从“三农”角度对城乡规划编制的建议——基于乡镇（街道）为分析单元上的理论研究

唐雪娇

武汉现代都市农业规划设计院股份有限公司 湖北 武汉 430065

正文：

1、我国城乡规划体系及编制方法的变化

2007年10月28日，随着《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，国家彻底打破了以往将城市规划和乡村规划分别立法的格局，建立了统筹城乡建设和发展的新格局。新的城乡规划体系将乡、村庄规划正式纳入到法定规划编制体系之中，从规划编制层面为城乡一体化、城乡统筹发展奠定了一定的基础。到后来中央城镇化工作会议提出了“建立统一的空间规划体系，限定城市发展边界、划定城市生态红线、‘一张蓝图干到底’”的要求；国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、国土资源部和环境保护部门也联合发文，在全国层面开展“多规合一”的试点工作，以促进城乡经济社会一体化发展。

2、从“三农”角度对城乡规划编制的建议

2.1 农业问题对城乡规划编制的影响

2.1.1 农业产业的发展方向将影响农民的流动方向

中国现代农业出路在于如何更好地实现农业的适度规模化经营，根据国家的政策，未来农业规模化经营的主体将主要集中在种养殖大户、家庭农场、农村专业合作社、农业龙头企业等类型。规划编制人员在进行产业专题研究的过程中，需结合当地各方面的实际情况，以尊重农民自愿流动方向为前提，通过确定乡镇（街道）农业板块可容纳的就业人数，来推导出适合留在农村的最佳农民人口规模，并进一步推导出能够实现城镇化的农民人口规模，为乡镇（街道）的城镇化率的确定提供依据。具体的研究路径如下：

确定出与总体规划期限相同时间内乡镇（街道）的规模化经营率①，并确定规模化经营主体结构②，进一步统计出在规模化经营中以种养大户、家庭农场、农村专业合作社为经营主体的类型中农民总人数，即可确定在以上3种经营主体形式下能解决的农民就业岗位数量；由龙头企业为经营主体，并采用返聘农民务工经营模式的规模化经营的园区，应根据园区具体产业类型，按照人均能承担最大劳作强度对应的种养规模，计算出园区可容纳的务工农民数量；未实现规模化经营的农业板块，应按照农村土地确权登记的实际面积和对应的户数，确定出可容纳的农民就业人数，三者总和既为规划期限内农村可以容纳的最佳农民规模。

2.1.2 农业产业对城乡产业体系的影响

在乡镇（街道）全域总体规划的编制阶段， 应将产业专题研究延伸至整个镇域范围内，除了对中心城区工业、服务业规模、产值、布局及容纳就业人数等进行相应的研究分析外，还应对农业产业的发展模式、产业体系、生产体系进行深度研究。国家颁布的多个文件均提到要促进一二三产业融合发展，在农业产业的基础上大力发展休闲农业，促进农业和旅游业一体化发展，增加农业的附加值，并以此促进农民经济收入的改善和提高。

基于区域范围内的产业分析，应立足于街镇自身的发展条件及资源禀赋，综合考虑街镇是否需要发展农副产品加工、农副产品物流等产业，是否有市场发展休闲农业产业，并确定各产业的规模、类型及产值等参数，弄清楚农业产业具体情况，将有助于更准确的确定街镇的产业结构，最后综合农村及镇区两个板块的产业，得出整个乡镇（街道）的产业体系、产业目标、产业布局、分期建设及重点项目库等内容。

2.1.3 农业产业对城乡建设用地分配的影响

国土资源部和农业部2014年发布关于进一步支持设施农业健康发展的通知，文件指出为保证设施农业及规模化粮食生产健康有序的发展，为其相应项目可以划定一定比例面积的附属设施用地和配套设施用地，用于管理办公、检测检疫监测、设备原料农产品临时存储等功能建设，以辅助项目的生产，该类用地为农用地性质，不属于建设用地范畴。随着国家对休闲旅游产业的大力提倡，也相续发布了如《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》、《关于支持旅游业发展用地政策的意见》及《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》等文件，提出要做好旅游发展规划与土地利用总体规划、城乡规划等相关规划衔接工作，按照旅游项目建设时序给予用地保障，通过开展城乡建设用地增减挂钩试点的方式，合理利用好村集体建设用地。

为此，在有条件发展休闲旅游产业的街镇，要结合其具体规划，给予其一定规模的配套建设用地规模，以保证其服务设施的建设及休闲旅游功能的开展。对于休闲农业产业，应结合其具体的产业类型，在给其一定的配套设施用地外，也应考虑给予项目一定规模的建设用地，或者探索放宽附属设施用地和配套设施用地的建设条件，让其涉及功能范围及建设强度有所增加，以满足休闲旅游功能的开发。

2.2 农民问题对城乡规划编制的影响

2.2.1 留在农村的农民问题

2.2.1.1 农民居住点布局

农村农民的居民点是在原有保留的村湾上进行改造，还是拆迁并点建设中心社区，总体原则应该是在相比之前不降低农民生活水平的前提下，根据适合当地生产条件的农业生产方式进行合理选择，并考虑现状农村居民点分布情况、村庄空心村状况、村庄居住环境及中心镇区长远发展等因素来进行统筹考虑。例如，如果乡镇农业规模化经营程度及农业机械化程度相对较高，对农村劳动力需求要求低，那么该街镇适应现代化农业发展的方式应提高城镇化率，鼓励更多地村庄实行拆迁并点，实现中心社区式的居住模式；相反如果当地现代农业发展方式对农村劳动力的需求比较高，或者规模化经营程度偏低，那么就应该考虑农民劳作的习惯及出行距离，尽量选择对保留村湾进行改造，或者在原有村湾的基础上进行适当的集并，总体应该是分散组团式的布局模式。在基于农村居民点布局模式的选择下，应综合镇区板块，合理构建乡镇（街道）村镇体系。

2.2.1.2 农民生活方式

为农民提供的居住环境所产生的一系列生活方式，一定要是适应农民自身生产工作方式的。如果当地的规模化经营中种养大户和家庭农场所占的比例比较大，那么对这部分农民群体在规划其居住环境时就要考虑其日常劳作出行、劳作交通工具、生产机器、生产工具等设施的存放问题，那么可能一宅一基、独门独户的居住环境就更适应这部分群体，相应在进行居民点规划设计时还应考虑其生产机器入户的交通问题和住房建筑设计中对生产工具、农资、农产品等的储存空间功能需求。

对于以龙头企业为经营主体的规模化经营园区，在园区返聘农民务工，支付农民工资的经营模式下，供生产的工具等设施的存储问题可以统一在园区配套设施用房中解决，那么这部分农民日常的生产工作方式将类似城区上班族，可以考虑将该部分群体实行拆迁并点，采取公寓式中心社区居住模式。当然，无论是采取何种方式，都需要实现城乡公共服务设施及市政基础设施的共享，完善道路、给排水、电力电信、中心绿地及园林绿化等配套建设，挖掘当地乡村文化、保护村庄发展空间，留住青山绿水、系住乡愁。

2.2.1.3 农民生产能力

随着现代农业发展水平的不断提高，“新农人”一词被提上讨论热点，“新农人”是指科学文化素质相对较高，掌握了一定的现代农业生产技能，且具备一定经营管理能力，以农业生产、经营或服务作为主要职业，以农业收入作为主要生活来源，居住在农村或城市的农业从业人员。“新农人”不局限于农民，也可以是城市居民，主要由种养大户户主、家庭农场农场主、农业龙头企业相关经营管理人员及技术骨干等群体组成。

当然，在一定的时期内从事农业生产经营的不可能全部都是“新农人”，大部分可能还是只能从事一般的劳作生产，并不具备先进的农业生产技术，该部分群体的存在于中国当下农村建设发展水平国情下是合理的，不能一蹴而就、急功近利让这部分人群消失或让其能力马上得到提高，我们能做的只是结合现有的社会经济发展水平，逐步的对其实行引导，实现职业教育资源向农村的倾斜，并建立针对该部分群体的农村教育体系，帮助其及其下代逐步实现转变。

2.2.2 实行城镇化的农民问题

以上提到，要结合当地现代农业发展方式等条件合理确定能够实行城镇化的农民人口规模，在确定其规模的情况下，为保证城镇化工作的顺利展开，有以下重要问题也待解决：

2.2.2.1 进城农民安置社区的选址、规模及布局。

规划应根据国家相关标准，确定出进城农民安置社区所需要的建设用地规模，并结合乡镇（街道）总体发展情况进行合理的选址和布局，在村民安置社区的选择及分配上，应尊重村民意愿，尽量遵循原有村庄人口户籍进行划分，以确保乡村邻里关系和村民归属感的建立。

2.2.2.2 进城农民就业安置问题

乡镇（街道）镇区产业的选择、发展规模及其用地布局，应考虑进城农民就业安置问题，应保证该部分人群的就业空间。举例说明，如果一个乡镇（街道）城镇化率高，进城农民数量较多，而该乡镇（街道）的主导产业定位却为高新技术产业或者高端装备制造业，对就业人员技术、素质要求过高，无疑不利于进城农民的就业保障。所以，镇区产业的选择要实事求实，立足与自身发展需求，不可贪大求洋，并积极组织开展进城农民就业培训工作。另外，也要处理好进城农民居住片区与工作片区之间所带来的交通问题，不可距离太远，或者组织上下班专车接送。

2.2.2.3 进城农民的户口、社会保障等问题

在合理解决进城农民居住及工作的问题上，该部分人群的户口、子女教育、医疗卫生、社会保险及心理辅导等问题也需要同时解决，应逐步实现其与城镇居民能够达到同样的社会待遇水平，积极组织社会工作者对其开展心理辅导工作，帮助其建立自信心，以更好的融入到城镇的生活日常之中。

2.3 农村问题对城乡规划编制的影响

2.3.1 农村在城乡发展中价值转变

新的城乡统筹、城乡一体化关系下，“城”、“乡”不再是纯粹的分离，“城”与“乡”作为两个独立存在的个体，相互平行发展而又互相补充、相互影响，为满足市场不同群体的需要各自实现着自身价值的转变，这种关系在一定时期内保持稳定，但随着社会长期发展会产生变化。

城市将渴望走出农村、融入城市生活的农民吸纳至城市，乡村为留在农村生活工作的群体提供物质精神保障，并为希望享受乡村生活的城市群体提供空间。乡村价值将实现从满足农民一元根本生产、生活需求向满足所有乡村主客体多元生产、生活需求的转变，其中乡村的主体主要包括返乡创业农民工、到乡村创业的城市市民、乡村常住人口；乡村的客体主要包括城市市民、已经实现城镇化的农村村民，未来乡村将根据市场的需要不断实现自身价值的转变及创新。在城乡规划中规划编制工作者对乡村板块的定位及其功能研究需给予重视。

2.3.2 农村在城乡发展中社会地位的转变

相比早期，在工业化和城乡二元结构的冲击下，城市处于对乡村的掠夺地位，乡村成为落后、愚昧、封闭的代名词；未来，随着高速、地铁、互联网、物联网的异军突起，人类生活的空间距离感或将消失，拥有农田、树木、河流、青山和新鲜的空气的乡村也许会变成地球上的奢侈品，变成人类争相追逐最适合居住的家园，成为人类享受生活的最佳地方，将真正成为城市后花园，我们将拭目以待。

3、结语

以上是作者结合自身工作经历，立足于对“三农”问题的思考而对城乡规划编制相关内容的一些建议，意在通过城乡统筹规划的编制，城乡关系能够结合的更加紧密及合理，真正解决留在农村农民及实现城镇化农民的生产、生活问题，共享、共建城乡一体化美好局面。