国外住房保障和供应制度的对比

■ 王国田

住房是与衣、食、行并列的人类生产生活的基本要素。为促进实现“人人享有适当的住房”目标，包括发达国家及部分新兴经济体国家在内，都进行过积极的尝试和有益的探索。不少国家建立的住房保障和供应体系，基本实现了对住房支付能力不同的各类人群的全覆盖，加上经过不断调整和完善而形成的完善的住房土地、金融、财税等制度，极大地提升了住房保障和供应的效率，住房供应总体充裕、房价和租金保持基本稳定、中低收入家庭基本住房需求可以得到有效满足等等，这些都对我国有很强的借鉴价值。

一、欧洲发达国家的住房保障和供应体系

发达国家由于人口、自然资源禀赋、执政党政治理念方面的差异，其构建住房保障和供应体系的思路有很大的不同。总的来看，英国、德国、瑞士、西班牙、瑞典等欧洲国家，都非常强调政府对住房支付能力不足群体，采取各种措施，促进其能有合适住房，而且住房条件能够随着经济社会发展相应提高；而美国、日本、澳大利亚等国，构建住房保障和供应体系，则更加强调对公平的维护不应以效率损失为代价。欧洲发达国家住房保障和供应体系的突出的特点如下：

第一，以社会租赁住房为主覆盖20%左右的低收入和中等偏低收入家庭。目前，英国有20%的居民从当地政府租赁公共住房；伦敦市政府提出的每年住房建设目标中，公共住房的占比几乎都超过20%。德国政府鼓励发展住房合作社，合作社建造的住房占德国新建住房总数的1/3左右，其社会住房占全部住房的比例，历史上最高的时期约30%，但由于住房供需矛盾这些年大大缓解，房价租金长期保持稳定，大量社会住房期满后转为普通住房，目前社会住房只占存量住房总量的5%。在上世纪80年代，西班牙每年新开工住宅中公共住房占比为60%左右，之后这一比例降至20%左右，2008年西班牙政府通过了《国家住房建设和翻新计划（2009—2012）》，明确将公共住房占新建商品房的比重大幅提高至35%。目前，西班牙各类社会住房占存量住房的比例超过了20%。

第二，注重调动和发挥非营利机构的作用。随着住房供需矛盾的缓解，住房合作社等非营利机构逐渐取代地方政府，成为社会住房建设、运营、维护和管理的主体，绩效公开透明，接受政府监管和审计。比如，上世纪七、八十年代，瑞士的各类公共住房，主要由联邦政府直接出资在各州建设，随着住房问题的逐步解决，瑞士2003年出台了住宅法，明细了联邦政府、州政府及社会机构在建设运营公共住房中的责权利，目前，社保基金及住房合作社等社会机构已经成为持有运营社会住房的主体。德国社会住房的供应主体主要为非盈利组织，包括国有政府房产公司、住房合作社等。

第三，政府对供给方提供建设和运营财政补贴、低成本融资或利息补贴，对租户按收入提供梯级租金补贴。比如，瑞典全国住房合作联盟（HSB）为约1/10的瑞典人提供了住宅，HSB有自己的储蓄银行，为社员提供高于一般银行存款利率1%的利率，但其支出仅限于与住房有关。德国汉堡市规定，租金上涨每年按月平均不得超过0.15欧元/平方米为控制目标；当市场租金低于成本租金时，市政府采取无息、低息贷款或者税收减免、拨款等方式给予差额补贴。瑞士洛桑市为例，月收入低于3000瑞士法郎的个人（瑞士人均月收入约6000瑞士法郎）及月收入低于4500瑞士法郎的家庭，可以申请租住租金比市场价低20%公共住房，政府每月还给租户发放相应的租房补贴。

第四，地方政府或其委托的住房协会按收入线确定保障对象，不同职业和生活习惯家庭混合配置，租户收入提高后改收市场租金或收取附加租金，且被赋予优先购买权。法国出台了“贫富混居”的“城市更新计划”，把廉租房建在普通住宅区，房地产商开发大型楼盘必须向政府承诺配建一定比例的廉租房。瑞士日内瓦市规定，规划新建的住宅项目，开发商必须在不同楼层各预留一定数量住房用作公共住房，目的是将公共住房及低收入群体分散在城市不同的住宅区内，促进不同收入阶层混区、混楼、混层居住，避免出现“富人区”、“穷人区”。西班牙马德里市的出租型公共住房，配套有停车位或储藏室，根据申请租住者的收入水平不同，每月收取的租金在310欧元至544欧元之间，在租赁满7年之后，租房者可选择按合同约定条件购买或继续承租；租住期间，收入水平变化后，需要缴纳的租金也要相应调整。

第五，建立住房协会资产抵押、社会住房建设担保基金担保、中央和地方政府支持的三重财务风险分担架构。比如，英国房屋互助协会作为非盈利性互助机构，其运营主要是将储蓄存款投资于以私人自住住宅为担保的长期贷款，协会的资金大部分来自个人储蓄，约80%的资产是为购买新住房或旧住房的抵押放款，偿还期长达20年或20年以上；资产的另一部分投资于中央和地方政府的债券。瑞典由公房公司组成的协会（SABD）负责建设和管理全国的公共住房，公房公司不以赢利为目的，地方政府以无息或低息贷款提供全部建设投资。

二、美国、日本、澳大利亚等发达国家的住房保障和供应体系

美国、日本、澳大利亚等国家的住房保障和供应体系，更加强调政府通过法律、经济辅以必要的行政手段，调动各类资源的作用来提升住房保障和供应的效率，尽量减少采取政府直接投资建设社会住房的方式。这些国家住房保障和供应体系的突出的特点如下：

第一，政府直接保障的覆盖范围较低。一般在6%左右，主要面向低收入家庭。美国政府对占家庭总数40%左右的低收入家庭提供直接住房资助或政策支持，但直接提供实物廉租住房的比例很低，只有3%左右。

第二，鼓励中等偏低收入居民购买自住住房，政府提供首付款补贴、抵押贷款担保和税收抵免。美国对使用抵押贷款购买公共住房的中等收入者，按照每月归还贷款的数额，核减一定比例的税款，并免缴财产增值税，以鼓励私人购房；美国由联邦全国抵押协会、政府全国抵押贷款协会和联邦住宅抵押协会为中低收入家庭提供购房贷款，由政府出面对符合条件的中低收入家庭购房进行担保，如果居民无力偿还银行贷款，政府可为其安排廉租房，并将原来的住房出售，归还贷款，以避免银行出现贷款风险。

第三，鼓励私营部门提供低收入家庭可支付住房，政府提供财政补贴、税收抵免、低息融资等支持。美国政府对开发建设社会住房的企业给予贷款担保和贴息优惠支持，并调控社会住房的建设标准和售价。

第四，以“补人头”为主，兼顾“补砖头”。美国政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》等，对住房保障中包括扩大房屋抵押贷款保险、提供较低租金公房、提供低息贷款建房、提供房租补贴和帮助低收入者家庭获得房屋所有权等方面作了明确规定，而这些法律法规的共同特点都是强调“补人头”的政策，通过提供低息贷款、购房贴息、租金补贴等，帮助低收入家庭获得合适住房。美国家庭收入为居住地的中等收入80%以下者均可申请住房租金补贴，享受补贴的家庭拿出总收入的25%支付租金，其余由政府发放的住房券支付。美国2012年约700万低收入者获得联邦租房补贴，超过3400万住房所有者获得联邦按揭利息扣除优惠；联邦政府租房补贴支出470亿美元，购房补贴支出超过2200亿美元。

第五，住房供应主要由私营部门提供，少量由公私合作模式提供。美国住房政策演变的主线是，由政府主导、直接供给向政府与企业、非营利组织共同参与、市场化供给为主的方向转变，公私合作机制发挥越来越重要的作用。进入20世纪80年代中期以后，日本住房政策的重点从支持住房直接投资向住房直接投资和间接投资并重的方向发展，政府既对公库、公团、公社的住房建设投资给予资助，同时又大力支持住房信贷，日本住房政策核心思路是，以低息贷款促进企业从事民间住宅建设，以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置，发挥地方群众团体的作用、吸收社会资金发展住宅建设。

三、新兴经济体国家住房保障和供应体系

新兴经济体国家的住房保障和供应体系，目前大多处在探索和发展中，尚未完善和成熟。

进入21世纪以后，针对日益突出的居民住房支付能力普遍不足、住房困难群体日益增加、缺乏有效的住房信贷政策体系等问题，俄罗斯颁布实施联邦《住房改革法》（2005年1月1日起生效）和《2002～2010年俄联邦住房目标纲要》，明确了俄罗斯驻防保障和供应体系基本框架：一方面，构建住房保障体系，依法保障低收入家庭和中低收入家庭享有合适住房。具体做法是政府直接建房，推行“住房国家优先项目”，通过“可支付的舒适住房计划”和“年轻家庭住房计划”等提供购房补贴、用国家信用为购房贷款提供担保等；另一方面，健全住房市场体系，即创造条件帮助非保障群体，利用抵押贷款和自有资金改善住房条件。目前看，这些政策效果一般，俄罗斯居民住房条件的改善整体依旧不乐观：人均住房面积目前不足20平方米，还处于较低水平；住房贷款利率达到10%以上，多数居民无法负担；住房需求旺盛但得不到缓解，房价上涨较快，继续加剧供需矛盾。

巴西除为贫民窟改造提供支持、为最低收入家庭提供免费住房外，进入新世纪以来，巴西还持续推行了“我的家园，我的生活”低价住房项目，增加为中低收入家庭提供的廉价住房有效供应。

印度2005年开始陆续出台了全国城市住房和人居政策、尼赫鲁全国市区重建计划、城市贫困群体利息补贴计划等，旨在改善城市贫困人口居住条件、实现住房可支付性目标。

南非目前主要是通过发放消费者补贴（直接支付给供给者），鼓励月家庭收入低于3500兰特（约合人民币4500元）的家庭购买户型面积40平方米左右的住房，以促进建房、改善住房条件。

四、部分国家和地区改造棚户区（贫民窟）的实践

从国外的情况看，推动贫民窟和棚户区改造，都是住房政策的阶段性目标。回顾发达国家走过的历程，在快速城市化和工业化过程中，出于缓解城市社会危机、改变城市面貌、优化土地利用、增加住房供应等的考虑，也将推动贫民窟和棚户区改造作为住房政策的重要内容。美国1949年的《住房法》明确，联邦政府要为贫民窟改造提供融资支持，1973年把分散低收入者住房、改善社区质量纳入公共住房政策。新加坡和我国香港的公共住房，也源于棚户区清拆和住户安置。英国在一战和二战结束后进行了两次大规模的清除贫民窟行动。新加坡的公共住房，也源于棚户区清拆和住户安置。发达国家改造棚户区和贫民窟一般程序较为规范：

第一，调查研究。对要改造棚户区、贫民窟的必要性及其对社会、经济的可能影响作出基本判断，了解城市各个方面的意见并进行汇总。

第二，确定棚户区、贫民窟改造区块。社区政府根据调查和经济能力规定棚户区、贫民窟改造的地区，如果房地产所有者不能承诺按照改造的目标和意图利用建设用地时，地方政府有权实施预购权以及终止租赁合同。

第三，整顿措施。在做好相应准备之后，由社区政府负责实施整顿措施，包括拆除有关建筑、居民和商业企业的迁移、道路等基础设施的设置或变更等。

第四，建设措施。包括建筑设施的新建、补充和现代化修缮、其他公共设施的兴建等。

第五，完成棚户区、贫民窟改造。

目前，贫民窟和棚户区主要分布在发展中国家，这些国家都力所能及地对实施贫民窟和棚户区改造提供了支持。如印度2005年开始陆续出台了全国城市住房和人居政策、尼赫鲁全国市区重建计划，巴西2009年启动的“我的家、我的生活”住房保障计划，都有为贫民窟改造提供支持的内容。

总的看，发展中国家改造棚户区、贫民窟的政策，是政府提供基础设施建设或改造投资，为居民自助建房力所能及提供财政补贴、金融支持，强调居民参与。发达国家改造棚户区、贫民窟的一般做法是，政府以立法与规划对旧城改造进行政治上、技术上的保障，利用民间资本的力量辅之以财政支持，把改造旧城与保护历史文化古城风貌结合，以改善市政基础设施和居住环境质量作为中心内容，实现城市的更新与发展。