民事法律责任。

行政责任，即行为人因违反行政法规定而应承担的一种不利法律后果，学理上，行政责任主要包括行政处分、行政处罚两种形式。

刑事责任，是依据国家刑事法律规定，对犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任。

（2）非法律责任。非法律责任的主要表现形式是党纪政纪责任。党纪政纪责任主要是指党纪政纪处分，即各级党委、政府及其主管部门，具有处分权的各级纪检监察机关，各派驻纪检监察机构等，依照规定的权限、程序，对违纪对象作出的党纪政纪处分决定及处理建议。党纪处分有：党内警告、党内严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；政纪处分有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。