农村信用合作社合作金融性质异化的法律规制

【摘要】农村信用合作社是我国服务“三农”的主力军，是传统的农村合作金融组织。但是，我国农村信用合作社合作金融性质在实践过程中不断偏离预设轨道，异化问题较为突出。农村信用社异化主要表现为股权异化，经营方式异化、经营目标的异化。法律是规制农村信用社异化的基本工具。我國应完善相关法律机制，以乔正农村信用社异化现象，为三农问题破解提供有效金融支持。

【关键词】农村信用社 合作金融 异化 法律规制

“三农”问题制约着我国农村经济发展，是实现全面小康的短板，农村金融的支持是解决“三农”问题的关键所在。农村金融体系主要包括合作金融、商业性金融、政策性金融和其他各种形式的会。但是，能够真正解决农村经济发展问题的，主要还是农村合作金融。我国合作金融有正规和非正规两种形式，农村信用合作社（下文简称农村信用社）是正规、传统合作金融最典型地代表，是农村金融的主要渠道，是支持“三农”发展的主力军。农村信用社是农村某个范围内的农民或者农村经济组织自愿将资金聚集起来，施行民主管理，通过资融通的方式，社员之间互利互助、利益共享、风险共担，以改善农业生产生活条件为目标，全心全意为社员发放贷款以满足社员的融资需求、改善农民生产生活条件而设立的经济组织。农村信用社在农村得天独厚的优势是，不仅形成有效的市场融资渠道，解决农村发展投入不足，而且有效规避了融资成本高和融资风险大的问题，满足了农民平等、便利、低成本的融资需求。但是，农村信用社在现实操作中，没有真正体现合作金融的自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性等基本特性。1997年城市信用社改制为城市商业银行，农村信用社也随之商业化，即将合作金融转变成商业金融，这是合作金融异化的典型表象。从此以后，我国合作金融消失殆尽，其特有的经济社会功能荡然无存，导致金融机构难以适应基层经济社会发展、无法满足其发展的需要。本文从农村信用合作社合作金融性质异化，如从股权的异化、经营方式的异化、目标的异化三个方面，来阐述这种异化现象，进行异化原因的法律分析，并结合存在的问题的探讨农村信用合作社合作金融异化的法律规制路径。

一、农村信用合作合作性金融性质异化的表现

农村信用合作社，属于合作经济组织，具有自愿结合、民主管理、权利平等、广泛合作、按贡献大小分配等合作原则，但在一路改革过程中，农村信用社偏离了最初预设的轨道，其合作金融性质异化非常明显，主要体现在产权合作、经营管理、经营目标等方面。

（一）股权的异化

农村信用社的产权代表主体不明确，产权结构不清晰，是当前异化的一个突出特点。合作金融与商业金融在产权制度上有着本质性的区别，前者是以合作制为基础，所有权归全体社员所有，所筹资本主要来源于民间，社员出资额相同，是人的结合而不是资本的结合，社员为民间的弱势阶层的联合；后者是将所有权以股份的形式出售给出资人，股东可以拥有不同额度的股份，股东可以为民间身份，也可以为国家身份①。如今，农村信用合作社在产权形式上表现为由原来的合作式产权转变为股份式产权，以减少社员在撤资时削弱合作金融力量、导致合作金融组织面临垮台危险。因此，选择了在原来的农村信用社基础上组建农村商业银行或农村合作银行。这是农村合作金融典型异化现象。

（二）经营方式的异化

民主管理是农村信用合作社的核心内容，是社员权利的集中体现，但是在实践中，农村信用社的民主管理原则却渐渐褪色，合作性金融组织的经营方式采取“一人一票”制的民主管理模式，社员平等、共同参与管理；商业性金融组织的经营方式则采取集中化管理，大多是股份制或者行长负责制，以股份比例为导向的经营模式，地位的高抛低由股份的多少而决定。具体表现是：（1）当农村信用社产权从合作制向股份制或者股份合作制转变后，经营方式则从“一人一票制”逐渐向“一股一票制”转化，社员的表决权开始参照持股多少来决定，具有明显的“同股同权、同股同利”商业性金融的特性，与“一人一票制”发生偏离。（2）在农村信用社经营规模逐渐扩大、系统逐渐完善的过程中，对社员管理经营农村信用社的水平不断提高，政府官员和专业人士更多地掌握了管理经营权，打破了合作金融初期社员既是所有者又是经营者格局，所有权和经营权开始分离，使社员民主管理原则受到严重削弱。

（三）经营目标的异化

与商业性金融和政策性金融不同，农村信用社不以营利为目的，经营目标是集合农民社员的资金互相融通。农村信用社的目标不是营利，在资金融通和交易过程中产生部分盈余，扣除农村信用社的服务和管理开支，剩余部分按照贡献大小返还给社员，以更好地服务社员，追求的是内部成员利益最大化，并不是追求营利最大化，是典型的非营利组织。农村信用社的社员多以获得方便、快捷、低利率的贷款为回报，合作过程是互助互惠的。商业性金融则追求的是利润最大化。农村信用社改制进程中，仅保留了合作之名，去除了合作金融的性质，改制成了农村合作银行或者农村商业银行，本质都是商业性银行，目标是追求利润最大化。

二、农村信用合作社合作金融性质异化原因的法律分析

我国农村信用合作社存在的内部矛盾制约了我国农村经济社会发展，拉大了城市和农村发展的距离，主要原因有合作定位的矛盾、内部治理结构不合理、社员权利保护不力、法律责任规制缺位等等。

（一）农村信用社合作定位的矛盾

农村信用合作社的定位坚持的是“自愿入社、资金合作、互助互惠”的资金自助性组织，但在实践中，农村信用社的“合作”性质逐渐被弱化。

1.农村信用社最初是农民自愿入股成立的，但在经济发展的过程中，难免会受到政府的行政干预，导致部分社员非自愿加入农村信用社，背离了自愿入股的初衷。

2.农村信用社在历史改革的浪潮中，政府发挥着很主要的作用，虽然一直强调民主管理，但很长一段时间农村信用社的民主管理却走着“官办”的路子。为了应对复杂多变的农村市场经济，政府下达行政政令推广农村信用社，并非由农民自己发起的。同时，农村信用社在经营管理的过程中，社员很少关心农村信用社的收益和存在的风险，让社员的民主管理流于形式。

3.农村信用社是服务“三农”的主力军。从农村信用社的信贷结构来看，近十年来，农村信用社的农业贷款比重一直低于40%，而乡镇企业贷款所占比重一直高于40%，这基本上可以间接说明农村信用社的贷款更多地投向了非社员。②农村信用社的服务社员的资金越来越少，商业性质越来越浓，这与合作金融是相悖的。

（二）农村信用社合作内部治理结构不合理

从理论上看，农村信用社只要按照规章制度，由坚持法人治理的基本原则，良好实现农村信用社的决策权、经营权、监督权，部分管理者的权力寻租空间就会被压缩，就能够真正实现民主管理。但在实践中，随着农村信用社由产权合作制变为股权合作制，农村信用社的合作制被打破，社员的决策权被相应的弱化。根据现行的相关法规，农村信用社在法律层面还保留着“三会”即社员代表大会、理事会、监事会，最高权力机构是社员代表大会，理事会作为常设执行机构受社员代表大会领导。社员大会拥有决策权，理事会拥有执行权，监事会行使监督权。名义上，理事会和监事会由社员代表大会选举产生，实际上是领导指派或者按照惯例约定俗成，社员代表选举也比较随意。监事会由于没有常设机构，逐渐变成摆设，并未行使监督权，在监管上出现了空白。因社员代表和监事会徒具形式，理事会决策时代表的是部分社员的利益，致使农村信用社被少数人控制，尤其是“少数人”不仅控制了决策权和管理权，还利用管理层的职位和信息优势，对农村信用社的内部资产进行控制，完全打破了农村信用社民主管理的格局。

（三）农村信用合作社成员权利保护不力

社员权利的法律保护程度直接影响着农村信用合作社发挥作用的强弱。获得便利的金融服务是农村信用社成员的最基本权利，也就是说社员既是投资者又是消费者，具有双重身份，在权利义务上也享受双重待遇。实践中，没有构建一个完整的社员权利体系，然而，受经济社会发展和改革的影响，社员的权利不同程度受损。农村信用社的成员主要的权利有投票权（从“一人一票制”向“一股一票制”的转变）、民主管理权和民主监督权、知情权、金融服务权、股息分配权、自由退社权等等，然而，对如何保护好社员的权利，相关的法律规制出现了缺位，导致社员权利保护十分不足，也是农村信用社异化的主要原因之一。如，1984年河北省人民政府颁布的《关于办好信用社的几项规定》第四段规定：信用社的工作人员和业务活动都必须置于群众的监督之下。其中的“群众”就是农村信用社的成员。但是，到底要谁来监督、怎么监督等都没有提出具体地办法。再如，社员代表大会不能充分体现所有社员的意志，损害的是社员的投票权。

（四）农村信用合作社合作金融性质法律责任规制缺位

农村信用社是合作经济组织的主要形式，具有合作经济的基本原则，具有合作社法人资格，承担着农村合作金融促进农村经济发展的主要任务，资金大部分来源于社员，主要服务于社员，接受社员监督、实行社员自主管理、受上级联社调控、受政府政令干预等。但在实践中，很难平衡合作制与股份合作制的博弈、服务于社员与扩大业务范围到服务非社员之间的冲突、“一人一票”的民主决策与“一股一票”的集中决策之间的矛盾、不以营利为目的与追求利益最大化的矛盾、按交易额分配盈余与股金分红之间的冲突等，这些都是法律责任规制缺位的问题。一是农村信用社的立法缺位。1951年中国银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，会议要求大力发展农村信用社，颁布了《农村信用社章程准则（草案）》，1993年中国农业印发的《农村信用社股份合作制试点意见》，再到1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，2003年国务院颁布了《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》，指出按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的总要求来改革农村信用社。③截止目前，包括农村合作金融法在内的相关立法，都没有，紧紧是根据条例、规章或者政府的文件来开展运营和各项改革。在农村信用合作社出现异化时，没有法律作为后盾给予支持。二是农村信用合作社的管理体系相对完善，但运营过程中，因各项程序流于形式，缺乏有效的、及时的内部监督和外部监督，导致在运营中管理层利用行政优势和信息优势获取利益，甚至代表部分社员做决策，打破代表全体社员管理经营的初衷。三是政府的监管责任缺位，由于政府没有关门监督管理农村信用合作社具体运营和发展的部门，当农村信用社出现背离原则的倾向时，政府部门不能第一時间察觉。

三、农村信用社合作金融性质异化的法律规制路径

（一）将农村信用社定为农村合作金融

我国在法律上对农村合作金融组织的定位是比较明确的。但在实践中有所偏离。农村信用社具法人地位，但在经营和管理方式、经营目标、产权方面与企业法人不同，实行的是非营利的、民主化的运营。农村信用社是正规的合作金融组织，坚持合作制原则永远不能变，应该设立立法对农村信用社的合作制确立起独立的主体地位，

此外，还可以在不影响合作金融组织性质的情况下，适当地允许社会中其他资本进入。例如，允许商业银行入股，但不赋予其社员资格，只能获得股息等资本收益。考虑到我国的具体情形，可以由农业部门、人民银行、政策性银行、农业银行等机构进行出资，建立若干较为集中的合作银行；在基层可由农民、农户以及乡镇企业认购股份，政府资本进一步有序退出。

（二）强化农村信用社合作内部治理结构的合作性

信用合作社内部治理结构如何体现合作性？其实只要紧扣合作金融性质，坚持民主管理、民主监督原则，合理合法行使社员的表决权、决策权、监督权，建立完善的组织治理机构，农村信用社的内部治理结构就不会偏离合作性这条主线。首先，充分发挥“三会”的职能作用。社员代表大会要由全体社员或者选举出的部分社员组成，理事会间接履行社员代表大会的决定，接受监事会的监督；监事会要贯彻监督独立、民主监督的原则，建立包括定期审查、社员检举、事后追责等职能在内的各个专门监督机构，让每位社员的监督权利都体现在各项决策中，并及时知晓农村信用社各项工作动态，充分拥有知情权。其次，要加强外部监督的完善，尤其是强化政府监督，由政府部门负责，通过审查财务状况、信贷记录等方式，确保资金有效使用于农民生产生活需要；充分利用行业协会监督，组建行业组织，以专业的视角对其进行监督，能够达到“知己知彼，百战不殆”的效果。

（三）完善农村信用合作社成员权利保护

要更好的保护社员的权利，就要从入社、管理、退社、利益分配、金融服务等全过程进行权益的明确和法律的保护。

1.明确社员资格。社员的主体是什么？应当是符合进行农业生产、资金比较缺乏、有良好的信用状况等要求的主体，包括农民个人、农户（承包合同的签订者）、涉农企业等。在审核和认定上社员资格必须严格按照标准进行，审查和认定涉农企业时，要从企业的资质、规模、营业领域、资金使用等方面进行。

2.规范社员权利。社员是农村信用社的投资者和消费者，既是主体又是客体，合法享有其权利是农村信用社正常运营、实现金融服务、满足农村经济发展需要的有力保证。首先，必须保证社员的管理权、金融服务权、利益分配权、监督权，其中农村信用社的社员资格是其享有组织提供金融服务的前提。其次，社员享有利益分配权利，是否按贡献大小分配，是否应该控制盈余分配的上限。农村信用社的合作金融性质，其宗旨是自我服务，投资者就是消费的主体，不是最求利益最大化，而是获得便利的金融服务，应当避免背离这一宗旨，异化为逐利的商业性金融组织。再次，在运营上不以营利为目的，正本清源，就必须对其进行根本性的规范。假设社员没上限地进行盈余分配，很难保证农村信用社的合作制原则不会被转化为以追求利益最大化为目的的商业性金融，这样就背离了合作制原则，也使合作金融非农化。因此，应当限制农村合作金融组织对盈余进行分配，确保农村信用社坚持非营利的运营准则。

（四）构建农村信用合作社异化的法律责任

农村信用社为农村经济社会发展、农民生活提高做出了不可磨灭的贡献。笔者认为，我们应当保留农村信用社的最本质原则，继续让农村信用社在农村发挥优势、吸收农村资本、服务农村农民。要真正实现农村信用社的合作金融性质不变样、合作金融服务不走样，必须明确相应的法律责任，对农村信用社异化现象用法律来进行规制，这也与当前全面依法治国的时代背景相吻合。一是及时立法。研究农村合作金融相关的法律法规或者农村信用合作社相关的法律法规，改变用规章条例代替法律的现状。二是将农村信用社的管理制度再一次進行确立，规范各项制度的严格执行，充分发挥“三会”的作用，尤其是监事会的监督职能，必须独立监督和定期督查整改，优先利用内部体制来规范各项决策的落实和正常合规运营。三是明确政府监督职能，设立专门的职能部门，对农村信用社的各项事务实行外部监督，对其各项需求进行适当的帮扶，及时帮助解决运营中的各种异化问题。

参考文献

[1]胡士华.《农村合作金融功能异化的制度分析》[J].重庆社会科学，2005，2：39-43.

[2]陈雪飞.农村金融学[M].北京：中国金融出版社，2007： 125.

[3]国银行监督委员会合作金融机构监管部.深化农村信用社改革试点工作手册学[M].北京：中国金融出版社，第257-264页.

作者简介：杨肖婷（1989-），女，苗族，湖南邵阳人，法学硕士，研究方向：金融学。