加州大气污染跨区域治理机构对京津冀雾霾治理的启示

崔楚虹

【摘 要】京津冀地区的雾霾治理是大家十分关注的一个问题，国内的学者也对国外治理霧霾的经验进行了许多研究。美国加州雾霾治理就是一个比较成功的案例，在加州治理雾霾的过程中，有一个跨区域机构：南海岸空气质量管理区，起了很重要的作用，因此，本文试图将加州的跨区域治理机构与京津冀地区的治理机构进行对比，探究两者的不同之处以及南海岸空气质量管理区的优势，并总结出几点对京津冀雾霾治理的启示。

【关键词】大气污染；跨区域治理机构；京津冀

一、加州大气污染治理

（一）加州大气污染跨区域治理机构

上世纪美国面临严重的大气污染时，设立了一些控制区来对大气污染进行治理，包括263个州际控制区和247个州内控制区。

20世纪50年代，加州开始治理空气污染。工业的发展导致空气污染越来越严重，且由于空气本身具有流动性的特点，加州政府意识到单靠一个城市是无法解决空气污染问题的，所以，各政府开始进行府际合作。府际合作也经历了几个阶段，最初阶段主要是在洛杉矶及其邻近区域内召开非正式会议。最终加州的经验证明这种方法并不具有科学性和可持续性。

经历了几个阶段的发展后，加州达成一个共识：设立一个跨行政区且拥有切实管理监督权力的空气污染管理机构，1976年，在美国议会和州长的授权下，加州创设了南海岸空气质量管理区（SCAQMD）。

（二）加州大气污染治理的亮点

1、健全的立法

加州早在联邦政府颁布《清洁空气法》之前就颁布了自己的《空气质量法》，被联邦许可为唯一拥有自己的空气资源委员会、唯一拥有州立空气质量法的州，其他州可以自由选择遵守联邦或加州的空气法律。目前，已有14个州采用加州的空气法律，加州很多经验也为联邦制定《清洁空气法》提供了借鉴。

2、南海岸空气质量管理区的权力

南海岸空气质量管理区下设十个机构，其中理事会是最高管理机构，能参与区域空气治理计划的制定工作，在召开公开听证会、充分考虑公众意见之后，有权决定通过与否当地的清洁空气政策和法规，即拥有审批权。除此之外，还拥有后期的监督权，人员配置也不受限于地方政府等。美国政府在治理空气污染时还赋予了环保机构相应的执法权力，环保机构有权进行立法、执法、处罚。南海岸空气质量管理区每年还拥有上亿美元的运作预算，并拥有自己的财政来源，大量的资金支持为其开展工作提供了必要条件。

二、京津冀雾霾治理

（一）建立跨区域治理机构的必要性

国内外许多学者都提出了建立长期跨区域机构的必要性。路易莎· 迪亚兹（Luisa Diaz）认为跨部门治理适合用来解决那些影响众多人口或跨多个辖区的复杂环境问题，能避开官僚体制下的繁文缛节。京津冀的雾霾治理问题显然需要跨部门治理。

常纪文提出，“雾霾是几十年的发展积累形成的，绝不是一天两天、一年两年可以根治的，必须要有中长期的防治战略。”加州大气资源管理局原局长Catherine Witherspoon在回答记者提问时指出：统一管理还是非常好的，统一管理背后逻辑是我们有共同问题。所以，建立一个长期的跨区域机构十分必要。

环保部环境与经济政策研究中心主任夏光也曾撰文指出，“中央的环保要求很高、下发的文件很多、环保法的规定也很严，但在具体执行落实中总有差距，很大的原因就是缺少一个中间环节”。

（二）负责京津冀雾霾治理的环保机构

京津冀地区的雾霾治理主要由环保部及各行政区划的环保部门负责。环保部负责拟订并实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境保护问题，还有环境政策的制订和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等任务。

除此之外，还有一个机构是华北环境保护督查中心，是六大环保督查中心之一。华北环境保护督查中心受环保部委托，负责北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、河南省等区域的环境执法督查工作，主要职责是：监督地方对国家环境政策、规划、法规、标准执行情况。主要行使的是监督权。

另外就是在一些特殊的事件、活动中成立的组织，比如2008年为迎接北京奥运会，京津冀等地曾开展过联合空气污染治理。

（三）京津冀雾霾治理机构存在的问题

1、治理组织的临时性

治理组织大多是临时为了某个重大活动而成立，缺乏稳定性，缺乏常态机制，其组织形式也都比较松散，没有完整的组织架构和职能划分，只是起到了短暂的应急作用，并没有对长期的空气污染产生较大影响。并且，我国目前对于协作机制的职能定位仅限于通报区域大气污染防治工作进展，机构权限职能都尚未有明确描述。

2、立法的不健全

立法的不健全主要体现在法律内容的不具体。2000年《大气污染防治法》中，只是规定了大气污染物排放总量控制区，并没有固定区域大气污染协作治理的具体程序，政府间的事权和责任难以确定。新《环境保护法》第10条虽然规定了环境保护监督管理组织机构及其行政权限，但是在法律条文中只提了“相关部门”，没有明确环保部门和其他部门之间展开合作的职责。

3、政府间的利益冲突

影响京津冀地区联防联治的一个重要原因就是政绩区域化的延续，京津冀雾霾协作治理困难的原因之一是行政区之间根深蒂固的利益。各级政府出于不同的利益考虑，在协作治理大气污染的过程中难免会有冲突。只有地方政府抛弃阻碍合作的属地思维，进行协同治理，才能创造出最大的公共价值。

4、法律没有明确规定权责

重经济轻环保往往是政府出于自身考虑而做出的决策，但因雾霾问题受处罚时首当其冲是环保部门。环保部门权力的缺乏，也导致其权威不足，治理工作也很难推进。事权的划分很重要。对国家经济发展有较大影响的环境问题应由中央政府来承担，涉及的省域较少并且能够清晰地界定跨区域范围的大气污染治理事权，应该由中央政府和地方政府共同承担。京津冀的雾霾治理属于第二种情形，所以应按一定的比例划分好中央和地方的事权。

三、启示

通过探究加州治理大气污染的跨区域机构，以及我国京津冀地区雾霾治理的种种不足，得出以下几点启示：

第一，成立专门的跨地区大气环境保护机构，使跨区域治理成为常态。该机构应负责组织拟定跨地区大气污染防治相关的政策、标准，协调区域间地方政府的利益关系，处理跨地区大气污染纠纷等。同时，鼓励地方政府成立跨地区大气污染防治协调委员会，搭建地方政府之间利益协调的平台，充分发挥协调主体的作用，构建京津冀跨地区大气污染治理的长效合作机制。

第二，京津冀大气污染的治理需要联合立法。京津冀区域协同防治的相关条文中，应界定统一的标准和机制，包括监测机制、预警机制、应急机制等。保持中央环境立法、地方政府立法和部门立法一致性的同时，也要考虑到地方环保立法需要有其独特性。应当将所有环保类法律的制定权力逐步转移到统一的跨区域环境管理机构中去，从源头上保证立法的统一规范，这也符合当前环境管理大部制改革的要求。

第三，在相关法律法规中，还要划分好权力和责任。这一机构应该是一个具有相对较大权力的执行机构，要有法定授权，可以参与制定空气污染计划，审批、监督地方环保工作等。这样不仅可以调动政府部门积极配合环保机构的治理工作，对于责任的追究也更加清晰，还能赋予环保机构应有的权力，使其进行跨区域治理雾霾工作时有法律保障，有利于工作的顺利开展。