城市总体规划公众参与的创新性实践——对“上海2035”城市总体规划公众参与的思考

张 逸

当今中国社会，公众越来越关注所生活城市的全方位品质，参与城市规划的意识不断增强。公众参与在城市规划中的地位日益提升，促使城市规划这项公共政策的制定方式由从上而下变化为磋商机制。与其他类型的城市规划相比，城市总体规划作为城市法定的纲领性文件和城市发展的顶层设计，面临更复杂的利益协调，也更受城市公众的关注。因此，城市总体规划的公众参与越来越受重视。

1 “上海2035总规”公众参与的特点

新编制完成的“上海2035”城市总体规划（以下简称“‘上海2035总规’”）是引领上海城市发展思路和发展方式转型、探索超大城市社会治理新路、变革规划编制理念和方法的重要实践。公众参与作为其中一项核心工作，体现了创新性和示范性。

1.1 “上海2035总规”公众参与的主要内容

“上海2035总规”公众参与工作在公众参与渠道方面，通过问卷调查、论坛讲座、现场展示、官方网站、微信公众号、电子邮箱、热线电话、传统媒体等多种方式向市民发布规划信息并收集市民意见，有效拓宽了市民了解、参与城市规划的渠道，提升了总体规划的社会影响力。其中通过网站、微信公众号、主体论坛等建立的公众参与渠道，伴随总规工作的开展逐渐成为公众获取相关咨询的稳定平台，传播的资讯也不再局限于本轮总体规划，更多涉及其他城市规划的热点项目与话题，成为宣传城市规划的长效平台。

在公众参与主体方面，“上海2035总规”秉持“开门做规划”理念，以开放包容的姿态吸引各界人士参与到总体规划编制中。城市愿景调查的意见来源在地域上覆盖了上海全部16个区，在人群上涵盖了各年龄层、收入段和多种工作性质的人口，从本地市民到国际友人，从小学生到70岁高龄的老人，来自各个地区，从事涉及社会各个领域的公众分别从自身专业领域或切身诉求描绘了城市愿景。同时在规划编制过程中主动征询来自不同地域、行业的专业人士的意见，为总体规划建言献策。如委托10家研究机构、40个研究团队围绕18个战略专题开展研究，加强成果的科学性；与长三角30个城市的规划主管部门交流沟通，与苏、浙、皖三省规划院共同开展规划研究，有力支撑了区域协同发展；汇集来自经济、社会、文化、生态、政治、城建等各个领域的15名专业人士，组建“公众参与咨询团”，全过程跟踪总规编制和建言献策，成为引导社会力量参与规划的桥梁。

在公众参与的效果方面，“上海2035总规”不仅实现了大规模的市民关注和参与，而且在一定时间内，“卓越的全球城市”“创新之城、人文之城”“城市是可以阅读的，是有温度的”等内容成为社会讨论的热点。客观上也说明了“上海2035总规”的核心内容已深入人心，公众参与已超越初级的宣传作用。

1.2 “上海2035总规”公众参与的价值

“上海2035总规”公众参与形式完整，内容具体，效果良好，为城市总规公众参与工作树立了新标杆和新模板。更重要的是，在我国目前的社会环境下，公众参与必然是在政府强有力的统筹与引导下开展的具有较强组织性的工作，需要避免由于公众过度参与带来的规划失控。“上海2035总规”公众参与也充分体现了这一点。整个统筹引导既保证了规划编制的正确方向，又保证了参与的最广泛度，达到了较好的效果。可以说，“上海2035总规”公众参与对城市总体规划公众参与工作的积极有效探索，体现了中国城市总体规划公众参与工作独有的优势和特点。

1.3 “上海2035总规”公众参与的阶段性

现代城市规划理论研究表明，公众参与的发展一般经历从形态建设规划、数理模型规划到社会发展规划几个阶段，工作逐渐由理论性、专业性和集中的权力转到感性、具体和由下至上的参与[1]。

在形态建设规划阶段，公众参与仅限于了解和聆听，是市民象征性的参与，也是一种事后的、被动的参与；在数理模型阶段，合理性和逻辑性成了规划的主要追求，同时公众参与也增加了非理性的、人性的价值观和行为。公众参与主要由学术机构和研究机构的“精英层次”参与为主；而在社会发展规划阶段，城市规划中公众参与的理论基础是城市的多元主义[2]。

“上海2035总规”公众参与工作，无论在参与规模、参与方式、参与效果等方面，都达到了较高的水平。但“上海2035总规”公众参与从工作本质目标而言，还是追求理性和合理的精英逻辑，没能建立充分体现城市多元主义的机制；从参与主体而言，虽然尽可能拓宽了公众参与的主体覆盖面，但像公众参与咨询团这样的公众参与的主要力量，其成员都是有政府背景的社会精英；从参与方式而言，虽然比国内许多城市总体规划公众参与的“后半程”式参与有所进步，实现了“全程”式参与，但终究还是一种被动式参与，没有对规划编制方法和技术路线带来根本性的影响。所以，“上海2035总规”公众参与工作虽有突破，但仍然处于数理模型阶段，也必然存在阶段性的特点和局限。

2 城市总体规划公众参与发展阶段的思考

作为一项具有较强政治和社会属性的工作，公众参与在城市规划中的开展程度与社会整体发展程度密切相关。公众参与在城市规划中的运用首先出现在北美国家的规划中，是作为协调与平衡各方利益而采取的手段，之后作为一种规划技术与规划理念被广泛采用。现在普遍进入体现城市的多元主义的社会发展规划阶段。

处于这个阶段的西方发达国家的城市规划公众参与在具体做法上也有不同，效果也不完全相同[3]。在美国，公众参与已经成为城市规划理论和实践的基本组成部分。具体形式包括自上而下与自下而上两种。政府组织的服务性与主动性有效保障了公众参与的开展，同时非政府组织作为桥梁具有显著的推动作用。当然在美国城市中也发生了非常尖锐的、情绪化的“公众参与”浪潮，公众参与演变为一种由下而上的消化不满的手段。加拿大城市规划更注重人文价值和多元化，有更多的公众参与。公众参与城市规划通过分散—集中—再分散—再集中的方式，使市民参与城市规划的全过程。德国在1987年的《建设法典》中将公众对规划的直接参与以法定形式固定下来。其公众参与借助牢固的法律基础、广泛的社会基础和牢固的制度保障，对各个环节与要素都有详细的规定，形成了规范化、程序化的公众参与机制。日本城市规划的公众参与，具有较为完善的资金保障体系，从政府预算到各种捐款和捐助不一而足。其公众参与的开展形式相对稳定，贯穿调查到决策的全过程[4]。

如果以“上海2035总规”公众参与关注为标杆，可以清楚地看到，相比发达国家城市规划中公众参与的成熟度，我国城市总体规划公众参与未来努力方向首先应实现发展阶段的提升。要达到这个高度，就必须从公众参与的理念转变、法律地位、宣传教育、参与机制等方面做努力。

2.1 形成服务多元、平衡协商的公众参与理念

未来城市发展不仅仅是物质建设和经济发展，更重要的是公众参与和政策的制订与实施。城市规划必须面对不同价值取向的社会各阶层。在市场经济条件下，由国家、地方政府、开发商和市民构成了多元化的利益结构，各主体有着互不相同的价值取向和利益追求。城市规划必须深入社区才能了解公众的价值观和目标，变“事后参与”为“事前参与”，重点也要放到规划制定过程中如何听取和吸收群众的合理意见上来；并利用公众参与平衡协商形成最合理可行的方案，用有限的城市资源创造出更大的社会公共财富。

2.2 明确公众参与在城市规划法律法规中的地位

我国现行使用的《城乡规划法》虽然对公众参与进行了法律条文的规定，但并没有对参与主体加以明确，在相关参与公众的权利规定及法律程序等方面也没有明晰[5]。涉及总体规划也只是规定了城市总体规划必须有不少于1个月的公示。可以说，公众参与还并未成为城乡规划的法定必要环节，公众也并没有被法律赋予明确的决策权[6]。未来对城市规划公众参与的立法，要对公众参与的方式、范围、途径及权利等实施方法做出明确规定；要建立科学系统化的城市规划公开机制和合理的论证制度；要对公众参与的内容和程序进行具体细化，在城市规划的全流程中规定公众参与的内容和方法。

2.3 加强宣传教育， 建立完善的公众参与机制

要采取多种方式的宣传实现规划的公开透明性，使公众从多种渠道获知规划内容；通过规划公众教育提高公众的参与能力，培养公众在社会事务上的洞察力和分析判断能力；建立参与—反馈—再参与的工作机制，实现随时听取意见，避免出现在市民利益被损害到忍无可忍时才反映的类似“上访”的表达意见方式[7]；建立公众参与的激励机制，充分调动公众积极性。规划部门要主动向市民反馈市民意见与建议是否被采纳。对建议已被采纳的市民，规划部门对其做出适当的奖励，以鼓励激发其再参与。

3 建立城市总体规划公众参与合理工作体系的建议

要推动城市总体规划的公众参与真正进入能够体现城市多元的社会发展规划阶段，除了城市规划公众参与在转变思想理念、确立法律地位、加强宣传教育、建立参与机制等方面形成新的顶层设计以外，如何建立城市总体规划公众参与合理工作体系也非常重要。这个工作体系的建立，实践层面是解决了城市总体规划中公众参与谁来做、做什么和怎么用的具体问题，理论层面则是对城市总体规划编制方法的探讨。

3.1 城市总体规划公众参与“谁来做”

城市总体规划公众参与工作的实施开展主体，在工作实践中存在3类常见的类型。

一是专业调查公司。请专业调查公司开展公众参与工作，在早期公众参与工作中十分常见。但该方式存在片断性、突击性的特征。由于总体规划编制的周期较长，这种片段式的参与效果持续性不足。而且调查公司在对城市规划专业的认识上受技术水平的影响很大，对问题的讨论容易流于表面，在结果的运用方面也存在较大的局限性。

二是规划公众参与团队。委托专门的规划公众参与团队这样的方式也比较常见，现有条件下这类团队的专业性在不断增强。从实践来看，规模较小、结构简单的城市相对更适合这种方式操作。由于这种类型的团队的工作方式多数情况下是模拟国外公众参与的基本技术手段，团队的工作追求短周期，遇到需对城市有深层次的了解时，公众参与工作往往应对乏力。

三是规划编制团队中的公众参与部门。“上海2035总规”公众参与的工作组织就是采用这种方式。在编制团队中专门设立公众参与的部门负责。这一方式在顶层设计中解决了公众参与工作是核心工作之一的定位，能有效调动政府、专家、媒体等方面的资源，从而在社会上形成良好的宣传与造势效果，为公众参与工作开展建立积极良好的社会氛围。同时，公众参与工作需要深刻地认识公众参与的价值，努力将公众意见中公众、专家、政府决策者等关心总体规划的各类人群意见集成并有效吸纳进编制成果中。这种方式改变了公众参与工作“外挂”的模式，确保公众参与核心团队的成员同时也是总规编制核心团队的重要成员，公众参与工作与总规编制其他工作同步协调开展。

但要真正服务于城市的多元发展，类似“上海2035总规”公众参与的工作团队，其专业能力是足够的，政府色彩却还是比较浓的。未来能否有同样具有专业能力的独立非政府组织为主来承担这项工作应该是探讨的方向。这是一个由独立于行政组织之外的，受法律保护和支持的，由关心城市建设的公众组成的团体，可以是地方社区组织或全国性的非政府组织[8]。他们以一种理性的态度参与到总体规划的编制过程中来，通过认真的调研和访谈，得出包括居民的意见、专家的观点等全面的规划意见书，与政府部门及相关规划师进行沟通协商推进规划[9]。

3.2 城市总体规划公众参与“做什么”

在明确“谁来做”之后，就是“做什么”的问题。这是公众参与在总规工作中顶层设计的核心内容。可以说，“上海2035总规”公众参与的丰富内容全面回答了这个问题。

长期以来，总体规划公众参与被笼统地理解为“做问卷”、“做调查”，而在“上海2035总规”中，这只涵盖了公众参与工作的一小部分，即专业调查部分。同时开展的公众参与通常可分为4大部分：公众意见的采集，专家意见的征询，决策者的回馈、沟通和协助决策，以及媒体的宣传工作。其中前3部分包括了意见收集的主要内容与处理工作，在这个层面上，不同城市意见收集的方式存在很大的差异。

国内的城市总体规划，包括“上海2035总规”，在编制工作中对意见的收集采取了并联的模式，即公众、专家、决策者的意见收集同时展开。这种模式能适应当前我国的国情，但关键在于如何把握三方面意见的权重，并有意识地规避行政、技术权威等方面因素导致的某方面意见过于占据主导地位的问题。

关于意见收集的方法，在“上海2035总规”中也有充分的实践。对公众意见的收集，包括从总规启动到纲要、草案、批复的全过程民意调查，十几场市民可参与的重要议题的论坛，公众参与咨询团的全过程参与，各类媒体平台的意见收集；对专家意见的征询，涉及了核心专家、各版块相关专业方面的专家，上海市、外省乃至国外的专家；对决策者的意见收集，由于总规编制的领导小组是市政府的专门机构，总规编制办公室由规土局作为编制的主要组织者负责，各政府部门参与，决策过程包含了市政府、市委到全会再报人大审议、国务院批复的完整程序，整个过程确保了科学、规范而完善；关于媒体方面的工作，在“上海2035总规”中得到了高度重视，让媒体不仅成为公众参与的一种渠道，更成为总规编制的社会宣传主要平台，通过自行筹建的媒体平台与社会主流媒体平台结合，传统媒体与新媒体的结合，对平面媒体、视觉媒体的运用，在相当程度上推动了“上海2035总规”的宣传与意见收集，其中“上海2035”公众号等几个重要平台的作用得到了很好的体现。

3.3 城市总体规划公众参与“怎么用”

对公众参与收集的意见如何使用，是决定公众参与是否真正对总规起到重要作用并引导编制方法的问题，也是判断公众参与工作是真实有效的还是被过滤处理的问题。理想的方式是，可以有一个城市总体规划委员会和3项工作。城市总体规划委员会类似我国香港特别行政区的城市规划委员会，它由官方成员和非官方成员组成。非官方成员具有广泛的专业和公众的代表性[7]。委员会对来自公众、专家、决策者以及其他各方面的意见，在同等重视的前提下逐条分类、研究、判断和解决。明确意见是否应直接采纳，形成集体判断，采用民主集中制解决分歧。这个委员会对总体规划决策有很大权力。它定的事不能随便改动，要更改必须经过法律程序。“上海2035总规”中的公众参与团经过一定调整，可以成为上海未来的城市总体规划委员会的雏形。

未来的城市总体规划委员会，主要做3项工作：总体规划意见落实、意见处理的情况反馈和意见效果评估。

（1）意见落实

明确意见是否采纳之后，由规划编制团队对采纳的意见进行落实，并形成检查、反馈机制，适时对各类意见的处理情况对外公开。例如在特定的编制节点有多少意见被采纳，在成果公示等重要节点着重说明被采纳的意见与落实情况，正在研究的意见以及预期落实进度，不被采纳的意见其不合理的原因。

（2）意见处理的情况反馈

意见处理的情况反馈属于“怎么用”这一层面相当重要的环节，有效的反馈既保证了公众参与渠道的畅通，更说明了其真实性，有利于激发社会各界参与总规编制的持续热情。由于采纳和回复涉及大量的技术工作与日常工作，在成果编制完成时可形成专门的公众意见报告，以记录大部分意见的处理情况。

（3）意见效果评估

对意见的使用是直接影响总体规划编制质量的关键。在总体规划编制完成后，公众参与工作需要对效果进行评估。对于总体规划，可以形成相对完整的评价体系，通过编制后民意调查等方式获取的社会各界公众的满意度来形成整体评价，结合收集意见的数量、发放问卷的数量、咨询专家的数量、媒体宣传频次及获得的反馈等方面形成重要指标。同时，公众参与报告中体现的对意见的采纳率是较为关键的要素，理论上对获取的意见都应当处理，实际上一部分意见在成果中被直接采纳，一部分在其他层次或层面的规划中得到体现，还有一部分意见不合理但是推动了相关方面的研究。其中直接采纳的意见最具有说服力，也最能体现公众参与工作在总规编制的技术层面的效果。

4 结语

城市总体规划的公众参与是一项兼顾技术性与社会性的工作，其工作机制与效果与所处城市的发展背景密切相关。“上海2035总规”的公众参与工作，一方面作为城市总体规划公众参与的有益探索，是宝贵的经验积累；另一方面，“上海2035总规”为城市规划工作在社会层面积累了更多的信任与理解，有效推动了上海城市规划公众参与制度的完善和提升。同时，我国城市总体规划的公众参与也可以此为基础，在思想理念、法律地位、宣传教育、参与机制和工作体系方面全面提升到新的阶段