“一带一路”沿线国家教育服务外资准入规制及我国法规完善

唐海涛 陈 功

（1.四川外国语大学国际商学院，重庆400031；2.四川外国语大学教育发展研究院 重庆国际战略研究院，重庆400031）

随着“一带一路”倡议的推进实施，我国在沿线国家的投资规模和领域均不断扩大和深入，包括文化和教育领域的交流不断加强。但“一带一路”沿线65个国家对教育服务外资准入进行具体规定的还不多。我国要加强与沿线国家在文化教育服务领域的合作与交流，就必须全面总结沿线各国在教育服务外资准入领域的现行规定。沿线国家对教育服务外资准入的组织形式、准入的范围及比例、履行要求及审批有何承诺与限制，未来“一带一路”沿线国家教育服务外资准入规则又将采取何种发展路径，我国教育服务外资准入承诺和法规还存在哪些不完善之处等问题都值得系统分析和总结。

一、“一带一路”沿线国家对教育服务外资准入的组织形式规制

按照外资进入东道国的组织形式差异，外资准入通常分为创设新企业、兼并收购、创设分支机构或办事处和其他形式等［1］。“一带一路”沿线国家对教育服务外资准入的组织形式进行了承诺与限制，因教育服务领域的特殊性，外资准入所呈现的形式较为简单。

（一）创设教育服务企业

在国际投资领域，创设新企业形式也称为“绿地投资”(Greenfield Investment)，指外国投资者以遵守东道国的国内法为前提而投资设立新的企业，外国投资者在该企业中占有相应部分的股权［2］。创设新企业主要有两种表现形式，由外国投资者在东道国设立独资企业，或者与东道国投资者合作设立股权式或契约式合资企业。诚然，不同的国家对外资创设企业的方式有不同的规定，如我国法律规定有三种形式：外商独资企业、中外合资经营企业和中外合作经营企业，而有的国家还包括补偿贸易与加工装配等［3］。“一带一路”沿线很多国家均对外资参与创设教育服务企业做出具体明确的规定，主要涉及外资参与教育服务的途径、创设教育服务企业的形式等。总体而言，主要涵盖以下三方面。

1.对法人形式的规定

沿线国家一般均将外资参与设立之教育服务企业的性质限定为法人，排除了其他的企业形式。例如克罗地亚在开放的“中等教育服务”领域，明确规定法人形式的企业可以从事相关的教育服务活动，而其他形式则受限制①See The Republic of Croatia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/130,22 December2000.p.18.。此外，还有国家进一步限定了法人企业的国籍，通常为限定在该教育服务进口国的国籍范围内。例如塔吉克斯坦规定，在其开放的教育服务领域，外资可以参与，但其形式只能是在该国具有法人地位的企业参与，外国国籍的法人不能参与设立教育服务企业②See Tajikistan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/151,22 April 2013,p.17.。

2.对外资参与创设企业的具体形式的规定

有较多沿线国家选择了此种更为具体详尽的限制性规定模式，表明大多数国家在对待教育服务外资准入时的一种谨慎态度。例如越南法律规定，允许外资参与越南的“高等教育服务”“成人教育服务”和“其他教育服务”领域，但是教育机构只能是合资企业的形式，直到2009年1月1日之后才允许出现外商独资的情形③See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.38.；而泰国只允许通过在泰国注册有限责任公司的形式，方可从事相关的教育服务活动④See Thailand Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/85,15 April 1994,p.3.。

3.明确排除外资参与部分教育服务领域创设教育企业的规定

部分沿线国家基于某些教育服务分部门（行业）与本国传统文化、教育体制紧密联系，从而限制外资甚至私立资金的进入。在此种情形下，一些沿线国家会明确限制外资参与某类教育服务分部门的合作。例如俄罗斯规定，鉴于涉及本国独特文化的传承，政府对作为公共事业的教育领域垄断程度极深，私营性质的教育服务企业必须得到政府授予的独家经营权。俄罗斯对初等教育服务、中等教育服务、成人教育服务的监管十分严格，能进入这些领域的必须为俄罗斯联邦的法人企业，而且仅有非营利性质的法人才可参与，外资则不能进入上述教育服务分部门。不过，在俄罗斯承诺开放的高等教育服务领域，外资可以进入，但前提是必须与俄罗斯联邦的法人企业进行融资，有限地参与高等教育服务中的开放合作⑤See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.35-37.。

（二）设立分支机构或办事处/代表处

在国际投资领域中，分支机构或办事处的设立是最为简便的一种投资形式，世界各国针对这两种投资形式的法律规定存在较大差异［4］。同样，“一带一路”沿线国家对待外资参与本国教育服务领域，创设分支机构或办事处的承诺规定也存在差异。

1.允许外资设立的分支机构参与提供教育服务

大多数沿线国家选择的规制方式为允许外资设立的分支机构参与提供教育服务，而办事处则不得从事相应的教育服务活动。此种情形下，分支机构被授予了一定的教育服务提供权限，但有些国家对外资设立教育服务分支机构的程序进行了具体规定。例如越南规定，允许外国投资者在越南设立外商投资企业，也允许外国服务提供者在越南设立代表处，但均不得从事任何直接营利性活动，不过越南对外国投资者设立的分支机构却没有上述限制①See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.1.。克罗地亚规定，中等教育服务除外，在其承诺开放的其他三个教育服务分部门（高等教育、成人教育、其他教育）中，允许分支机构参与提供所有相关教育服务活动，但对分支机构的权利和义务进行了规定，只能是归于其母公司②See The Republic of Croatia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/130,22 December 2000.pp.2,18.。马其顿规定，允许外资进入教育领域，为本国教育提供服务，可以在马其顿注册独资企业，或者以分支机构的形式提供教育服务，但在马其顿注册的办事处不可以从事和提供相关教育服务活动③See The Former Yugoslav Republic of Macedonia Schedule of Specific Commitments in Services,GATS/SC/138,30 April 2004,p.3.。此外，俄罗斯明确规定，代表处不得进行任何商业活动，包括教育服务的提供④See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.1,2.。

2.允许代表处从事相关教育服务活动

“一带一路”沿线有极个别国家在面对外资设立代表处时，采取了不同于其他国家的开放态度。例如匈牙利规定，在其开放的初等教育、中等教育、高等教育、成人教育服务领域，允许代表处提供教育服务，但却不允许初次进入匈牙利的分支机构从事和提供相应的教育服务，除非匈牙利中央和地方当局批准⑤See Hungary Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/40,15 April 1994.p.1.。南非规定，设立代表处需经主管当局批准，经批准设立的代表处可以在规定的范围内从事相关教育服务活动，包括提供教育服务与咨询⑥See South Africa Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/78,15 April 1994.p9.。

二、“一带一路”沿线国家对教育服务外资准入的范围与比例规制

现分别分析“一带一路”沿线国家对教育服务外资准入的范围与比例规制。

（一）外资准入的范围

外资准入的范围是一国允许外国资本进入和参与本国领域内的行业或部门，一般而言，东道国通过法律或制度来明确外国资本的准入范围，主要会考虑本国的经济安全和行业发展［6］。鉴于教育服务的特殊性，特别是基础教育或义务教育对本国教育体系的支撑作用和在民族传承、文化价值方面的重要作用［7］，如今，在做出教育服务市场开放的“一带一路”沿线国家中，很多国家均排除了对“初等教育服务”“中等教育服务”的开放，甚至一些国家亦排除了范围不太确定的“其他教育服务”。因此，各国对教育服务外资准入范围的规制主要体现在“高等教育服务”和“成人教育服务”两个领域，尤其是“高等教育服务”领域。主要表现形式如下。

1.否定方式

“一带一路”沿线国家对教育服务分部门外资准入进行列举式的排除，没有排除的领域，即为允许外资进入的范围。这种方式主要为发达国家所采用。例如奥地利排除了通过收音机和广播电视开展“成人教育服务”①See Austria Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/71,5 April 1994,p.21.。也有少数发展中国家采用了这种方式。例如爱沙尼亚在“其他教育服务”中排除了政府提供的教育服务②See The Republic Of Estonia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/127,5 October 1999,p13.。总体而言，由于否定方式体现了较高的教育服务外资准入度，因此，采取否定方式的“一带一路”沿线国家总体数量较少。

2.肯定方式

“一带一路”沿线各国对教育服务分部门的外资准入进行具体的确定，未明确列举的领域，均为外资不得进入的范围。在所有做出教育服务开放的国家中，更多的国家采用这种方式，特别是发展中国家和最不发达国家。而在该种方式中，还可将外资准入范围的限制细分为两种形式。其一，对私立教育领域的肯定性限制。很多国家明确将教育服务外资准入的范围限于私立教育领域。例如斯洛文尼亚规定，本国对“中等教育服务”“高等教育服务”的外资开放仅限于私立教育服务领域③See Slovenia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/771,5 April 1994,p.22.。保加利亚、格鲁吉亚也将“初等教育服务”“中等教育服务”“成人教育服务”的外资准入领域限于私立教育服务领域④See The Republic Of Bulgaria Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/122,21 May 1997,p.21.Georgia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/129,20 December 2000,p.18.。其二，对具体教育服务形式的肯定性限制。这是一种更加具体和细致的外资准入范围限定方式。很多发展中国家将其外资准入的领域限于语言、技能的培训和辅导、社会课程等方面。例如沙特阿拉伯将“其他教育服务”限于技能培训⑤See The Kingdom Of Saudi Arabia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/141,29 March 2006,p.20.。塔吉克斯坦将“其他教育服务”限于培训(如语言、驾驶、设计、技术等）、教育测试服务、社会课程、学校教育项目、辅导和预备课程服务⑥See Tajikistan Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/151,22 April 2013,p.17.。俄罗斯也将“成人教育服务”限于外语、计算机、商务及考试培训服务⑦See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/855 November 2012,pp.35-36.。而最不发达国家也将外资准入范围限于各种社会培训领域。例如老挝在“其他教育服务”中仅开放短期的外语培训服务⑧See Lao Pdr Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/150,22 April 2013,p.11.。科特迪瓦将“成人教育服务”限于社会人员的就业与培训服务⑨See Cote Divoire Schedule of Specific Commitments GATS/SC/23/Suppl.2,18 November 1999,p.5.。

（二）外资准入的比例

关于外资比例的规定是衡量一国外资准入程度和参与程度的重要标准。因此，对外资比例规定的分析，可以比较明确地判断一国的外资准入政策。从宏观的角度来看，一国对外资比例加以规定和限制，体现了对其他国家资本投资方向和特殊领域的总体把握；从微观的角度来看，主要展现的是具体投资比例、企业利益与管理权的分配问题，而这种分配就要求东道国投资者与外国投资者必须在东道国的法律规定范围内进行［7］。在“一带一路”沿线国家中，对教育服务外资准入比例的不同规制，体现了各国对外资参与本国教育服务市场的不同态度。总体而言，各国对教育服务外资准入的比例规制均比较明确和具体，主要分为三类。

1.外资占少数比例

此类国家规定外资占比上限，即不得超过教育机构或企业份额的50%，至于外资具体可占多少，则一般未进一步详细规定。例如泰国规定，凡投资本国教育服务领域的外国资本，其外资所占比例不得超过49%。并且必须事先得到本国公共教育部(SEP)的授权，或者达到本国对教育机构的相关要求①See Thailand Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/85,15 April 1994,p.3.。加纳规定，允许外资进入教育服务领域，但外资所占比例严格限制在49%以内，并限定了外资参与的具体教育服务领域②See Ghana Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/35/Suppl.1,11 April 1997.p.4.。

2.外资占多数比例

此类国家规定外资占比可以超过教育机构或企业份额的50%。具体细分为三种情况。其一，有具体比例的限定。也即，对外资参与设立教育服务机构或企业的比例有详细具体的数字规定。例如老挝规定，外资参与老挝教育服务的参股比例限制在51%，即设置上限比例③See Lao Pdr Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/150,22 April 2013,p.11.。其二，渐进式的规定。也即，虽规定了外资的具体比例，但随着时间的推移，允许将外资的比例提高。例如尼泊尔规定，设立之初，外资参与的比例最高为51%，但自参与之日起5年后，外资的比例可以提高至80%④See The Kingdom Of Nepal Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/139,30 August 2004,pp.17-18.。越南规定，在“高等教育服务”“成人教育服务”和“其他教育服务”领域，自2009年1月1日起，允许外资教育机构或企业拥有100%的份额，并且在做出开放性规定三年后，对外资参与本国的教育服务没有任何的投资比例限制⑤See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.38.。阿曼规定，外资可参与初等教育以外的其他任何教育服务分部门，自2001年1月1日起，外资股权的份额可以达到70%⑥See Oman Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/132,22 December 2000,pp.2-4.。约旦规定，外资准入的比例可以达到51%，并且最迟自2004年1月1日起，外资准入的比例可达到100%⑦See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.21.。其三，笼统性的规定。即仅规定教育服务外资应占多数比例，但既未规定详细的比例数据，也未规定有渐进式的比例调整，而是笼统规定外资应占多数比例，我国也属于这种规制类型。

3.未规定外资准入比例

除上述国家外，大部分“一带一路”沿线国家在对外开放的教育服务领域中，均未对外资准入进行比例限制。由此说明沿线国家教育服务外资准入的规定还不够细化，缺乏针对教育服务领域的专门性规定，大多通用一般普通投资领域准入规则。

三、“一带一路”沿线国家对教育服务外资准入的履行要求与审批规制

现分别分析“一带一路”沿线国家对教育服务外资准入的履行要求与审批规制。

（一）外资准入的履行要求规制

履行要求又称“投资条件”，是东道国对引进外资的具体监管手段，若外资不能满足东道国设立的投资履行要求，该外资也就无法顺利进入东道国，亦不可能在东道国经营以及取得某些优惠条件。东道国实施这样的监管条件主要是为了确保所引进的外资能够更好地为本国经济发展服务，满足本国整体社会经济发展目标的需要，同时又希望本国经济不受外资控制，避免外资可能给本国经济带来的不利影响［8］。在“一带一路”沿线国家中，各国对教育服务外资准入的履行要求条款比较分散，既有概括性的规定，也有非常详细的规定。总体而言，“一带一路”沿线国家对教育服务外资准入履行要求的规制主要体现在当地成分、当地雇佣和贸易平衡等方面，可分为以下三种情况。

1.对教育服务机构负责人的具体规定

此种规定实际上是对教育服务外资准入当地成分的履行要求。诸多沿线国家都对此进行了详细和具体的限制性规定。主要是针对外资参与设立的教育机构的负责人、董事、股东或管理者的具体规定。例如乌克兰规定，外资参与“初等教育服务”“中等教育服务”和“高等教育服务”领域时，不论外资参与的比例如何，该教育机构的负责人只能由乌克兰公民担任①See Ukraine Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/144,10 March2008,p.22.。约旦规定，外资参与“成人教育服务”和“其他教育服务”时，成立的成人教育中心、文化教育中心，其主任都必须由具备约旦国籍的自然人担任②See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.22.。

2.对本地雇佣的规定

此类规定属于当地雇佣的履行要求。主要是针对外资参与设立的教育服务机构中，对当地普通员工和专业工作人员的雇佣要求，对此有具体数量和比例承诺限制规定的国家为数不多。例如约旦规定，对外资参与的教育机构，其普通员工至少90%为约旦人、约旦人的外国配偶或在该国居住满十年的人，外国专业或技术人员不得超过员工总人数的15%。诚然，在外资比例较高的教育服务机构，经相关部门提前建议并经约旦社会与福利保障部批准，允许专业人员或技术人员在固定时间段进入约旦境内③See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.21.。

3.其他相关规定

此类规定虽相对分散，但是较为详尽。例如土耳其承诺，经许可的外国人可以在初等教育服务、中等教育服务和成人教育服务领域单独设立或合作设立国际教育服务机构（包括职业技术学校），也即仅规定外资可以参与设立教育服务机构，对外籍人士数量无具体要求，此外还规定这类国际教育服务机构只可招收外国留学生④See Turkey Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/88,15 April 1994,pp.17-18.。拉脱维亚对土地收购未作承诺，教育服务机构的土地租用期限不得超过99年⑤See The Republic Of Latvia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/126,22 April 1999,p.1.。埃及规定，外资参与设立的教育服务机构，可以申请教育用地，但必须符合国家教育政策和其他相关规定⑥See Egypt Schedule of Specific Commitments GATS/SC/30/Suppl.2,26 February 1998.p.12.。

（二）外资准入审批规制

外资准入审批制度是指东道国政府以一定程序和标准，对外资准入进行审批、给予准入许可的一种制度。此种制度主要是基于东道国的经济安全和经济发展目标而设置的一种外资准入管制措施，对东道国有计划、有目的地利用外资，促进本国经济健康有序地发展，具有重要作用。因此，绝大多数国家都建立了本国的外资准入审批制度，且从程序性规则的角度设置外资准入的审批制度，一般均保留本国在某些情形下可以拒绝外资进入的权力［9］。在“一带一路”沿线国家中，诸多国家对教育服务外资准入的审批问题予以专门限定，主要为以下两方面。

1.对设立教育服务机构的审批和认证规制

“一带一路”沿线各国对由外资单独设立或联合参与设立的教育服务机构的审批机构、审批程序和认证许可等问题进行承诺和规定，针对各类教育服务分部门，设置不同的审批机构和审批程序。例如俄罗斯规定，对高等教育服务而言，任何有外资份额的教育服务机构均不得参与公立大学教育，但可以参与全国私立大学教育，且必须经俄罗斯国家高等教育委员会审批和授权，审批事项包括资金和费用的计划与运用、学习规划的实施与监督等，也包括对这些大学的工作人员和管理人员的审批①See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.35-37.。匈牙利规定，外资参与的教育机构必须由匈牙利中央或地方当局颁发许可证方可建立②See Hungary Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/40,15 April 1994,p.19.。

2.对外资购买本国教育机构的股份及份额的审批

这些规定主要涉及外资是否可以购买东道国教育服务机构的股份以及可购买的额度、审批的主管部门、审批的申请和程序、审批的内容和参考的对象等事宜。例如斯洛文尼亚规定，任何外资若收购斯洛文尼亚的教育机构股份超过总份额的10%，都必须经过斯洛文尼亚政府的评估审查。评估审查的内容主要包括该教育机构在国内的市场情况、国内的地位和影响，引入外资存在的潜在影响、对本国教育服务发展的利弊分析等③See Slovak Republic Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/99,30 August 1995,pp.3-5.。土耳其规定，外资可以购买国内教育机构的股份，但必须依照土耳其证券投资和外商投资相关法律开展，并经外资总局审批授权④See Turkey Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/88,15 April 1994,pp.2-4.。

四、“一带一路”沿线国家教育服务外资准入规则的发展路径研判

依前述可知，当前“一带一路”沿线国家的教育服务外资准入还存在很多限制。随着“一带一路”倡议的不断实施推进，未来各国的教育服务国际合作将更加频繁。对此，未来各国的教育服务外资准入法规也可能会通过多种路径进行完善与发展。

（一）强化多边磋商

目前，“一带一路”沿线国家中，对本国教育服务市场予以开放的国家还不太多，再加上教育服务本身涉及本国的文化、宗教、风俗习惯等因素的影响，若在多边框架范围内进行新的外资准入规则磋商，将面临诸多困难。随着“一带一路”倡议的不断实施与推进，各国之间的外资流动将会越发频繁，涉及的领域也会愈发广泛，人文交流、教育服务交流将得到空前发展。这亦会极大地促使沿线各国重视在更广的范围内制定教育服务领域的外资准入规则。为给这一领域的发展提供良好的法治环境，建议从以下三方面着手。

其一，应依托沿线国家教育服务市场外资准入制度，进一步明确各教育服务部门的内涵与外延，从而使教育服务市场外资准入的适用范围更为明确和具体。其中亦包括对教育服务本身的概念和内涵的明确化与具体化［10］。

其二，逐步细化并区分沿线各国承诺开放的教育服务分部门。建议沿线国家在已承诺开放和准入的分部门基础上，进一步细化所涉领域，明确各分部门的具体范围，并进行更有针对性的外资准入开放，这是现阶段比较现实和可行的方案［11］。

其三，在沿线国家未来教育服务市场长足发展的背景下，可尝试设立统一的磋商机制，将教育服务领域的外资准入问题统一纳入对外投资磋商体系中，作为一项专门的议题进行磋商推进，完善沿线各国教育服务外资准入规则。

（二）签署双边协议

当前，“一带一路”沿线国家有关教育服务领域的双边协议主要集中在学术资格与学历认证方面。例如,我国先后与斯里兰卡、俄罗斯、乌兹别克斯坦、埃及、白俄罗斯、乌克兰、蒙古、匈牙利等沿线国家签订了相互承认学历和学位证书的协议，协议内容主要集中在互认学历学位等学业资格领域，具体规范和指导了教育服务领域的外资准入。对“一带一路”沿线国家间的学生流动有着巨大的促进作用。不过，学生流动也仅为教育服务中很小的一部分领域，教育服务外资准入的其他更多领域尚未涉及。此外，沿线各国诸多双边协议的达成主要局限于具有共同文化背景或相近政治体制的国家之间［11］。未来“一带一路”沿线国家要想通过双边协议来推动教育服务外资准入规则的发展，还会面临很多的障碍和困难。

诚然，教育服务外资准入的限制与开放的平衡选择，对各国均有共赢互利的价值效果。面对全球经济日益融合和相互影响的现状，无论是发达国家，还是欠发达国家，本国的教育服务市场已经不再是完全封闭的市场。在教育服务流动愈加频繁的背景下，尽管沿线各国存在教育体制、目标政策等方面的差异，却又面临一些共同和相似的问题。因此，教育服务市场准入法规的完善与发展必须要坚持合作与互利的原则，在此前提下，才可能取得更多的一致性意见。

（三）完善国内法

现今，“一带一路”沿线国家的经济发展水平和经济规模差距明显，而教育服务水平、民族文化、传统习惯更是千差万别。因此，在教育服务外资准入规则方面，各国会更多依据其发展需要，制定外资准入规则。在维护自身经济主权、教育主权和文化安全的基础上，选择开放本国的教育服务市场，制定其教育服务外资准入法规和制度。沿线各国在不违背国际条约的前提下，依据各自的教育政策，通过制定国内法，对与本国教育服务市场相联系的教育服务提供者或教育服务机构进行调控或管制。尽管不同发展水平的国家在一定程度上通过制定相关国内法律或制度来调整本国的教育服务外资准入，但由于各国政策目标的差异，加之各国对开放本国教育服务市场外资准入的谨慎态度，故而综观“一带一路”沿线各国教育服务国内立法，大多数国家的相关涉外法律较为零散，只有少数国家具备比较成熟的法规和其他措施［10］。

未来，“一带一路”沿线各国在完善教育服务外资准入相关国内法规时，应采取更加专业和细致的视角。既要有专业的法律知识研究，更要全面考虑政府和教育服务利益相关者的态度，对本国的教育服务外资准入进行全面和综合的评估［12］。既要考虑教育服务外资准入国内立法带来的机遇，也要对挑战进行分析［10］。主要考量因素包括本国教育服务未来发展战略、教育服务外资准入开放程度及其对本国文化和价值观的影响、国内教育服务提供者对开放本国教育服务外资准入程度的期望与态度、政府对外资参与本国教育服务市场的监管和态度、利益相关者对外资参与本国教育服务市场的主权认识和评估。

总之，国内法的发展应当是未来沿线各国教育服务外资准入规则的一个重要方向，在多边和双边法律规则不能取得突破的情形下，国内法将会在规制各国教育服务外资准入过程中发挥更大作用。

五、我国教育服务外资准入法规的完善建议

随着“一带一路”建设的不断推进，我国将在各个领域加强与“一带一路”沿线国家的交流与合作。教育服务外资准入作为对外投资领域的重要问题，也必将在未来沿线各国的交往与合作中占据重要位置。我国加入WTO以后，为履行对教育服务的开放承诺，制定和出台了一系列有关教育服务的法规，特别是涉及外资准入领域的法规，但仍有部分法规需予以完善。下文将结合我国外资准入承诺与国内法规进行分析并提出完善建议。

（一）外资准入的组织形式与审查标准

1.明确外资准入的组织形式

根据我国教育法规规定，允许外国教育服务提供者通过建立教育机构来提供教育服务，但我国没有明确外国教育服务提供者以何种组织形式来运作。2003年《中华人民共和国中外合作办学条例》规定其组织形式可以为法人，也可以为非法人的形式①《中华人民共和国中外合作办学条例》（2003年）第11条。。但没有明确可以采取的具体组织形式，例如采取股份制形式、投资公司形式，还是投资基金的形式？此外，我国禁止中外合作办学机构设立分支机构②《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004年）第7条。。那么，中外合作办学的教育机构如何更有效地扩大经营？从其属性来看是不清晰的。对此，应着力完善以下方面：其一，对我国教育服务外资准入的组织形式作专门性规定，对法人或非法人的具体类型予以专项规定；其二，对外资设立的分支机构或办事处能从事教育服务活动的范围进行明确规定。

2.完善外资准入的审查标准

我国在外资参与办学的资格审查方面，现行法规主要有两个。一是《中华人民共和国中外合作办学条例》规定，外资在我国境内投资设立中外合作办学机构，需要准备申请书、相关合作办学的协议、外方投资的比例、具体的资金额度及相应的证明材料等③《中华人民共和国中外合作办学条例》（2003年）第14条。；二是《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》的规定，外资参与设立的教育服务机构必须要有符合法律规定的办学资格并具备较高的办学水平和教学质量④《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004年）第6条。。前述规定仅仅是一般标准的陈述，如何界定“较高的办学水平和教学质量”的具体标准？外资准入过程中外国教育机构所提供的教育资源的质量应达到何种水平，标准如何制定？都存在很多实际操作的问题需要细化。

建议从下列角度完善现有法规。其一，制定更加详细和具备可操作性的审查规定，特别是针对外资参与设立的教育机构的类别和层次，制定出差异化的办学资格审查标准；其二，借鉴国际先进教育评价体系，制定适合我国国情的教育服务外资准入的量化标准，用发展的思维设置外资参与合作办学的技术标准，并不断根据实际需要和社会发展进行适时的修订；其三，对开展资格审批的机构进行具体的规范及监督，做到权责分明，管理清晰。

（二）外资准入的比例与出资形式

1.细化外资准入比例的规定

依据我国法规，在教育服务外资准入比例方面允许外方投资者在中外合作办学机构中占有多数的份额。这意味着外资可占有超过50%以上的产权（股份），并且我国法律并未规定投资上限，外方甚至可以达到99.9%的拥有权。按照产权理论，外资若掌握多数拥有权，则将很难保证中方合作者拥有学校事务的决定权，这就会与我国在教育领域引进外部资源的基本目标相背离。尽管《中华人民共和国中外合作办学条例》规定，外资参与设立的合作办学教育机构的主要行政负责人应具有我国国籍，且必须在我国境内定居，但如果外方将合作办学机构的实际决策权掌握在自己手中，则将对合作办学机构的决策程序和学校管理带来很大的不确定性。

对此，建议从以下几个方面予以完善：其一，借鉴别国规定，在外资准入领域、投资条件和审查机制等方面设置具体详细的限制性规定；其二，可以设置外资准入比例上限或通过设置“渐进式”的外资比例，来排除外资对合作办学机构的绝对控制，避免因外国投资者掌握半数以上拥有权而引起学校管理及利润分配的争议，达到保证教育服务法律和准入标准能真正落到实处，保障我国受教育者的权利，实现维护我国教育主权及安全的目的。

2.完善外资准入出资形式的规定

我国允许外资参与设立中外合作办学机构，但外国教育服务提供者可以进行何种形式的出资？是实物、资金还是知识产权？《中华人民共和国中外合作办学条例》允许中外合作办学者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学投入①《中华人民共和国中外合作办学条例》（2003年）第10条第1款。。很明显，除了土地使用权可以作为投资，中方和外方可以以知识产权加上资金、实物的方式设立合作办学机构。

问题的关键在于，上述规定没有明确土地使用权和实物在整个投资中各自所占的具体比例，仅对知识产权的投入比例进行了规定。体现在两个方面：一是要求中外合作办学者在办学投入的形式上如果包括知识产权，则其份额所占的比例不得超过各自投入总额的三分之一；二是针对接受国务院教育行政部门、劳动行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府邀请前来我国合作办学的②《中华人民共和国中外合作办学条例》（2003年）第10条第2款。，其知识产权的份额可以占到超过各自投入总额的三分之一，但未明确其所占比例的上限。上述规定可能使中外合作办学机构中的外资形式完全是单纯的实物、土地使用权或者知识产权，如此将会违背我国在教育服务领域引进外资的初衷。因此，急需就外资准入的出资形式及具体比例等予以修订和完善。

（三）外资准入的具体领域

目前，我国的教育服务外资准入领域比较宽泛，除了义务教育和实施军事、警察、政治等特殊性质的教育服务领域，其他教育服务领域的外资准入原则上都是开放的。从具体法规来看，《中华人民共和国中外合作办学条例》对外资准入做出了原则性规定①《中华人民共和国中外合作办学条例》第5条第1款规定：“中外合作办学必须遵守中国法律，贯彻中国的教育方针，符合中国的公共道德，不得损害中国的国家主权、安全和社会公共利益。”第6条规定：“不得举办实施义务教育和实施军事、警察、政治等特殊性质教育的机构。”第7条规定：“外国宗教组织、宗教机构、宗教院校和宗教教职人员不得在中国境内从事合作办学活动，中外合作办学机构不得进行宗教教育和开展宗教活动。”第30条规定：中外合作办学机构应当按照中国对同级同类教育机构的要求开设关于宪法、法律、公民道德、国情等内容的课程。，但具体到外资准入领域的学科设置、专业选择、课程设置等问题，还没有一个具有可操作性的细则。这会对我国教育事业的整体发展带来不确定因素，很多合作办学教育机构往往选择办学成本相对低廉的商科、管理及信息技术等专业，重复办学现象突出，而工程、医学、生命科学、农业等我国急需的学科领域，则投入不足［13］。此外，很多发达国家在推进教育服务市场自由化的同时，也输出其价值理念，确定教育服务外资准入的具体学科领域具有重要意义。

建议完善以下两方面。其一，以现有文件为基础，制定教育服务外资准入的年度性中外合作办学动态指导目录，包括学科目录及专业目录，以对我国当前需要鼓励、限制和禁止的合作办学的学科或专业进行规定和动态调整。其二，教育主管行政机关或政府授权机构根据社会发展需要，对引入的机构或项目加强评估和质量认证体系建设，并进一步完善准入标准、评估制度和退出机制。