我国个人所得税流失的原因及对策研究

陈志设

（福建师范大学 财务处，福州 350117）

改革开放以后，随着各种独立经济利益主体的出现，人们特别是工薪阶层对减轻税收负担的愿望越来越强烈。但是由于现行税制的缺陷和征管制度的不完善，加之受传统文化的影响，人们纳税意识普遍不高，导致我国每年因偷逃税造成的个人所得税流失现象非常严重，个人所得税流失问题也逐渐成为社会关注的热点。因此，解决个人所得税流失问题，对我国经济的稳定发展以及社会的安定都具有重要的意义。

一、文献综述

（一）国外研究综述

国外对税收流失问题及治理研究起步较早，特别是对偷逃税问题的研究比较系统并且富有成效。如Allingham和Sandmo在1972年通过模型对偷逃税展开了理论研究和实证分析，构建了对偷逃税研究的标准框架。进入21世纪，国外学者通过改进各种模型，重新估算税收流失规模。如Dennis Nchor采用货币需求方法，考察了捷克共和国的地下经济及其相关的税收损失。研究结果显示，捷克共和国的地下经济在2013年底平均约为该国GDP的20.9%，而该国每年的平均税收收入约为GDP的7.2%。关于税收流失的原因，Georgios认为缺乏税收意识、税收负担过重、税收制度结构的缺陷是导致逃税形成和扩大的因素。在税收治理方面，国外学者通过对税收流失原因的分析，提出了一些富有建设性的举措。Chan Pui Yee认为完善现行税收制度，提高自愿纳税的依从性，有助于解决偷逃税问题。Philmore Alleyne利用计划行为理论，利用从纳税人、税务顾问和税务官员那所获得的数据，进行多元分析，得出阻碍偷逃税的因素包括对起诉的恐惧、道德的内省意识和政府潜在的足够的监管。

（二）国内研究综述

近年来，随着经济的快速发展，国内学者结合我国的国情，围绕税收流失规模的测算、流失原因分析以及税收流失治理，进行深入的研究，涌现了许多成果。关于税收流失原因分析，伍琪从税率结构设置、征管手段、稽查及处罚力度等方面对税收流失的原因进行分析，提出要把好个人所得税征收的关口[1]；陈坚、陈书着重分析了税收流失的内外因，认为偷逃税的成本较低、税制结构的缺陷以及税收征管不严是导致税收流失的重要原因[2]；章润兰、王怡然通过测算税收流失规模，认为税收制度不健全是税收流失的关键因素[3]；郑晓瑛认为我国个税最高边际税率过高，导致很多高收入者偷逃税[4]。关于税收流失治理方面，国内学者主要从税制设计和征管方面进行研究。在税制改革方面，蔡昌从公平与效率的视角出发，认为应该从征税范围、费用扣除、税率设计等方面进行改革，实行“综合与分类相结合”的税制改革模式[5]。在征管方面，鞠铭、赵慧芝通过分析国外发达国家对高收入者个人所得税的管理模式并结合我国的国情，提出加强高收入者税收征管的若干措施[6]；高培勇、杨志强通过对当前个人所得税征管现状和问题进行探讨，认为应该明确税制和征管问题的方位，稳步推进个人所得税征管制度的改革[7]。

二、我国个人所得税流失状况

我国自1994年 《中华人民共和国个人所得税法》修订颁布、正式实施以来，个人所得税增长迅速，已经成为税收收入增长最快的税种。从表1可以看出，2012—2016年个人所得税占GDP的比重以及个人所得税占税收总收入的比重都呈稳步增长态势。

但是与世界发达国家个人所得税占税收总收入30%的平均水平、发展中国家个人所得税占税收总收入15%的平均水平相比，我国个人所得税占税收总收入的比重仍然偏低。产生这一问题的原因不少，同时也说明我国现阶段存在严重的个人所得税流失问题。我国个人所得税2011—2015年流失情况测算结果如表2所示。

从表2的数字上看，2011—2015年的5年间，个人所得税流失率有所下降，说明我国的个人所得税征管效率在不断提高。但是，不可忽视的是，我国目前个人所得税流失率仍然处于高位状态，基本维持在50%以上，且流失规模不断扩大。这个问题如果得不到有效解决，那么会给国家带来不可估量的损失。

表1 我国个人所得税收入比重情况

表2 我国个人所得税流失规模测算表

三、我国个人所得税流失的原因

（一）税率结构复杂，计税方法不合理

我国现行个人所得税是根据各类个人所得的不同性质，将比例税率和累进税率两种形式的税率运用于个人所得税制。其中，工资、薪金所得适用3%至45%的七级超额累进税率，劳务报酬所得、稿酬所得等按比例税率征税。这种税率模式结构复杂，累进税率级数多，边际税率高，造成了税负不一的不合理情况，一定程度上诱发了纳税人偷逃税的动机。另外，对工资、薪金按月计征，对劳务、稿酬等按次计征的计税方法，容易使纳税人在不同项目、不同区间转换收入，使得税务机关侦查难度变大。

（二）费用扣除标准不合理，税收优惠不规范

根据修订后的税法，对纳税义务人的工资、薪金所得实行统一的扣除方法，每月收入扣除3500元后余额为应纳税所得额。这种“一刀切”的扣除标准没有考虑纳税义务人的年龄大小、婚否、赡养老人的数量等影响开支的因素，也忽视了经济形势的变化对纳税人能力的影响，特别是在通货膨胀时期，物价上涨，购买力下降，个人实际的纳税能力是降低的。同时，随着教育、医疗、住房等领域改革的深入，个人负担的相关费用也存在差异。此外，改革开放以来，根据经济建设的需要，我国出台了对部分奖金收入免税、提高外籍人员费用扣除标准等一系列税收优惠政策。这些政策促进了我国经济的发展，但违背了税收公平原则，造成个人所得税大面积流失。

（三）征管效率低，对重点税源征管缺位

当前我国经济正处于供给侧结构性改革阶段，收入分配渠道不规范，征管体系不完善，税源监控不力。首先，对灰色收入缺乏有效的监管。在我国居民收入中，灰色收入占较大一部分，并有向中高收入阶层蔓延的趋势，而且这个规模还在不断扩大。由于这些灰色收入隐蔽性强，监控难度大，因此税务部门很难对这些收入进行征税。其次，对高收入者监管存在盲区。由于高收入人群的收入来源多元化，渠道隐蔽性强，现金交易频繁，使得税务人员对其征管难度加大。根据国家税务总局的统计，2016年工资薪金占个人所得税的比重高达65.5%。但是，高收入人群的收入来源并不是依靠工资和薪金，说明对高收入者的征管存在缺位。此外，目前的税收征管队伍建设缓慢，综合素质普遍不高，缺乏复合型人才，严重影响税收征管效率。

（四）征管信息化程度低，处罚力度不够

目前我国的税收征管信息化、规范化、精细化程度较低，存在信息交流不畅、数据采集渠道分散、统计分析手段落后、信息资源共享不充分等问题，无法对纳税人实行全面、有效的监控，导致数据采集面不广，统计难度大，征收数据准确性不高，严重影响了个人所得税的征管。我国税务稽查系统不完善、稽查手段单一、对偷逃税等违法行为的打击及处罚力度不够等问题，也直接助长了个人所得税的流失。以日本为例，对偷逃税者除了要求补足税款及高额的罚款外，还要处以5年以下有期徒刑。这样的处罚使违法成本远远高于违法收益，增加了偷逃税风险，有效遏制偷逃税现象的发生。

（五）纳税意识淡薄，税收环境不理想

由于存在税务宣传和税务教育等基础工作落实不到位，“重形式、轻内容”以及对税款的使用缺乏透明度等问题，使得纳税人依法纳税的意识淡薄和积极性普遍不高，影响了个人所得税的缴纳。另外，现实中还存在着这些现象：有的地方政府、部门为了自身利益对经济形势认识不足，错误地把发展经济的主要着力点放在要求对税收的减免上；征、管、查三部门之间协作不够密切，部门之间信息共享不充分，导致税务机关无法完全了解纳税人生产、收入等状况；媒体、公众等社会力量参与度不高，未能充分发挥监督作用。这反映了当前社会的“护税”意识有待进一步增强，依法纳税的税收环境有待改善。

四、个人所得税流失治理对策

（一）改革税制，解决税收制度缺陷

当前我国采用的分类所得税制已经不适应经济的发展需求，所产生的弊端也越来越凸显。为此，相关部门应该结合我国的国情，借鉴西方发达国家的经验，建立综合和分类课税相结合的混合税制模式。在税制改革中，一是要简化税制结构，减少税率级次，扩大税率级距，降低最高边际税率，实现公平与效率的目标；二是在考虑个人生活支出水平和地区差异的基础上，适当提高费用扣除标准，并根据经济形势的变化，定期对费用扣除标准进行调整；三是尽量缩小税收减免范围，提高个人所得税起征点，调整重复征税项目，减轻工薪阶层税收压力，从而提高纳税人的积极性。

（二）构建重点税源监控机制，加大违法处罚力度

税务机关应该着手建立高收入者的税收资料信息库，将其个人收入来源、收入构成、财产信息等与纳税有关的相关数据进行存档，并及时进行数据更新，定期核对、分析，保证数据的真实性和准确性。同时，要进一步完善税收申报制度，全面推广代扣、代缴制度，确保税款的征收。另外，要加强税收稽查力度，重点打击高收入者的偷逃税行为，提高偷逃税的违法成本。要坚持“零容忍”态度，严惩情节严重、性质恶劣的偷逃税案件，运用新闻媒体对其曝光，追究经济、刑事责任，维护税收执法的权威。

（三）加快人才队伍建设，优化组织结构

税务机关是税收征管的组织机构，是防止个人所得税流失的重要部门。因此，一方面，要不断扩宽教育渠道，及时地对税务人员进行业务知识培训，进一步提高他们的综合素质，特别是要对一线征管人员进行培训；另一方面，要重视对复合型人才的培养，积极引进具有财会知识、法律知识以及计算机操作能力的高素质人才。同时，要加强税务机关内部的组织机构建设，明确各征管机构内部的岗位职责，简政放权，优化办事流程，建立激励与惩罚相结合的考评机制。

（四）推进税收信息化和网络化建设，提高征管效率

以现代信息技术为依托，运用大数据，建立全国统一的税务信息、数据处理中心，搭建个人收入信息管理平台，形成覆盖各行各业的网络系统，实现税收登记、申报到数据保管全程信息化处理。税务机关要联合证券、审计、公安、银行等相关部门建立全方位、立体式的“协税、护税”机制，建立纳税举报网络，实现信息传递、信息共享，及时地传递纳税人的各种信息，方便纳税人的个人所得税申报以及税务部门的征收，保证税收的及时上缴，杜绝税收漏洞。

（五）增强全民纳税意识，改善税收征收环境

建立个人社会信誉约束机制，就是将个人的纳税、偷逃税信息纳入个人社会信用档案，并将其与个人就业、贷款、职业发展等相联系，从而提高偷逃税的边际成本。此外，税务机关要加强税务宣传与普及，合理运用各种舆论宣传工具，不断创新宣传方式，搭建沟通交流平台，实现与纳税人全方位、多层次互动。同时要加强内部廉政建设，消除官僚主义和形式主义，及时公开税收的收支明细，提高税收的使用效益，让纳税人的每一分钱真正落到实处，以此来消除公民的厌税、逆反心理。

五、结语

随着改革开放的深入推进，个人所得税在调节收入分配、实现社会公平的作用越发凸显。从短期来看，个人所得税的流失直接导致了财政收入的减少，严重影响了政府职能的发挥；从长期来看，税收流失的存在会对资源配置、收入分配和政府宏观调控等一系列方面产生负面影响，加剧政府的收入失控，破坏经济的正常运行。因此，个人所得税流失的问题应该引起相关部门的重视。建议从国情出发，借鉴国际先进经验，改革税制，强化征管，增强全民纳税意识，解决个人所得税流失问题，从而更好地为经济发展提供动力，促进公平和效率目标的实现。

[1]伍琪.我国个人所得税流失的原因分析及对策[J].时代金融，2015（12）：185.

[2]陈坚，陈书.浅谈税收流失的成因与治理[J].山西财税，2016（12）：37-38.

[3]章润兰，王怡然.探讨我国税收流失的测算分析与治理对策[J].中国管理信息化，2017（2）：107.

[4]郑晓瑛.对我国个人所得税改革的思考[J].当代经济，2017（4）：126-127.

[5]蔡昌.公平与效率视角下的个人所得税改革[J].中国财政，2017（3）：42-45.

[6]鞠铭，赵慧芝.关于高收入者个人所得税直接管理的思考[J].税收经济研究，2016（6）：33-35.

[7]高培勇，杨志强.个人所得税改革方案[J].税务研究，2017（2）：38-44.