改革开放以来中国宗教管理法治化建设研究的回顾与反思

当代中国政府宗教管理方式优化的关键在于，持无神论世界观的执政党如何看待和处理宗教信仰问题。经过改革开放以来的实践探索，这一问题的解决方案已初步形成，即习近平同志强调的“要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系”。*习近平在2016年4月召开的全国宗教工作会议上的讲话，参阅《发展中国特色社会主义宗教理论，全面提高新形势下宗教工作水平》，《人民日报》2016年4月24日，第1版。这表明，运用法治思维和法治手段管理宗教事务，已成为执政党对待与处理宗教问题的基本立场和主要方法。在这一背景下，全面回顾与反思我国宗教管理法治化建设问题的研究，可以为推进宗教管理法治化建设提供更好的理论观照。

一、中国宗教管理法治化建设研究的主题和代表性观点

笔者通过中国知网(CNKI)全文数据库等文献检索路径，按主题、论文数量和发表时段等指标，对改革开放以来国内关于中国宗教管理法治化问题的研究文献进行了全面检索。其相关数据见表1：

表1

以“依法管理宗教”为主题搜索出788篇文献，通过超星电子图书馆、汇雅电子图书数据库等搜索引擎，发现有少量相关编著、专著和译著。通观相关成果，可以发现，我国宗教管理法治化建设先后经历了从依据政策管理到法制化管理，再到法治化治理三个发展阶段。相应地，不同阶段的理论成果在研究主题、主要观点、价值立场与对策建议等方面,也存在较明显的差异。

(一)第一阶段：1978—1990年，政策性管理

中共十一届三中全会 “加强社会主义法制，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”*中共中央文献研究室: 《三中全会以来重要文献选编》上，北京：人民出版社，1982年，第11页。的治国理念，对我国宗教工作产生了重大影响。1982年，中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》明确：“为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序经过同宗教界代表人士充分协商，制订切实可行的宗教法规”，*中共中央文献研究室综合研究组等编：《新时期宗教工作文献选编》，北京：宗教文化出版社，1995年，第58页。标志着宗教法规设想的正式提出，开启了依法管理宗教事务的探索历程。但在1980年代，由于宗教法规尚未出台，相关管理制度还未成型，宗教政策仍是政府宗教管理的主要依据。相应地，在研究领域，以依法管理宗教为主题的理论成果暂付阙如。*继印：《寺院聘律师》，《法音》1988年第3期。这一时期研究的热点主要是关于宗教的本质与社会功能、*参阅张继安：《学习马克思关于宗教的几个基本理论问题——纪念马克思逝世一百周年》，《世界宗教研究》1982年第4期；龚学增：《关于我国社会主义时期宗教方面的几个问题》，《世界宗教研究》1986年第1期；王作安：《关于宗教问题的几点认识——学习〈黑格尔法哲学批评导言〉》，《世界宗教研究》1987年第2期；俞朝卿：《再论宗教的本质和社会作用》，《世界宗教研究》1987年第3期。执政党如何看待和处理宗教信仰*参阅蒋文宣：《谈谈我党处理宗教问题的反“左”和防右》，《世界宗教研究》1987年第1期；韩秉芳、李文厚：《认真学习党的宗教信仰自由政策》，《世界宗教研究》1983年第1期。等问题，虽未直接探讨宗教管理法制化的具体内容，却为扫除宗教工作中的认识障碍发挥了积极作用。

(二)第二阶段：1990—2012年，法制化管理

1990年全国宗教工作会议以后下发的《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，明确提出依法管理宗教和加快宗教立法，政府宗教管理开始进入法制化建设轨道，一系列单项行政法规先后面世。*如《宗教社会团体登记管理实施办法》(1991年)、《关于中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》(1994年)、《宗教活动场所管理条例》(1994年)、《宗教活动场所年度检查办法》(1996年)等。2004年，第一部综合性宗教行政法规——《宗教事务条例》颁布，表明政府宗教工作开始从依规管理向依法与依规管理并举的方式转变。理论界也围绕宗教管理法制化建设展开了深入研究，其主题和代表性观点如下：

1.宗教法制化建设的必要性、可能性

叶小文认为,加强宗教管理法制化建设,直接影响依法治国的成效、宗教领域的长期稳定和国家的长治久安。余孝恒认为，宗教管理法制化是中国现代化建设、社会主义市场经济与法制建设的必然要求,也是当今世界发展趋势对中国提出的要求。中央和地方政府进行多年的宗教立法探索,为宗教管理法制化提供了有利条件和可能性。赵匡为认为，将宗教事务纳入立法管理轨道是我国社会发展的必然趋势,目的是理顺宗教与国家和社会的关系,保障信众正常宗教信仰权利，明晰政府职能部门的职权范围。王培英认为,加强宗教立法工作与建设社会主义市场经济体制之间具有内生关系,目的是杜绝以言废法,从根本上促进社会稳定。*叶小文：《大力加强宗教法制建设》，《中国宗教》1997年第2期；余孝恒：《关于宗教法制建设的几个问题》，《宗教学研究》1998年第3期；于光：《宗教立法，任重道远——赵匡为先生访谈》，《世界宗教文化》1999年第3期； 王培英：《加强宗教立法是依法治国的必然要求》，《中国宗教》1998年第1期。

2.宗教管理法制化建设原则、路径和方法

王作安认为，政府应该依据宪法、相关法律法规和规范性文件进行管理；但由于对我国宗教信仰的认识尚不深入、地区间的宗教状况差异较大、社会主义国家成功管理宗教的先例匮乏等原因，现阶段制定宗教基本法的条件尚不成熟。张训谋认为，宗教立法工作必须坚持宗教信仰自由、政教分离、独立自主自办原则。余孝恒认为,宗教立法工作需要明确宗教立法宗旨、管理对象和管理范围，坚持行政法规制定优先、宗教法制定延后的原则。邓启权认为，制定地方性宗教法规应正确处理“信仰自由”保护与限制的关系、规范群众行为的法律和政府管理行为的法律之间的关系，以及尊重宗教习俗与市场经济条件下政府宗教工作新内容的关系。廖瑞芳认为，制定一部概念清晰、主体明确、权责一致、技术精良的宗教基本法,是解决我国现有宗教法律位阶低、地方立法严重趋同、立法技术不成熟等问题的关键。王培英则认为,依法管理宗教的主体是政府，客体是宗教信徒和组织，管理的依据是宪法与法律。*王作安：《中国的宗教问题和政策》，北京：宗教文化出版社，2010年，第131-149页；张训谋：《中国的宗教事务管理》，载《国家·宗教·法律》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第55页；余孝恒：《关于宗教法制建设的几个问题》，《宗教学研究》1998年第3期；邓启权：《制定地方性宗教法规应处理好几个关系》，《中国宗教》1996年第3期；廖瑞芳：《法治视野中的宗教立法》，《求索》2004年第10期；王培英：《加强宗教立法是依法治国的必然要求》，《中国宗教》1998年第1期。

在宗教立法的路径和方法问题研究方面，已有介绍外国政府宗教管理方式的成果面世。何光沪认为，借鉴中外历史上宗教事务管理的经验教训，可使我国宗教政策制定更为全面、理性和稳定。赵匡为认为,不同国家有不同的宗教管理方法。例如，美国没有独立的宗教法律体系，而是使用世俗社会的相关法律来规范宗教组织及其行为；而前苏联却制定了宗教法人法、宗教组织法等各种法规。张训谋认为，通过制订“无所不包”的宗教法确立政教关系或进行宗教事务管理，这种做法在当代西方国家已基本过时。西方国家主要采用适用于全社会的普遍性法律处理宗教事务。刘澎认为，美国除了在宪法中确立政教分离原则、宗教信仰自由原则之外，没有设立专门的宗教法。美国政府使用免税资格审核等具体法规管理宗教组织及法人。魏德东认为，美国宪法第一修正案规定，国会不得设立某种宗教为国教,也不得禁止宗教自由实践。段启明认为，联合国大会通过的一系列人权保障规定对我国也有一定约束力。所以,中国宗教立法必须考虑国际公约中的有关规定,注意国际形象,承担国际义务。*何光沪：《从中外历史看对宗教事务的管理》，《中国宗教》1997年第2期；于光：《宗教立法，任重道远——赵匡为先生访谈》，《世界宗教文化》1999年第3期；张训谋：《各国政教关系和宗教事务管理模式初探》，《中国宗教》2002年第3期；刘澎：《国家·宗教·法律》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第36-41页；魏德东：《美国宪法中的政教关系原则及实践》，《中国人民大学学报》2004年第5期；段启明：《联合国有关宗教问题的规定与我国的宗教法制建设》，《中国宗教》1997年第1期。

3.宗教立法内容

高全喜认为，现代宪制建设基于基督教伦理思想、教规仪轨及其契约意识，这是现代宪法将宗教信仰自由视为宪制基本原则的重要原因。李霞认为，宗教立法应涉及合法宗教的种类、宗教活动、宗教法人、宗教组织减免税等内容。梁迎修分析了我国宗教财产法律保护中存在的问题，并提出加强行政保护和司法保护的对策建议。章远介绍了目前国外政治学和法学领域关于宗教与法治的研究主题，包括宗教信仰自由权力、宗教法人登记、宗教与学校教育、宗教慈善、宗教税收、宗教伦理、公共空间的宗教表达、宗教信徒的移民政策及社会保障制度与选举制度等问题。*高全喜：《心灵、宗教与宪法》，《华东政法大学学报》2012年第2期；李霞：《宗教立法问题三论》，《山东大学学报》2000年第5期；梁迎修：《我国宗教财产法律保护刍议》，《中国宗教》2008年第1期；章远：《比较视野下的宗教与法治关系研究路径》，《比较政治学研究》2013年第2期。

4.宗教法规与宗教政策关系

叶小文认为，应将现行宗教管理中行之有效的政策制度化、法律化,使之成为全民遵行的法律规定。王作安认为，已有宗教政策是制定宗教法规的良好基础，在宗教立法、执法与依法管理的同时，不可忽略政策对宗教工作的指导作用。石国亮认为，应逐步把行之有效的宗教政策上升为法律法规，推动依法和依规并举的管理方式向依法管理方式转型。*叶小文：《大力加强宗教法制建设》，《中国宗教》1997年第2期；王作安：《中国的宗教问题和政策》，第150-151页；石国亮：《试析中国政府宗教事务管理的方针和政策》，《学校党建与思想教育》2009年第32期。

5.我国宗教工作法制化历程、成就与不足

王作安认为，从1982年提出宗教立法设想，到1991年把宗教立法工作提上议事日程，经历了近10年的探索。目前我国宗教法律框架已初步建立，但仍然存在内容不全面、结构欠合理、可操作性不强、依法行政的相关制度有待建立和健全等问题。李五星、李颖认为，改革开放以来，我国宗教管理方式大致经历了依据政策管理(1978—1990)、依据政策和法规并行的方式管理(1991—2003)、主要依据法律法规管理 (2004—)三个阶段。吕晋光将我国宗教工作法治化进程分为人治、法制和法治三个阶段。石国亮认为，《宗教事务条例》等行政法规的效力明显不足,“依法管理宗教”仍停留在“依规管理宗教”层次，宗教立法滞后导致宗教工作缺少法律支撑、法律缺位等现象。*王作安：《我国宗教立法的回顾与思考》，《世界宗教研究》2008年第3期；李五星、李颖：《改革开放以来我国宗教法制建设的发展历程及其特点》，《沧州师范专科学校学报》2011年第1期；吕晋光：《从宗教的人治、法制到法治——学会遵循社会主义法治理念处理宗教事务》，《中国宗教》2008年第2期；石国亮：《试析中国政府宗教事务管理的方针和政策》，《学校党建与思想教育》2009年第32期。

6.中西方国家宗教管理方式差异及成因

陈宗荣*陈宗荣：《中西方宗教事务管理方式不同原因之探讨》，《中国宗教》2007年第6期。认为，意识形态、公民社会的发育程度、宗教自身的性质和社会功能、社会对宗教的态度等方面的差异，是导致我国宗教管理方式区别于西方国家的主要原因。

7.依法管理宗教成效的实证研究

秦刚*秦刚：《加强法制建设,学法、普法,依法治寺——德格县宗教工作法制管理的调查与思考》，《康定学刊》1996年第2期。在田野调查中发现，四川省德格县存在滥建宗教活动场所、违规组办跨地区的佛事活动、儿童入寺当小喇嘛、个别寺庙干预司法和行政、境内外分裂主义者干涉寺庙教务、封建特权在个别寺庙中抬头等情况，提醒该地区存在法制不健全、法制观念淡薄、执法不力等问题。

1990—2012年间公开发表的成果，其内容涉及宗教管理法制化建设的价值立场、建设路径和对策建议等诸多方面。尽管在一些问题上存在分歧，例如，是否需要制订“无所不包”的宗教基本法、宗教政策与宗教法规拟订的先后顺序等问题，仍然对宗教管理法制化建设实践发挥了积极引导作用。

(三)第三阶段：2013年至今，法治化治理

十八届三中全会、四中全会先后提出推进国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国的方略，为推进宗教管理法治化建设提供了政策依据。习近平同志在2016年全国宗教工作会议上的重要讲话，进一步明确了宗教管理法治化的建设目标。随之，国内学界和政界围绕宗教管理法治化建设问题展开了深入讨论，其研究主题和代表性观点如下：

1.宗教管理法治化正当性的基础

姜裕富*姜裕富：《宗教工作法治化的正当性基础》，《云南民族大学学报》2017年第2期。认为，政教分离原则是宗教工作法治化的政治基础；我国现有的多神崇拜和诸多宗教是宗教工作法治化的文化基础；现阶段多层次的社会结构与阶层分化是宗教工作法治化的社会基础；以宪法为中心的法律体系是宗教管理法治化的法制基础。

2.宗教管理法治化建设的观念前提和制度保障

王作安认为，树立法治思维、增强法治意识、养成法治观念，是宗教工作干部提高宗教工作法治化水平的思想条件。俞学明认为，宗教工作法治化的核心不是强调依法管理，而是在宗教工作中体现法治思维和法治能力。李向平认为，唯有宗教管理方式与宗教信仰实践方式去政治化，切实推进宗教事务“社会化管理”或“社会治理”，宗教管理法治化才有可能。陈林林认为，实现社会主义宗教治理法治化,必须在宪法和法律层面正确处理政教关系、宗教信仰自由和宗教组织三个基本问题。*王作安：《做好宗教工作要树立法治思维》，《中国宗教》2016年第3期；俞学明：《以法治思维和法治能力贯彻宗教工作法治化》，《中国宗教》2016年第7期；李向平：《“社团”与“法人”的双重建构——当代中国宗教政策与管理制度改革路线图》，《上海大学学报》2015年第2期；陈林林：《宗教法治的三个基本问题》，《浙江社会科学》2014年第8期。

3.宗教法规与宗教政策、国法与教规关系

刘金光、梁恒豪认为，宗教工作应坚持依法管理与政策引导并重原则。卓新平认为，必须正确处理国法与教规的关系：国法是社会正常运转的保障体系，包括信徒在内的社会全体人员必须遵守；宗教教规是信徒修行应遵守的行为规范，从社会涵盖范围和作用看，国法大于教规；国法作为全民之法，应保护信众的合法权益；应清理宗教教规中不符合国法的内容，不与国法相抵触的宗教教规应被国法所允许。*刘金光、梁恒豪：《宗教事务管理法治化：成就、挑战与展望》，《世界宗教文化》2013年第1期；卓新平：《从六个方面把握国法与教规的关系》，《中国宗教》2015年第9期。

4.我国宗教工作法治化历程与成就

刘金光、梁恒豪认为，我国宗教事务管理法治化经历了三个阶段：酝酿阶段(1978—1990)，政府依据政策管理宗教事务；起步阶段(1991—2003)，政府采用依法和依规并举的方式管理宗教事务；形成阶段(2004年至今)，宗教法律框架已初步构成，依法管理宗教的局面基本形成。段德智认为，新中国的宗教工作经历了积极探索(1949—1957)、蒙受挫折(1957—1978)、拨乱反正(1978—1991)、稳步推进(1991年至今)等发展阶段；随着《宗教事务条例》的颁布和实施、宗教立法逐步完善，我国宗教工作开始驶入法治化轨道。*刘金光、梁恒豪：《宗教事务管理法治化：成就、挑战与展望》，《世界宗教文化》2013年第1期；段德智《新中国宗教工作的曲折历程、主要成就和基本经验》,《武汉科技大学学报》2013年第3期。

5.我国宗教工作法治化建设的不足及对策

陈宗荣认为，加快宗教工作法治化进程，一要不断提高管理主体和对象的法治素养，二要坚决贯彻实施《宗教事务条例》，三要充分发挥宗教界在法治建设中的积极作用，四要有推动宗教工作法治化进程的新思路、新方式。闵丽认为，互联网及开放性社会给未经政府登记的宗教活动提供了生存空间，使政府宗教管理出现“盲区”。因此，政府宗教工作应从管控理念转变为法治理念，强化司法机关依法参与机制，精简宗教事务管理机构及其职能。冯永昌、曹振鹏认为，我国宗教工作中存在法律体系不完善、行政主体法治意识欠缺、司法实践示范意义偏弱、全民守法意识尚未树立等问题。而法治精神欠缺和传统管理方式的影响是上述不足形成的原因。必须完善宗教法制体系，以法治方式推进宗教工作。赵芃、吴志宏认为，宗教法治化建设需要全民参与，政府应发挥协调沟通作用，实现从人治到法治、从管理到服务、从“制约”向“引导”方向转变。*陈宗荣：《加快宗教工作的法治化进程》，《中国宗教》2014年第11期；闵丽：《我国宗教事务管理制度调整优化刍议》，《宗教学研究》2015年第1期；冯永昌：《全面依法治国视阈下宗教事务管理法治化研究》，《中央社会主义学院学报》2016年第2期；曹振鹏：《关于提高宗教工作法治化水平的探讨》，《中央社会主义学院学报》2015年第5期；赵芃、吴志宏：《宗教法治的理念、模式与路径研究》，《西南民族大学》2016年第2期。

6.我国宗教法规实施成效的实证研究

冯玉军*冯玉军：《中国宗教事务管理调查及其法律评价》，《社会科学研究》2014年第6期。对国内五大宗教的教职人员、信徒以及非信教群众进行问卷调查和座谈，内容涉及教职人员的备案管理、宗教活动场所管理、宗教国际交流管理、对利用宗教进行不正当行为的管理、对利用宗教活动场所进行旅游资源开发的管理等方面，并在此基础上进行了分地域、分宗教的管理绩效评析。

概言之，2013年以来，国内学界和政界围绕宗教管理法治化建设问题发表的一系列成果，具有理论性、针对性较强的特点。其中，个别观点之间存在较大分歧，例如，就宗教法规与宗教政策的关系而言，一些人主张依法管理与政策引导并重；*刘金光、梁恒豪：《宗教事务管理法治化：成就、挑战与展望》，《世界宗教文化》2013年第1期。另一些人主张尽快实现从依法和依规并举的管理方式向依法管理方式转型。*闵丽：《我国宗教事务管理制度调整优化刍议》，《宗教学研究》2015年第1期。宗教管理价值立场的差异以及法治化建设的阶段性特征，是形成这些分歧的主要原因。

二、对我国宗教管理法治化建设研究的总体评价

改革开放以来我国宗教管理法治化建设过程中出现的新情况新问题，既是政界和学界关注的重点，也是理论研究的阶段性主题。总体上看，相关研究的广度和深度呈逐步拓展态势，具体表现为：其一，就成果数量而言，在第一阶段，执政党虽然提出制定宗教法规的初步设想，但相关研究几乎处于空白状态；在第二阶段，公开发表的论文年均数量约为21.8篇。此外，还出版了《国外宗教法规汇编》《宗教问题怎么看怎么办》《中国的宗教问题和宗教政策》《国家·宗教·法律》《法律与宗教》等专著、编著和译著；在第三阶段，年均论文数增加到约67篇，超过前两个阶段年均论文数的总和，*相关论文发表的年均数量以本文表一中“论文发表时段与数量”指标为计算对象。系统化理论化的学术专著暂付阙如。其二，就成果质量而言，第三阶段研究成果的理论性和思想性特征更为明显。例如，已开始探讨宗教管理法治化建设的正当性基础、思想认识前提等重要理论问题，从价值和思想观念层面阐述我国宗教工作法治化转型的必然趋势和必要条件。其三，就成果形式而言，论文所占比例较高，专著尚不多见,特别是全面系统地研究中国宗教管理法治化问题的专著尚未发现。

在政府宗教治理方式现代转型过程中，国内相关研究发挥了积极引导作用。但是，从提高研究的理论水平、推进宗教管理法治化进程的要求来看，已有研究主要存在以下不足：第一,未能揭示我国宗教管理法治化转型的内在本质。法治化治理方式具有主权在民、有限政府等本质特征，并通过相关法律制度的形成过程、治理目的、社会功能等方面表现出来，由此区别于传统法制管理模式。我国政府宗教管理从法制化到法治化的转型，其内在规定性也必须发生相应转变，否则便难以深刻理解政府宗教工作法治化建设的价值理念和思想意蕴。第二,未能从历史规律认识的高度揭示我国宗教管理法治化转型的必然性和必要性。政府宗教管理法治化建设是中国现代化发展的必然趋势,是国家治理体系和治理能力现代化的本质规定和内在要求。同时，开放型社会的形成及宗教治理环境的巨大变化，为宗教管理法治化建设提供了现实依据。而相关研究未能跟上时代与实践发展的步伐，导致理论研究滞后于实践发展，因而难以准确把握现阶段我国政府宗教管理法治化建设的历史与现实依据。第三，忽略对宗教管理法治化进程中“社会环境、法律规范、思想观念、行为方式”等关键要素的发育程度和互动关系等问题的探讨，造成在实践中难以准确把握阻碍宗教管理法治化进程的瓶颈及其有效破解方法。第四，关于我国宗教工作发展阶段分期的依据问题值得商榷。在我国宗教工作的阶段划分问题上，流行着一种观点，即主张将改革开放以来政府宗教管理过程划分为依据政策阶段(改革开放初期至1990年)、依法和依规并举的法制化阶段(1990年代初至2004年底)、依据法规管理的法治化阶段(2005年初至现在)。*刘金光、梁恒豪：《宗教事务管理法治化：成就、挑战与展望》，《世界宗教文化》2013年第1期；国家宗教局政法司：《实践创新：宗教事务管理模式的三个阶段》，《中国宗教》2008年第12期；李五星、李颖：《改革开放以来我国宗教法制建设的发展历程及其特点》，《沧州师范专科学校学报》2011年第1期等。这种阶段划分法主要以宗教法规的有无、单项与综合及相应文本形式为依据，未能揭示政府宗教管理方式从“法制化”向“法治化”转型的本质性变化过程。第五，一些学者提出的对策建议滞后于实践，缺乏现实指导价值。十八届三中全会以来，宗教管理法治化建设已进入实质性阶段，*笔者认为，我国政府宗教工作法制化管理与法治化治理的阶段划分，以中共十八届三中全会、四中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国方略的提出为政策依据。但部分学者的认识尚停留于“推进宗教事务管理法制化”阶段。*贺赞：《关于创新宗教事务管理的几点思考》，《中国宗教》2014年第4期；曹振鹏：《关于提高宗教工作法治化水平的探讨》，《中央社会主义学院学报》2015年第5期等。此外，在依据政策管理还是依法管理的问题上，一些人仍然坚持“依法管理与政策引导并重原则”的主张。*刘金光、梁恒豪：《宗教事务管理法治化：成就、挑战与展望》，《世界宗教文化》2013年第1期。

上述情况表明，相关成果对宗教管理法治化建设的理念、内在依据、环境条件等问题缺乏系统深入的研究,这是对宗教管理法治化判别标准有误、部分对策建议滞后于现实的认识论根由。从根本上看，我国宗教管理法治化实践发育程度偏低，制约了相关研究的理论深度与广度。理论研究的滞后，导致无法提供宗教管理法治化实践所必需的理论观照。因此，系统地研究相关重大理论与实践问题，对推进中国宗教管理法治化建设具有重要的理论和实践价值。

三、对我国宗教管理法治化建设研究的反思

中国宗教管理法治化建设研究中尚需深入探讨的问题，主要包括政府宗教管理法治化建设的理念、内在依据、环境条件等一系列重要内容。笔者拟对这些问题作初步探讨，寄望有所助力。

(一)必须深刻理解法制化与法治化的本质区别，否则难以准确理解政府宗教管理法治化的思想意蕴与现实价值

从法理学视角看，“法制”不等于“法治”，“法制国家”也不等于“法治国家”。但凡以法律制度作为治理重要工具的国家，都可称之为“法制国家”。但只有具备以下要素或特征的国家，才是真正意义上的“法治国家”：其一，主权在民。法治国家是人民民主、人民主权的国家，法治的主体是人民。那种认为法治主体只是国家机关，人民群众是法治的客体与对象，依法治国就是依法治民的传统观念，与现代法治国家的内在精神是背道而驰的。其二，有限政府。法治政府权力的取得与行使，必须受到宪法和法律的严格约束。法治国家是内含自由、平等、公民人格尊严价值理念的现代国家形态。相反，依法治民的传统法制国家，其法律制度的制订和修改，以统治者的利益诉求为圭臬，而不必征求民众的同意。从这一意义上说，传统法制国家的治理方式，本质上仍然属于人治。法制国家与法治国家的区别,体现在政府宗教事务管理方面，必然表现出截然不同的管理目的、管理目标和管理方法。具体而言，是否构建能够充分尊重和保障信众宗教信仰自由权利，充分尊重和保障信众精神文化需求的法律制度及其与之相适应的管理方式，是辨别其是否属于现代法治国家的重要标准。

近代已降，特别是中国共产党执政以来，我国现代化建设事业取得了重大成就。但是，与世界发达国家相比，我国现阶段仍然存在经济、社会发展水平总体不高、发展不平衡、法治不健全等问题，总体上仍然处于社会主义初级阶段。这就意味着，这一历史时期的重要任务是不断推进民主法治建设，加快实现国家与社会的现代转型。*黄金辉:《社会主义政治文明特质探微》，《社会科学研究》2003年第3期。相应地，作为国家治理有机构成部分的宗教管理体制与方式，自然也面临现代转型的艰巨任务。事实上，改革开放以来，我国政府宗教管理方式经历从政策管理到法制化管理,再到法治化治理的三个发展阶段，正是国家与社会现代转型在宗教管理领域的体现。进一步加快推进中国宗教管理法治化进程，是中国现代国家治理理念和治理方式转型的内在要求和本质规定，对构建社会主义法治国家、完成社会主义初级阶段重大历史使命，意义十分重大。

(二)必须深入研究经济社会发展、宗教演进和政府宗教管理方式转型三者之间的互动关系，否则难以深刻理解和诠释我国宗教管理法治化建设的必然性和必要性

所谓社会发展，是指以个人为基础所构成的社会关系，发生从个体到群体的整体性变化，包括个人物质和精神层面及其延伸至人际关系层面的变化，进而导致社会经济、政治、文化的总体性变化。所谓宗教演进，是指在教义教理、组织结构、礼仪规范、传播方式等方面的进化演变。所谓宗教管理方式转型，是指社会管理主体根据国家性质、社会需求、宗教特性及其发展状况等因素，建构新的宗教管理模式。运用制度变迁理论分析经济社会发展、宗教演进和政府宗教管理方式转型三者之间的关系，可以得出以下结论：其一，社会发展状况从根本上决定宗教信仰的具体内容、表现方式及其衍变趋向。因为，在早期社会人类的认识能力低下、物质技术手段缺失的情况下，各种灾难与死亡对人类的生存构成严重危害。威胁人类生存的因素往往成为人们神化和膜拜的对象。我们可以在各种神灵信仰(如山神信仰、海神信仰等)中，找到产生恐惧和渴求保护的现实依据。同时，社会变迁不断为宗教信仰赋予新的时代内涵，使之呈现出阶梯式的进化路径。例如，罗马帝国统治下苦难的犹太人，为寻求精神慰藉而创立基督教。其神学思想之所以呈现为教父神学转变为中世纪经院神学的连续演进序列，与罗马帝国对基督教从最初的镇压、到《米兰敕令》中承认其合法地位，*爱德华·吉本：《罗马帝国衰亡史》，北京：商务印书馆，1997年。这一态度的根本转变与世俗社会变迁是密不可分的。特定时空条件下人类生存境况的变迁，是宗教信仰产生和演变的重要社会根由。其二，宗教信仰的形成与演进，反过来也影响人类思维与行为方式，进而影响社会发展进程和政府治理方式。因为，特定时空条件下形成的宗教样态，有其独特的价值观、真理观、道德观和生活理想等思想观念体系，及其与之相适应的组织形式和仪轨戒律等行为规范体系，并对信徒的精神生活与行为方式产生重大影响。而且，这种影响还随着宗教形态的自我衍化而改变，成为推动或阻碍社会发展进程和政府宗教管理方式转型的重要力量。例如，作为基督教中国化早期形态的太平天国天父信仰，其信条在“彼岸”与“此岸”的评价和选择中，直接表达了现实政治诉求。同时，太平天国作为宗教性的政治化组织，在教化信众过程中显示出强大的社会动员与整合功能，并最终转变为严重打击清王朝统治的社会力量。*闵丽：《道教——太平天国宗教信仰的核心》，《四川大学学报》2001年第5期。相应地，清政府也调整了宗教管理策略与手段，导致其宗教管理重点、管理方式的变化。*例证一：1857年，时值太平天国运动高潮之际，“各处水陆兵勇云集，纷纷谣言，以天主堂即系长发所奉之教，既无外国人在内，形迹可疑，故被当时拆毁”，“将堂内及两铺面所有材料，尽送龙王庙僧人收用”。(台湾中央研究院近代史研究所编：《教务教案档》第一辑，第910、907页。转引自赵树好：《晚清教案交涉研究》，北京：人民出版社，2014年) 例证二：“谕曰：近日邪教流传，蔓延各省，始不过烧香敛钱，煽惑愚民，渐至聚众滋事，总因地方官平日化导无方……朕思性理诸书，均为导民正轨，著各直省督抚会同各该学政，转敕地方官及各学教官，于书院家塾教授生徒，均令以御纂《性理精义》、《圣谕广训》为课读讲习之要，使之家喻户晓……各该督抚等务当实力奉行，毋得视之迂阔”。(《清通鉴(14)——宣宗道光二十二年起文宗咸丰四年止》，太原：山西人民出版社，第6139页。)其三，社会发展程度与水平对政府宗教管理方式具有决定性作用。马克思的社会发展理论提供了一种宏观把握各种社会关系及其互动规律的研究范式，即非常强调生产力、生产关系对政治关系及公共权力获得方式的基础性作用。这一分析范式为理解社会经济与政治之间内在关系提供了一把钥匙。人类历史发展表明，在农耕文明时期，由于生产力发展水平低下，缺乏便捷的交通工具与通讯技术手段，社会成员被自然地理环境阻隔，分布在不同地域，彼此之间的联系与相互影响非常有限。这种封闭、散居和固定的生活方式，使社会整合能力与自组织能力极为低下。作为传统农业社会核心资源的水源、土地，其稀缺性与产权的模糊性决定了权威性分配的集权政治成为避免剧烈资源争夺、保障族群延续与社会有序运行的有效方式。由此可见，农耕文明与集权政治之间具有内生性关系。在中外历史发展的早期阶段，基于丛林原则和家天下的王权政治是普遍的政治形式。在这一历史条件下，由于政治权力缺乏广泛的民意基础，宗教特有的“天意”“天命”等信条，自然被视为集权政治及其权力获取方式的合法性依据，因而被王权所利用。这是中外历史上政治与宗教紧密结合的根本原因。相反，近代以来的工业化大生产、市场经济以及日新月异的交通和通讯技术，催生了开放性社会，以及社会成员的自主意识和平等意识。在这种历史条件下，以法律为基础的定期、合法的竞争性选举，成为政党和个人获得公共权力的合法通道。由此，选民票决制度逐渐取代了具有王权合法性证明功能的宗教，成为获得现代国家政权合法性的主要依据，导致宗教逐渐丧失其原有的意识形态主流地位，对社会政治生活的影响力大幅下降。*政教分离原则作为国家与社会现代化的初始条件，在近代西方国家颁布的若干文献得以确立。例如，《美国宪法第一修正案》规定：国会不得制定关于确立国教或禁止信教自由的法律。但是，宗教信仰作为信教民众精神生活的重要部分，是公民思想自由权利的一种表现形式，符合现代国家的宪法精神，因而得到宪法与法律的承认与保护。同时，鉴于宗教的非理性特征与宗教组织的社会属性，它也有可能对民众行为与社会秩序产生负面影响。因此，其行为也要受到相关法律的规制与约束。现实发展情况也是如此，既保护又规制是现代国家普遍采用的宗教政策。鉴于传统农耕文明和现代工业文明在生产方式、政治关系及其政权获得方式等方面的巨大差异，在两种文明形态交替、传统集权政治向现代民主政治转型过程中，执政者看待和处理宗教信仰的方式也必然发生重大改变。

概言之，经济社会发展、宗教演进和政府宗教管理方式转型三者之间具有内在的联动关系。在西方近代史上，先发现代化国家通过建立健全宪法和法律体系，用法治手段处理宗教事务，其保障和规范功能促成社会有序发展，因而被越来越多的国家所采用。目前，我国现代化建设已取得长足进步，市场化进程中逐渐形成的个体自主意识和平等意识，以及网络和通讯技术支持下形成的开放性社会，使包括信徒在内的多数社会成员有了表达个人意愿或信仰的意识和技术支持。在这种情况下，运用法治手段处理宗教事务，充分保障民众宗教信仰自由权利，限制、打击不利于社会和谐稳定的极端宗教行为，不仅符合中国现代化发展的内在要求，也与人类文明进步的历史潮流相一致。因此，我国宗教工作法治化建设具有历史必然性和现实必要性。

(三)必须深入研究宗教管理法治化建设中“社会环境、法律规范、思想观念、行为方式”等关键要素的实际发育程度和水平，否则难以准确把握和消除制约宗教法治化建设的瓶颈因素

生产方式、交往方式、历史文化传统、思想观念与行为方式是影响法治化建设成效的决定性力量，也对法治建设实践的难易程度、路径方法和特色具有根本性影响。科学研究宗教管理法治化建设关键要素的发育程度及其互动状况，有利于了解宗教工作法治化建设所面临的现实环境条件、有利因素和制约因素，从而有助于探寻克服宗教管理法治化建设阻碍因素的有效手段，提升宗教管理法治化建设的成效。

结 语

我国政府宗教管理制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系的重要环节。推进宗教管理法治化，是促进政府宗教管理能力现代化的重要途径和突破口，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，因而是我国法治建设的重要组成部分。从这个角度而言，回顾与反思我国宗教管理法治化建设的研究历程，总结已有成果的成就与不足，探讨尚需深入研究的重大理论与实践问题，意义十分重大。