福建自贸区立法和管理体制创新探讨

徐洋

【摘 要】十九大报告提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”，在“一带一路”背景下，福建自贸区立足“海丝”核心区的定位，面向着更大的发展格局，本文结合国内外自贸区法治建设的相关经验，探讨福建自贸区立法思路：福建自贸区法治建设要为国家层面立法贡献经验，以立法引领政府职能转变和管理体制改革。

【关键词】自贸区；国家立法；地方立法；区域协调

一、“先行先試”期间的立法思路

党的十九大体现出我国的全面对外开放新格局，更大的开放，要求自贸试验区对标更高的标准、推动更新的试点。在我国现有的自贸区设置中，各个自贸区因区位条件、发展契机不同，承接着不同的使命和功能定位，因此法律制度的建设和构造必须要符合其内在属性，需要完善的立法引领。

英美法地区，包括新加坡，香港等地基本上是采取“先立法、后设区”的自贸区战略发展模式，具有较为完备的自贸区国家层面立法；自贸区管理模式均是采用双层级的自贸区管理模式。目前中国境内的自贸区，采取三层级法律制度构造，并没有国家立法机关制定的相关法律作为依据，由国务院公布“总体方案”作为纲领性文件，主要依靠自贸区地方性立法对区内各项事务进行规范，并沟通自贸区管委会职能。中国自贸区现处于建设初期，对于区内制度创新与日常事务仍然需要自贸区所在地政府进行必要的沟通协调和管理监督，因此三层级的法律制度较为符合中国自贸区发展现状，但随着中国自贸区战略的日益成熟，域外多国所采用的双层级自贸区法律制度可能会给予中国自贸区立法发展提供借鉴。

“法律制度构造是指由一国部门规范所组成的一个由上而下层级分明呈体系化有机联系的统一规则整体。” i自贸区的法律构造应该是国家、自贸区所在政府、自贸区本身在立法以及管理权限上的划分，通过更为完善和创新的法治体系促进福建自贸区的繁荣发展和其功能定位的实现。福建自贸区的法制制度的建设，必须在此趋势中通过具有前瞻的制度设计解决好地方性立法过宽带来的法律混乱的问题。

李猛老师近期的两篇论文中权衡了自贸区国家立法与地方立法的利弊：地方性立法的积极方面能够制定出更符合地方政治背景、经济运行模式以及风土人情的法律制度，最大程度激发自贸区内在活力。但是从消极的方面这种做法无法有效解决源自上位法的固有制度障碍，较低的法律位阶使得自贸区制度规范的有效性与可行性受到一定羁绊ii。

笔者赞同上述学者呼吁统一规范的国家立法的观点iii，因此，如果没有国家层面的协调机制，实践中可能会引发自贸区内外的相关法律法规的冲突，仅靠暂时调整捉襟见肘，由于法律的滞后性、自贸区先行先试的探索性，自贸区应有国家层面协调机构，在国家立法尚未明确之前，福建自贸区的地方立法意义在于不仅为自贸区建设提供立法的保障，作为体制创新和对外开放的样板，平衡国家和地方层面立法站位不同的矛盾，以使地方立法上升为国家政策资源。

二、基于现行立法制度的自贸区管理职能创新

在目前的法制框架下，自贸区所在地政府负责对自贸区进行监管，管理权限集中于政府而不是一线管理机构，影响到自贸区内工作效率，和自主创新优势的发挥。

（一）建立区内统一协调机构

由于地方政府居间立法模式，中国自贸区发展的总趋势仍是由地方政府沟通协调。从全国各个自贸区间的关系层面来讲，偏重于地方立法会使得自贸区战略成为地方竞争的工具和筹码，各自贸区无法在一个公平、统一的平台上进行公平竞争；同时，福建自由贸易区是新时期海峡两岸经济社会融合发展的突破口，自贸区法律法规的设定不仅要考虑区内的适用，还要考虑到区外，特别是台湾地区的法律法规相协调问题。

从福建自贸区内各个片区比较，方友熙老师的论文总结了福建各片区的劣势，福州马尾片区产业结构缺乏核心竞争力、关联度不高；平潭片区产业支撑力不足，特别是人才基础薄弱，福州、平潭、厦门片区在物流、金融服务方面定位存在同质化倾向。iv福建自贸区出台了多项措便为企业提供便利，释放了改革红利，但是也应看到目前大部分政策在三个片区间相互割裂，缺乏统筹的现状为避免同质化竞争造成资源浪费，三个片区的立法权限有待进一步明晰，必须在区内做好统一规划。同时，片区发展不平衡，自贸区立法要保障各片区创新自由和优势发挥，只能是框架性立法。

以上几点决定了区内需要统一协调机构发挥集中规制作用，有必要将零散的政策统合，提高其效力和自贸区整体实力。

（二）逐级释放管理职能：地方政府—片区管委会—市场主体

更高的自主权来自于立法权的授予，在国家立法未颁布以前，自贸区管委会尚未获得更高的立法权能与管理权限，地方性立法应充分考虑到这一过渡阶段的特殊性和法律的滞后性，赋予自贸区管委会更大的自由和权力。

以新加坡自贸区高度市场化的管理体制为例，最大的特点是由具有政府职能的市场化公司运营，市场主体作为自贸区管理者，能够有效摆脱原有体制中行政僵化和经济低效的束缚，充分释放自贸区市场经济活力，保证区内各项管理措施切实符合市场主体需求，并可更加及时有效的解决区内各类实际问题。v

福建自贸区建设尚在起步阶段，由市场主体负责自贸区管理仍有很大的探索空间，但是基本方向还是循着政企分开的基本思路，向减少政府干预的模式靠拢，可先赋予地方管委会更高的职能，简化政府的行政职能，再进一步深化管委会和企业合作。

福建自贸区承载着更多政治任务，不仅是推动省内经济的重要引擎，作为海上丝绸之路的起点和对接台湾是福建自贸区的最大特色，要不断拓宽与海上丝绸之路沿线国家（地区）的交流合作。为实现福建自贸区发挥功能定位的目标，在复制借鉴成功范式的基础上节约立法资源，更要做好本土经验提炼。福建本土的优势资源就是民营企业、闽商和闽籍华人，要依靠社会力量发挥好“五缘”优势，充分听取市场主体的意见和建议，做到立法透明、公开，提高立法的质量。特别是要发挥好社会组织、企业参与监督立法的积极性，例如可复制上海自贸区成立的“社会参与委员会”，使一些行业协会、商会、基金会等参与进来，成为政企间沟通的桥梁。

同时，法治环境是自贸区最重要的软实力，政府要立足服务，构建清亲政商关系和开放公正的营商环境，提高区域法治环境吸引力，必须坚持立法先行，创造优势制度资源，在“十九大”开启的全新发展阶段大背景下，福建自贸区以更高的站位，打造全方位对外开放新格局，先试先赢，以自贸区法治建设推动福州新区、平潭综合实验区、厦门特区的建设，同时实现好国际对接，推动周边国家和地区互联互通、合作共赢。

注释：

i苏力，制度是如何形成的（修订版）[M]， 北京： 北京大学出版社，2007： 5-6

ii李猛，中国自贸区法律制度的构造[J]，上海对外经贸大学学报，2017（3）45

iii记者张维访沈四宝，上海自贸区应有国家层面协调机构[N]，法制日报，2013年10月23日。2013年国际经济法研究会会长沈四宝教授：“打个比方来说，自贸区像是淡水，国内其他地区像是海水：淡水中的鱼可以在自贸区中自由游动，但如果游到了海水中，可能没有办法存活。”

iv 方友熙，论“一带一路”下的福建自由贸易试验区发展战略[J]，福建论坛·人文社会科学版，2015.6

v李猛，中国自贸区法律制度的构造[J]上海对外经贸大学学报 2017（3）45

【参考文献】

[1]《中国（福建）自贸试验区条例》解读，王利平，王晓燕主编[C]，福建人民出版社，2016.

[2]李猛，中国自贸区法律制度的构造[J]，上海对外经贸大学学报，2017.3.

[3]李猛，中国自贸区国家立法问题研究[J]，2017.1.

[4]谢进，以福建自贸区建设推进法治型两岸关系[J]，新西部2015.21.

[5]王利平，地方制度创新的困境与路径——以福建自贸试验区建设为例[J]，福建省委党校学报，2016.10.

[6]郑柳云，中国（上海）自由贸易试验区法治建设研究[D]，上海师范大学硕士学位论文，2014.