农民环境权与乡村环境善治

张 诚，姚志友

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

一、问题的提出

良好的生态环境是国家和社会可持续发展的前提，也是人类生存和发展的基础。现阶段，伴随着现代化的发展，我国乡村面临着日益严重的水污染、土壤污染、农业面源污染、大气污染、垃圾围村、城市转移污染等环境污染问题，以及政府乡村环保职能缺位、乡村环保设施不健全、环境执法不严等环境治理问题，围绕环境问题引发的环境冲突、环境危机与环境群体性事件时有发生。严重的乡村环境问题已经引起党和政府的高度重视，习近平总书记多次阐释“要像保护眼睛一样保护生态环境”“绿水青山就是金山银山”“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性”等观点。2016年，《“十三五”生态环境保护规划》提出，加快农业农村环境综合治理；2017年，党的十九大报告将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求之一，并提出开展农村人居环境整治行动；2018年1月2日，中央一号文件明确提出“乡村振兴，生态宜居是关键。良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一”；2月5日，《农村人居环境整治三年行动方案》出台，提出到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。这一系列的重要讲话和政策文件，为推进乡村环境治理和建设美丽宜居的乡村指明了方向。

目前，关于乡村环境治理的研究文献主要集中在，强化政府的环境治理职能，让政府担当乡村环境治理的责任。徐瑾等认为，环境资源的公共性决定了政府在农村环境监管中必须起主导作用，完善农村地区政府环境监管法律责任将对农村生态环境保护起到决定性的作用。[1]黄海峰等认为，建立农村环境责任保险能有效地解决农村环境损害赔偿问题，而政府的强有力支持是建立农村环境责任保险制度的重要保障。[2]王西琴等认为，应完善我国农村环境政策体系，实现农业-环境政策一体化，加大资金投入力度，完善监管体系，重视农村环境政策的执行效果。[3]范和生等从构建城乡生态共同体的角度认为，要摆脱以权力为导向的城乡分隔式生态治理体制，加强农村环境治理的制度建设，保障城乡居民享有平等的环境权益，推动农村环境治理的主体平等与城乡协同。[4]张国磊等针对政府购买环境服务的现状与问题，提出通过加强契约监控与促进部门协作相结合，培育承接主体与完善绩效评估相结合，实行精准购买与村规民约引入相结合的创新路径，确保政策落地，推动农村环境协同治理。[5]另外，也有一些学者提出应发挥企业、非政府组织、村级组织以及农民的作用，以形成乡村环境合作共治的模式。笔者曾提出，合作治理体现了乡村环境治理的核心逻辑，突出了合作主体的多元化和平等性的特征，是应对乡村环境问题的必然选择，是维护乡村公共利益的必要举措。[6]沈费伟等基于利益相关者理论认为，只有明确政府、企业、城市、村民、环保组织、科研院校等利益相关者的角色定位，充分发挥好各自的环保功能，真正构建起农村环境的共同治理体系，才能克服不同利益相关者之间的冲突和相互博弈状态，进而实现农村环境善治的目标。[7]

实践中，现有的乡村环境治理体现出政府主导的特征，社会力量在政府的组织、领导和监督下有限地发挥作用，这种环境治理模式在环境问题集中、政府认同度高和社会参与不足的地方，可以充分发挥政府的作用，以行政强制力推动环境治理。但不可忽视的是，这种模式忽视了农民的作用，农民往往处于乡村环境治理的末端，使得政府难以有效应对各种环境问题和精准实施环境治理。因此，在推进乡村环境治理现代化过程中，必须调动农民的积极性，发挥农民在乡村环境治理中的主体作用。

二、农民环境权：透视乡村环境治理的一个视角

目前，国内学术界关于农民环境的讨论和研究比较滞后，大多数研究集中在环境权和公民环境权上。国内最早进行环境权研究的蔡守秋教授认为环境权有狭义和广义两种。狭义环境权一般指公民的环境权，即公民有享受良好适宜的自然环境的权利。广义环境权泛指一切法律关系的主体（包括自然人、法人、特殊法人——国家）在其生存的自然环境方面所享有的权利及承担的义务，即国家、机关、团体和厂矿等企事业单位及公民都有使用、享受其生存的自然环境条件的权利，也都有保护自然环境、防止环境污染的义务。[8]陈茂云认为公民环境权即指公民有在符合一定质量标准的环境中生活的权利，并按其和环境及公民关系的紧密程度，将公民环境权分为核心环境权和派生环境权。[9]李挚萍将环境权界定为环境法律关系主体对其生存环境享有适宜的生态性环境条件的权利，公民环境权就是公民对其生存环境享有适宜的生态性环境条件的权利，包括清洁空气权、清洁水权、合适的日照权、环境审美权、安宁权、通风权、户外休闲权等一系列子权利。[10]可见，尽管对于什么是环境权存在分歧，但学者们普遍意识到环境权与公民的身体健康和生活环境以及人类的存续发展息息相关。总结以上观点，我们认为，环境权就是基于生存和发展的需要，公民享有在优美、舒适的环境中生存，生活环境不被污染和破坏以及参与分配、使用环境资源并享受环境收益的权利。而农民环境权就是特指生活在农村地区的居民所享有的各种环境权，包括乡村环境享用权、环境知情权、环境参与权、环境收益分配权以及环境请求权等内容。

农民环境权是实现乡村环境治理的前提和基础。政府主导的农村环境治理往往采取项目式治理，这些项目缺少持续性，且在项目的设计和实施中缺少农民公众参与，因此其治理效果往往被弱化。[11]实现乡村环境治理的现代化，不仅需要发挥政府的作用，也需要调动农民参与环境保护和治理的积极性，这就需要重视农民环境权。只有重视农民环境权，才能在农民群体中树立权利意识和法律意识。一方面，可以培育和提升农民环境保护意识和环境责任意识，有助于农民关注乡村环境的现状及发展趋势，自觉约束自己的环境行为，养成良好的环保习惯，通过保护环境和发展绿色经济获取环保利益和经济利益；另一方面，可以为农民参与乡村环境治理提供法律依据和保障，激发农民参与乡村环境治理的积极性，动员农民将乡村环境的保护和治理与自身利益和乡村利益紧密结合，参与制定并协助政府落实各项环境政策，减少政策阻碍。同时，农民自觉监督政府、企业、组织等不同主体的环境行为，可以及时有效反映乡村环境信息，增强治理的效果。可见，农民环境权不仅是农民维护环境权益的手段，更是实现乡村环境治理的基础。

开展乡村环境治理是实现农民环境权的重要途径和表现。推进乡村环境治理是为了建设“生态宜居”的乡村，让广大农民生活在适宜健康的环境中，是为了促进农村经济社会的可持续发展，也是为了保证人类的永续发展。农民环境权的实现，除了通过法律确认外，更重要的是通过实践予以实施和检验。开展乡村环境治理，一方面，有助于农民增进对环境权的认知，自觉争取并维护环境权。农民通过参与环境治理实践，可以学习环境权的法律依据、内容、行使条件等知识，在实践中增强环境权意识，将环境权从外在规则内化为自觉认同。另一方面，也有助于农民积极行使环境权。在环境治理过程中，农民可以了解乡村环境现状，要求政府公开乡村环境信息，参与政府环境政策的制定、执行、监督、评估与反馈，了解先进环保设施和使用方法，举报环境违法行为等，这有助于农民依法行使环境权。总之，乡村环境治理为农民环境权的实践提供了广阔天地，是体现农民环境权的重要途径，同时，也是检验农民环境权实施效果的重要维度。

三、乡村环境治理之困境：农民环境权的缺失

农民环境权的基本属性及与乡村环境治理的契合性表明：实现乡村环境治理的目标有赖于农民环境权的具体落实。现实地看，我国乡村正面临着日益严重的环境问题，如水污染、土壤污染、空气污染等，其原因除了生产生活等直接原因外，更重要的是由于乡村环境治理体系的不成熟、不健全，客观上促进了乡村环境的恶化，而追究其根本原因在于农民环境权的缺失，导致农民对乡村环境治理的积极性和参与度不高，无法形成乡村环境治理的合力，进而造成乡村环境治理的无效或低效。

第一，宪法及相关法律没有明确公民享有环境权，农民缺乏环境诉求意愿。环境权作为公民的一项基本权利，是人权的一种，理应由宪法确认，并在具体法律中体现。但目前，我国宪法还没有明确规定公民环境权，宪法第 26条只是规定了国家有保护环境和防治污染的义务。现行宪法的这些规定在一定程度上涉及环境权的某些内容，但其更多侧重国家环境的管理权而非公民环境权。[12]在具体法律上，关于公民的环境权大多是以公民义务体现出来的，并且分散在《环境信息公开办法（试行）》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国森林法》等不同法律中，缺乏综合性和简洁性。2015年，新修订的《中华人民共和国环境保护法》第53条和第57条明确了公民的环境知情权、参与权和监督权，但缺少环境补偿权、收益分配权等规定，同时，尽管社会组织获得了对污染环境、破坏生态和损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼的权利，但也设置了门槛限制，自治组织、非环保组织、公民个人等无法享受提起诉讼权。此外，我国目前尚没有一部针对农村环境污染防治的法律，这使得农民环境权难以真正体现。由于缺少宪法及法律法规对环境权和农民环境权的确认，使得农民无法用环境权来维护自身的合法权益，也无法形成环境诉求意愿。

第二，环境权缺乏系统性规定，农民参与乡村环境治理动力不足。农民环境权包括环境享用权、环境知情权、环境参与权和环境请求权等不同内容，其中环境知情权和环境参与权是农民环境权的主要组成部分，但由于缺少系统性规定和配套法律的完善，农民经常遭受环境侵权。在环境侵权事件中，受害者基本上是处于弱势地位的公民，公民环境权屡遭侵害的根源在于长期以来公民环境权保护法律的缺失。[13]《环境信息公开办法（试行）》明确规定了公民可以通过申请获取政府环境信息以及环保部门应及时、准确地公开政府环境信息，但农民受自身以及外在条件的限制，获取环境信息的成本很高，对环境收益往往采取“搭便车”策略而非主动争取。同时，乡村环保设施落后，环境监测点或站大多设在城市，农村环境尚未纳入环境监测范围，也没有开展全国性的关于乡村环境现状的调查，使得政府缺乏关于乡村环境的详细信息，即使农民申请，也没有可靠的数据来源。至于环境参与权，《环境保护法》以及《环境保护公众参与办法（试行）》明确规定了公民享有参与监督的权利以及参与的范围、原则和途径，但这种参与只是咨询、协助，并未赋予农民环境决策权，在保障措施上也只是希望环保部门为农民参与提供便利，对于阻碍农民参与的行为没有相关处罚性对策。

第三，乡村缺乏环境权教育与培训，农民环境意识薄弱。农民环境意识是影响乡村环境治理的重要因素，但目前农民环境意识差的现状已成为制约环境治理的思想根源。农民环境意识差的主因是缺乏环境教育，尤其是缺乏对农民的环境权教育与培训。首先，我国尚未形成关于环境权的系统性教育，现有的环境教育主要进行环保常识的宣传，缺少对具体法律的讲解和案例分析，实用性不高；此外，法律法规过多，环境权规定过于分散，甚至相互冲突，导致环境教育缺乏标准化、规范化和通俗化。其次，基层政府及其领导往往以牺牲环境为代价发展经济，致使乡村经常发生侵犯农民环境权的事件，使得农民对政府主导的环境教育和培训存在抵触情绪。再次，乡村大多是熟人社会或者半熟人社会，生活规则大多以传统文化和习俗为主，农民缺少现代权利观念和法律意识，不熟悉、不了解环境法律，也就无法掌握和运用环境权。最后，乡村环境宣传与教育形式单一、效果不佳。同时，在农村市场化进程中，村民关注更多的是经济利益而非环境利益，致使农民缺少学习环境权的积极性和主动性。

第四，农民环境权的保障机制和救济机制不健全，乡村环境治理缺乏持久性。在乡村环境治理过程中除了要重视农民环境权，还要有一系列的保障和救济机制，以便能切实提高农民参与环境治理的效果，其中，行政保障和司法救济是两种典型机制。行政保障是指政府应为农民环境权的行使提供便利和保障，如构建政府环境工作公众满意度考核机制、建立农村环境补偿机制、制定环境信息公开细则、提供环境服务、建立环境保护农民参与评优创先机制等。但目前行政保障机制存在考核流于形式、程序繁杂、消极应对公众参与、忽视公民权等缺陷，特别是农村环境补偿机制不健全容易引发各种矛盾和问题。司法救济是指农民认为自身的环境权受到侵犯或者因环境问题造成损失时，有权向司法机关提起诉讼，要求获得公正的待遇。高晓露认为环境司法方面存在的问题是导致我国当前农村环境污染现状的主要原因之一，主要表现为：环境案件的久拖不决以及不公正的处理结果使农村环境污染防治失去最后的救济途径。[14]

四、重构乡村环境善治的路径：尊重和保护农民环境权

实施“生态宜居”的乡村振兴战略，体现出政府、社会和农民对乡村环境发展的更高要求和期待。乡村生态环境作为我国生态环境的重要组成部分，其治理的好坏关系到广大农民的切身利益，关系到乡村振兴的成败，也关系到党和政府在农村的权威。实现乡村环境善治的关键在于农民的广泛参与，发挥农民的主体作用，《农村人居环境整治三年行动方案》也提出坚持村民主体、激发动力的环境治理原则。这就要求立足于实现和保障农民的环境权，提高农民的环境意识，满足农民的环境诉求。

第一，从宪法层面明确规定环境权，为农民参与乡村环境治理提供宪法依据。宪法作为国家根本大法，是其他法律的基础和依据，也是相关环境法的制定依据和指导，将环境权写入宪法，既能体现出国家对公民环境权的重视，促使农民关注环境，也能促使政府内部转变工作作风和职能，更加关注环境保护。具体而言，可以考虑在“公民的权利和义务”一章中增加环境权为公民的基本权利，具体条文可以为“中华人民共和国公民有在良好、适宜、健康的环境中生活和发展的权利和保护环境的义务”。目前，无论是中央还是地方，我国尚未有专门针对农村环境保护的专项立法，现有相关立法更多的关注于农业环境的保护，而对于农村环境事前监督和事后治理的法律法规则较少。[15]对此，在具体法律层面上要以环境权为基础，对农民环境权的具体内容加以确认和完善，尤其是环境知情权、环境参与权、环境收益权、环境补偿权等涉及农民切身利益的权利。此外，针对农村地区的差异性和特殊性，各地区要制定地方性法规和地方政府规章来保障本地区农民的环境权。

第二，从教育层面提高农民环境权意识，为乡村环境治理提供思想基础。乡村环境问题凸显的思想根源在于农民乡村环境意识差，农民没有认识到环境问题的严重性，也缺少争取环境权益的自觉性。公众的环境参与是建立在公众具有一定环境意识和参与能力的基础上的，公众的环境意识，影响着公众的环境行为。[16]作为乡村环境治理的主体，农民不仅要具有环境意识，还要有环境权意识，环境意识是指向环境问题的，是被动感知的；而环境权意识是主动指向环境的，是环境意识的升华。要提高农民乡村环境意识和促进乡村环境治理，需要提高农民环境权意识，将环境权益与自身利益相结合，激发农民主动参与的积极性。首先，制定乡村环境教育规划，重点提高村干部、基层政府工作人员和广大村民的环境权观念和意识；其次，加强《环境保护法》等相关法律的宣传和讲解，通过案例分析等促进环境权的传播，让更多的农民了解、掌握和行使环境权；最后，开展乡村环境保护和治理专项行动，在实践中不断提升农民环境素质，促使其合理运用环境权，依法维护自身环境权益，监督政府的环境管理职能，自觉参与环境保护和治理。

第三，从政策层面落实公民环境权，推动乡村环境治理的科学性和合理性。目前，我国乡村环境治理模式主要是政府动员式，政府制定环境政策，动员农民参与和支持，治理的效果在很大程度上取决于政策的合理性以及政策能否争取大多数人的支持。而任何激进的、外部输入性的、单纯管制性的政策都有可能面临失败，我们必须依靠农民自身环境意识的提高和对环保活动的广泛参与，真正有效地控制和治理面源污染，而这无疑将是非常艰难而漫长的过程。[17]为此，要从环境公平的角度出发，制定基于尊重、维护和实现农民环境权的环境政策。首先，完善乡村环境政策体系。在调研乡村环境信息的基础上，广泛征询农民、村委会和环保组织的意见和建议，制定具有针对性和可操作性的环境治理方案；同时，完善农民环境权的配套政策，如完善乡村环境信息公开，将农民参与纳入政府制定、实施、监督和评估环境政策的过程中，发展乡村绿色经济，建立乡村环境问责制度等。其次，注重政策执行，维护农民环境权益。如开展乡村水环境治理、垃圾治理、土壤污染防治等专项行动，让乡村更宜居；坚持生态价值优先，大力发展乡村环保产业，推行绿色GDP考核；对乡村环境自治活动和行为给予政策、资金和技术支持等。最后，重视政策的监督反馈与更新。根据乡村经济社会的发展和农民环境权益诉求的变化及时调整环境政策，取消不合时宜的落后政策。

第四，从制度层面完善农民环境权的救济渠道，为乡村环境治理提供保障机制。为保障农民充分行使环境权，还需要完善环境权救济机制，为农民解决后顾之忧。具体来说，可从行政救济、司法救济、组织救济和自身救济四个层面进行。首先，完善行政保障机制。以保障和实现公民环境权为出发点，在政府内部建立乡村环境考核机制，并将考核结果与公务员的工资、晋升等挂钩；加强政府电子政务建设，推行网络参与，提升农民参与的积极性和效率；建立一事一处理机制，认真对待农民行使环境权行为，增强政府的回应性；建立乡村环境行政复议机制，防止政府环境不作为、乱作为。其次，畅通司法救济机制。依法保障公民、法人和其他组织合法的环境诉讼权；开展乡村环境纠纷调查并进行司法调解；简化程序，认真对待环境诉讼，提高环境案件的处理效率。再次，扩展组织救济渠道，特别要注重发挥乡村环保组织的作用。取消一些政策性壁垒和程序性障碍，促进乡村环保组织的发展，增强农民的组织能力和协商能力；通过乡村自治组织和环保组织宣传环境政策、反映农民意见，协调政府和农民之间的环境矛盾，减少对抗性冲突；组建由政府、村委会、环保组织和农民构成的乡村环境合作机构，协调乡村环境利益，增加环境保护和治理的共识。最后，鼓励农民主动学习环保知识和环境法律法规，自觉参与乡村环境治理实践，提升自身的环境素养，增强行使环境权和维护环境权益的意识和能力。

五、讨论与展望

从“环境优美”到“生态宜居”，体现出政府对农村环境和农民环境权益的重视。乡村环境治理作为基层社会治理的重要内容，是一项长期的系统性工程，不仅需要政府发挥主导和引导作用，还要发挥农民的主体作用，推动乡村环境从政府治理走向合作共治，只有这样，才能提升乡村环境治理能力和水平，从根本上扭转乡村环境恶化的趋势，为实现乡村振兴创造良好的生态环境和社会环境。而要真正发挥农民在乡村环境治理过程中的主体作用，实现乡村环境的“善治”，不仅需要农民将环境权从外在规则内化为心理认同，还需要一系列的文化、组织、财政、税收、技术等配套措施的实施，使农民环境权从理想走向实践。文化上，培育乡村环保文化，破除随地扔垃圾、过度使用农药化肥、秸秆焚烧等落后习俗，自觉养成环保行为；组织上，完善乡村环境治理机构，加强乡村环境执法，将乡村环境治理效果纳入政府考核体系；财政上，加大乡村环境治理的财政转移支付力度，鼓励市场资本和社会资本参与，建立乡村环境治理的专项基金，强化乡村环境保护资金的审计监督；税收上，开征乡村环境污染费，限制乡村污染型企业的发展，对环保产业和环保行为给予税收减免等奖励；技术上，完善乡村环保设施，引进城市先进环保技术，加强乡村环境监测和治理。此外，在乡村环境治理过程中，政府还要加强教育和引导，防止农民为了私利，以维护环境权的名义损害乡村公共利益。

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