日本养老服务体系对我国养老服务体系建设的启示——以日本三重县津市为例

史 娜，张茂刚

（无锡城市职业技术学院，江苏 无锡 214153）

日本是目前世界人口老龄化程度最为严重的国家之一。长期以来，由于老龄化比例的不断攀升，高龄人口、超高龄人口数量日益增加，迫使日本政府不断调整和完善相关政策。对此，日本各地方政府也在持续探索能够较好贴合本地区实情的养老服务模式。这其中包括创建功能齐全、安全、便捷且能较好整合区域资源的社区养老服务机构，构建多元、立体化的社区养老服务体系，目前已基本实现了医疗、康复、护理相结合的较为科学的“在地养老”模式。本文以提高我国社区养老服务水平为目标，基于对日本三重县津市社区养老服务体系的调研，介绍其中可供借鉴的经验。

一、津市老龄化概况

津市位于日本中部地区，为三重县的县都。全市面积711.11平方公里，人口约279800（截至2015年底）。20世纪90年代开始，津市人口老龄化日趋凸显（见表1），主要表现为以下几个特点：第一，老年人口数量持续增长，截至2015年底，65岁以上老年人口数为69937人，占全市人口总数的27.9%，已超过全市总人口的1/4；第二，75岁以上高龄人口增幅显著，1990年仅占4.95%，2015年已高达14.1%，增长近2.8倍。近年来，随着日本人口出生率的持续偏低（2016年仅为7.32‰），以及老年人口的持续增长，使得传统的家庭养老面临巨大的挑战[1]。

二、津市多元养老服务网络体系

面对因老年人口数量剧增而产生的大量养老服务需求，津市政府除了推行细致周到的居家养老社区服务以外，还积极探索对病患老人实行机构养老模式。目前津市已经基本构建起居家养老、社区服务和机构养老等形式相互补充、协调的多元养老体系，使得“在地安养”基本得以实现。

（一）居家养老服务

依据津市政府的调查，约95%的65岁以上老人更愿意选择居家养老的形式[1]。对此，市政府积极采取应对策略，采取了上门服务、往返日间照料服务和养老用具租赁服务等多种居家养老服务形式和内容。

上门服务主要针对选择居家养老或暂时没能入住护理保险机构，而又被《护理保险法》确定为护理保险对象的老人，具体分为上门照护、上门医护两种形式。上门照护服务必须由专业的护理机构负责，这些机构须经政府指定或认可，提供上门服务的人员也必须具有护理福祉士或家庭护理师资格。上门照护的服务内容主要包括帮其洗澡、喂饭以及身体护理服务，还包括洗衣、做饭等日常生活援助方面的服务，此外还有定期访问、应急访问照料、夜间应急等服务项目。上门医护服务则是指护士、保健师等专业医护人员到老人的住所提供康复训练、营养指导等医护服务。这些具有专业医护资格的人员也是来自政府指定的医院和医护服务站。这些服务需要根据服务人员资质以及服务内容和时间等因素收取一定的费用[2]。

往返日间照料服务也是由政府指定的专门机构来实施。这里的照料服务主要是白天接送老人进行健康检查、身体机能训练、午餐和洗澡等服务。如果家人临时外出也为老人提供住宿服务。依照《护理保险法》规定的护理级别，老人可在一定范围内享受免费服务（大约每周1～5次，每次6～8个小时）。若超过规定的限额，则需另行支付服务费用。

对于行动不便但仍想在家养老的老人，政府还会为其提供适合老人身心状况和生活环境的养老用具租赁服务，以帮助老人维持和改善身体机能及生活能力。政府还为选择居家养老的老人提供社区日间照料服务，主要包括提供午餐、简单体检等。

除上述服务之外，为了方便老人及家属进行相关咨询，津市还设有三处社区综合援助中心，由保健师、社会福祉士等专业护理人员向老人提供疾病预防等咨询服务。市政府还在市内设立了11处咨询援助中心，长期派驻工作人员，免费为市民提供各种相关的咨询服务。

（二）机构养老服务

根据服务对象、经营主体的不同，津市的养老机构可分为护理保险设施、老年公寓、低收费型养老院、高收费型养老院四类。

第一类，护理保险设施。为了缓解老龄化的压力，应对急速增长的养老服务需求，日本《护理保险法》对养老护理对象按照需要援助和需要护理两类进行了划分。需要援助的对象是在家务等生活方面需要他人给予一些帮助，而日常生活大部分能够自理的老人，并根据生活自理的程度进一步划分成两个级别。需要护理的对象则是指丧失了部分或全部身体机能的老人。为了区分这类老人需要护理的程度，将这类失能老人划分成五个级别。

表1 1990—2015年津市老龄人口变化情况

对于需要援助和需要护理的对象，可享受政府按其护理级别所提供的养老服务。只要是在规定的额度范围内，个人只需支付10%的服务费用。各护理保险“施设”的收费标准还会根据服务对象的收入水平、身体状况等情况进行一些调整，例如可以减免低收入老人的服务费用等。日本的护理保险“施设”包括老人护理福祉“施设”、护理康复“施设”、医疗型病床三类，这些“施设”主要接纳达到相应护理级别的老人。

老人护理福祉“施设”（又称特别养老院）一般能容纳养老护理对象30名以上，多为80岁以上的高龄老人，且其中的很多人在一定程度上患有老年痴呆症。入住这类“施设”的老人是达到中度或重度护理级别的养老护理对象。从2015年4月开始，需要达到护理三级以上才可以申请入住这种特别养老院。除了照顾老人们的日常饮食起居，特别养老院还提供健康体检、体能训练等服务，而且会对入住对象实施全天24小时看护[3]。

护理康复“施设”可以理解为处于医院和家庭之间的医疗康复机构，其服务对象主要是因为伤病入院治疗后，还需要继续接受康复治疗，但病情已经处于较为稳定状态的老年人。医疗型病床则是开设在医院里的特殊病床，因为在医院内可以24小时实施专业的医护服务，拥有医疗型病床护理服务的老人都是需要长期住院治疗的对象[4]。

第二类，老年公寓。主要接收援助级别低（2级）、行动方便但有明显的老年痴呆症症状、不具备独立生活能力的老人。老年公寓的工作人员和老人一般按1∶3的比例配置，人数限制在10人之内，居住环境和家庭较为接近。通过医护人员的训练指导以减缓老年痴呆症病情的发展速度。

第三类，低收费型养老院。津市开设的7处低收费型养老院大约可接纳350人[1]。这类养老院属于政府设置的养老机构，主要接收经济条件一般或较差，而又缺少子女和亲属照顾的60岁以上老人。入住低收费型养老院只需根据个人或家庭收入状况缴纳一定比例的费用。对于一般的老人而言，使用退休金就完全能够承担这部分费用。虽然因为收费低而受到普遍欢迎，但低收费型养老院受运营成本的限制，无法提供深度的护理服务，如果老人身体状况恶化导致生活不能自理，就需要转入其他类型的养老机构。

第四类，高收费型养老院。经济条件较好且生活能够自理的老人，可以选择入住月均费用22万日元以上的高收费型养老院。这种养老院的设施条件自然要好于低收费型养老院，除了每个月要支付的服务费用，在入住时还需要缴纳较高的入住金。

（三）养老用具购买及房屋改造

对指定的养老服务设施购入养老用具 （沐浴、排便等用具），政府支付用具购入费用。上限10万日元的养老用具，政府承担其中90%（一部分80%）费用。因养老需要对房屋进行改造的，事前需向政府提出申请，拿到施工许可证后方可开始施工。改造完毕后，房屋改造费（上限20万元），市政府会根据申请给予90%（部分80%）支付，事前未向政府提出申请的房屋改造，费用政府不予支付[1]。

三、津市养老服务体系对我国的借鉴意义

随着我国进入老龄化社会步伐的加快，当前养老服务的规模和水平远远不能满足不同老年群体的个性化服务需求，因此建立完善有效运转的社区养老服务体系还需要一个长期探索的过程[5]。本文所介绍的日本三重县津市具有符合地域特点，并能够满足本地区不同层次老年群体需求的养老服务体系，从人文关怀的角度而言，对养老服务对象的个体情况进行区分，有针对性地提供医疗、护理、康复等服务项目，直至对高龄老人和痴呆症患者的深度护理，这不仅为老人提高生活质量，更为其生命尊严提供了全面保障。从中可以总结出日本三重县津市的养老服务体系对我国社区养老事业的借鉴和参考意义。

第一，健全社会养老服务行业的法制体系。从上世纪60年代开始，日本就相继制定了《国民年金法》《老人福利法》《护理保险法》等十多部法律法规，到现在为止已经形成了较为完善的社会养老服务法律体系。这些法律法规的内容涉及社会养老服务的资金来源、养老服务对象的等级划分、服务机构和从业人员的资格认定，乃至服务质量的监管等方方面面。细致周到且具有较强可操作性的法制体系，对规范养老机构的服务行为，保障养老对象的权益，起到了良好的支撑和规范作用。

我国的人口基数庞大，老年人口数量正面临着爆发式的增长，已经到了应对老龄化问题的关键时期。由于地域性差异较大，我国老年群体的构成更为复杂，对于养老服务的需求也将更加多样化。党的十八届三中全会提出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。国家“十三五”规划也明确提出了“开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系”的发展方向[6]。因此，构建符合中国国情的养老服务体系，已经成为刻不容缓的重大任务。

加快推进我国养老事业的科学发展，需要全社会的协同努力，同时也必须尽快健全相关法律体系，为我国养老事业健康、有序发展奠定良好的基础。我国目前只有一部与老年人相关的法律《老年人权益保障法》，而在养老护理方面则主要依赖政府的政策扶持，缺乏相关专业法律的支撑。没有相应的立法，养老护理上会出现界定不清、养老服务机构鱼龙混杂、服务标准参差不齐等状况。对此，可以参考和借鉴日本的养老服务法制体系，通过立法来划分养老护理对象和养老服务机构的级别，完善对社会福利制度和服务机构的考核标准，从而依法保障养老对象权益。

第二，建设以政府为主导，社会广泛参与的养老体系。养老事业带有显著的社会公益属性，但由于需要消耗大量的资金和资源，其发展不可能全部依赖政府的财政支持。解决这个问题，必须充分发挥政府的主导作用，针对不同层次的养老需求，从各种渠道引导社会力量进入养老行业。在这个方面，日本政府首先是从法律层面对养老服务费用进行了详细的区分，确定了对不同养老机构和养老服务对象的政府补贴比例。这样的举措调动了社会力量加入养老服务行业的积极性，带动了社会资金的投入，在很大程度上缓解了养老机构建设及运行对于政府财政的压力。我国养老服务事业建设水平还比较落后，引入社会资本来扩大服务规模，将是必不可少的途径。对此也可学习和借鉴日本的经验，首先是建立和健全相应的法律制度保障，加大政府扶持力度并落实财政补贴政策。其次是在养老机构的运行方面，政府应发挥主导作用，对设施建设、人员配置、服务质量等实行全方位监管；对政府补贴资金及时跟进审核，从而实现对养老服务行业秩序的管理。

第三，建立社区养老服务人才队伍建设体系。日本对养老服务人才的培养启动较早，上世纪70年代开始大力扶持发展养老服务产业，1987年就已建立了社会福祉士等养老人才资格考试制度，经过长期的实践与探索，在养老人才培养方面积累了丰富的经验，值得我们学习和借鉴[2]。而我国只有《养老护理员国家职业标准》这一项标准，取得资格证人数也仅有2万多人，与庞大的养老服务市场需求之间存在巨大的缺口。产业的发展离不开人才的支撑，人才的缺乏必然会制约产业的发展。养老服务人才的培养需要政府、社会、教育机构三者紧密结合，根据市场需求科学设置相关专业，完善养老服务人才培养体系。政府应在人才培养方面积极发挥主导作用，统筹规划各层次专业人才的数量和规模，推动实施分层次人才培养，只有这样才能全方位满足养老服务行业的人才需求。当然，养老服务行业的人才短缺是一个长期存在并有着复杂社会背景的问题。除了创新人才培养模式，强化在岗人员继续教育，完善职业资格认证等手段，更需要通过提高从业人员的收入水平和社会认可度来吸引人才，这样才能从根本上提高我国养老专业人才队伍的建设水平。

[1]市政情报.统计情报：人口（男女别）世帯数 [EB/OL].（2016-11-30）[2017-10-05].http：//www.info.city.tsu.mie.jp/www/contents/1001000000814/index.html.

[2]康越.日本社区养老体系的做法与经验：以大阪岸和田市为例[J].中央社会主义学院学报,2011（5）:108-111.

[3]津市.健康·福祉 高龄者福祉 老人福祉施设 [EB/OL].（2016-03-26）[2017-10-05].http//www.info.city.tsu.mie.jp/www/contents/1001000008153/index.html.

[4]时江涛.日本养老制度及养老产业现状：以静冈为考察重点[J].上海经济，2015（7）:18-23.

[5]中国老龄科学研究中心.中国老龄事业发展报告（2013）[R/OL]（2013-02-27）[2017-10-05].http://www.cncaprc.gov.cn/jianghua/22341.jhtml.

[6]张来明.积极应对人口老龄化[N].经济日报，2016-04-07（08）.