PPP模式在特色小镇建设中的应用研究※

●章临婧

十九大报告指出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”特色小镇作为连接城市与农村的纽带，既是小城镇发展的一种类型，又是城市群的重要组成部分，是中国新型城镇化的最新探索和实践[1]。随着国家及各省市系列特色小镇相关政策的出台，全国各地的特色小镇建设进入了加速阶段，如两批共403个特色小镇入选国家特色小镇名单。在特色小镇开发模式的探索上，PPP模式受到了政府和企业的追捧。PPP模式是国际上一种重要的多主体项目运行模式。根据《世界银行2017年版PPP合同条款指南》，PPP是指“订约当局与社会资本之间的长期协议，用于提供公共资产或服务，社会资本承担重大的风险和管理责任，其得到的报酬受到履约情况的影响。”可见，PPP模式的核心在于政府和社会资本通过优势合作实现共赢。在特色小镇的建设运营中应用PPP模式能够以较少的政府资本撬动较大的社会资本，有效提高建设和运营管理效率，获取经济利益及其他衍生利益。在PPP模式逐步成熟、资产证券化落地等利好的多重背景下，PPP模式将成为解决特色小镇建设融资问题的重要渠道和提高运营管理效率的有力抓手，成为特色小镇建设的加速器。

一、特色小镇建设应用PPP模式的重要意义

（一）减轻政府的财政压力

当前一些特色小镇存在基础设施和公共服务的短板，同时资本规模决定了特色产业的发展规模和速度，所以特色小镇建设需要大量持续性的资金投入。中国部分地方政府财政实力较弱，传统政府融资渠道受限。一方面是国家已经明确对地政府债务实行规模控制和预算管理，市县一级政府不能进行举债；地方政府跟融资平台之间的债务关系也已经被剥离。另一方面是住建部曾多次发文指出警惕小镇地产化的问题，在房地产项目高压受限的情况下，土地出让收入偿还债务的可行性大幅降低。

因此，中央及省政府层面都不遗余力的推动对特色小镇的多渠道的投融资创新。其中PPP模式能够有效地综合使用财政资金和社会资本，解决特色小镇资金不足的问题。比如在江西省赣州市南康区家居特色小镇PPP项目中，政府出资代表出资7479.82万元，预计带动总投资390438万元。PPP模式下，新建项目投资不计入政府新增债务统计，减少了新增债务的发生和形成；存量项目将把存量债务转移至企业方，有助于化解存量债务造成的压力和风险。同时，PPP模式不为项目公司提供融资担保，政府付费要按照绩效考核进行支付。这意味着既能确保政府债务不增，又能带动有效投资增长。

（二）调动社会投资积极性

在多种因素的共同影响下，2012年以来中国的民间投资增速出现了逐年下滑的态势。国家统计局数据显示，2013年全国民间固定资产投资同比名义增长23.1%，2014年增速下滑到18.1%，2015年更是下滑到了10.1%，2016年则仅比上年增长3.2%。

在“特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居”的特色小镇中推广PPP模式能够成为稳定民间投资的重要途径。通过长期持有、特许经营等方式，社会资本可以获得基础设施、公共事业、城镇开发、产业发展等各类领域的进入权限，拓宽了社会资本的投资领域和发展空间。通过招商引资、市场化运作，培育特色产业，形成产业集群，社会资本可以获得相对较高的预期收益，有效平衡短期收益和长期收益。同时，为了吸引社会资本参与特色小镇建设，政府、金融机构会从多方面落实包括土地、信贷、税收等各方面的优惠政策，可以帮助解决社会资本的投资回报问题，也给社会资本带来更多潜在的投资机会和利益。

（三）降低和分散各种风险

在全球化的大背景下，政治经济环境不稳定、商业模式不断创新、技术变革速度加快等一系列因素带来了市场趋势难以判断、成本难以控制、参与者违约等各类运营管理风险。其中，特色小镇的长远发展规划能否实现小镇与产业协同共振、能否实现小镇的可持续性发展，是特色小镇面临的最大战略风险；同时，特色越显著的小镇，其经济发展与特色产业的联系越强，特色产业生命周期的变化对小镇的影响则越大，如何破解成本高和盈利慢的困境、应对投资和运营风险也是特色小镇必须要面对的重要难题。

PPP模式下的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时遵守风险与收益对等、风险有上限等原则。在这些原则要求下，特色小镇建设中的各方参与者得以重新整合，组成战略联盟，形成长期互利目标，构建良性合作机制，从而更好地降低和分散各种风险。PPP模式要求从项目初始阶段就引入社会资本。特色小镇建设的初始阶段引入社会资本可以让社会资本尽早的参与特色小镇规划与设计，进行风险识别和风险分配，并在整个特色小镇PPP项目生命周期进行风险管控。

（四）提高小镇的运营效能

特色小镇概念提出的时间还比较短，能够直接采用和借鉴参考的案例或依据很少，顶层设计能力不足会导致特色小镇的规划运营容易滞后于小镇经济发展的需要。

PPP模式不仅仅是一种融资方式，更重要的是引入了社会资本的先进技术和管理经验。为了实现自身利益的最大化，社会资本会利用自己的运营管理优势，充分发挥产业运营机构、金融机构等专业机构的功能，提高特色小镇的建设效率和运营管理效率，改善政府公共服务水平和效率，为公众提供更多的产品和服务；同时，在满足公共服务标准的前提下，还会最大限度压缩成本，提高投入资金的使用效率，进而提升整个社会的资本投资回报率，拉动区域的经济发展和投资需求。政府则可以由项目的实施方转变为监督者，将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升社会治理的综合水平。同时在PPP模式下，政府与社会资本是一种契约性关系，是一种新型治理模式，是国家治理现代化的重要组成部分，借助PPP可以吸引更多的社会主体参与到区域的经济建设和社会治理当中去，增强区域社会治理的协调性，实现由政府单一中心的社会治理结构向政府与其他社会主体合作的多元治理结构转变。

二、PPP模式应用于特色小镇的方案设计

在特色小镇的开发建设中，地方政府主要关注经济和产业发展、增加就业和税收、公共产品供给等领域，社会资本则聚焦于产业整合、区域开发、招商引资、质量管理等市场化运作。特色小镇PPP项目属于在基础设施建设基础上的片区综合开发，适合采用整体式外包合作方式，通过构建包括设计、投资、建设、运营的一体化服务方案，形成“产城融合”的整体开发建设机制。

（一）特色小镇PPP项目的子项分类

采用PPP模式的项目必须可以产生直接收益，而且规模较大、运营期较长，因此需要对特色小镇子项进行识别和分类，把不同类型的子项纳入不同的合作协议范围，设计灵活的合作方式以及绩效和考核标准。按照区分公共服务项目和产业发展项目的原则，特色小镇PPP子项可以分为三种类型（如表1所示）。

表1 特色小镇PPP子项分类

（二）特色小镇PPP项目的运作框架

依据财政部的政府和社会资本合作模式操作指南，特色小镇PPP项目的运作流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五个阶段。合作架构的确定是项目准备阶段的要点之一，也是影响项目采购、项目执行等阶段的重要内容。根据一般PPP项目的交易结构及特色小镇项目的特点，特色小镇PPP项目的典型运作框架如图1所示。

图1 运作框架

政府出资代表与选定的社会资本（或社会资本联合体）按比例出资组建SPV（特别目的公司Special Purpose Vehicle）。SPV作为投资及开发主体，借助政府的公信力，通过市场运作，实现资源整合，提供特色小镇建设运营一体化服务，完成特色小镇开发与建设全过程。SPV需要根据特色小镇子项目的不同类型，选择全资运作、参股运作或外包给其他企业投资建设等不同运作方式，完成特色小镇的投资和建设。比如：基于特许经营权进行土地整理、产业开发、建设公共基础设施等；通过业务外包完成建设施工、产业研究及部分子项目的运营维护等；通过成立子公司负责特色小镇的项目融资，通过与各类金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽融资渠道等。

在具体的实施方式的选择上，特色小镇PPP项目需要根据不同的行业划分、子项运营时间以及PPP模式应用的不同阶段选择不同的合作方式，还要考虑收益水平、定价机制、风险分配等多方面因素，制定最优组合方案。如和特色产业相关的可私有化的设施或服务采用BOO/TOO模式，其他新建项目采用BOT模式。

三、特色小镇建设应用PPP模式的发展策略

（一）优化顶层设计，健全体制机制

1.坚持绿色共赢，明确建设目标

十九大报告指出，“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。”着力解决突出环境问题，推进绿色发展，是建设美丽中国的必然要求。

第一，将“生态+”理念融入特色小镇的定位与发展。特色小镇建设、特色产业发展必须与生态环境共生共存。当前很多地方都在打造文旅小镇，把发展重点放在了文化产业、绿色产业，依托于传统产业或新兴产业的特色小镇也都将旅游做为一项重要功能和特色。在进行小镇规划设计时，必须把“生态+”的理念融入到产业定位和产业发展中，结合鲜明的地域特色、生态特色，立足本地的优势传统产业，以及“互联网+”、新经济等转型升级因素，以绿色发展引领项目建设，培育和打造具有竞争力的生态特色小镇，实现经济效益、社会效益、生态效益并举。

第二，把PPP作为实现特色小镇可持续发展目标的重要手段。能否解决转移人口收入问题、是否具有可持续发展的能力是中国推进城镇化建设必须解决的问题。2016年，国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会正式签署合作谅解备忘录，将联合国积极推进可持续发展和以人为本的PPP理念引入中国。必须依托PPP模式，将发展公共治理、推进脱贫攻坚、促进协调发展的理念贯穿特色小镇建设过程中。

第三，抓好特色小镇PPP的环境治理和生态修复子项。中国有很多特色小镇分布于村镇和城市郊区，“着力解决突出环境问题”特别是农村环境综合整治是当前和今后一段时期的重要工作。特色小镇的环境治理和生态修复等绿色项目具有典型的公益性，同时又具有投资大、周期长、技术复杂、影响面广等特点，必须探索环境治理新模式、创新生态文明制度供给，补齐环保短板，保证特色小镇的绿色、健康发展。

2.强化契约精神，理顺政企关系

契约精神是特色小镇PPP项目成功与否的关键一环。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见（2016年11月4日）》特别强调，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法做出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同。

第一，建立平等合作。在PPP项目的推进过程中，政府同时担负着行政主体、经济主体、民事主体等多重身份。必须在政府与社会资本主体的合作中强调平等、自由、诚信等观念，形成以民商为基础、以社会为本位的平等合作关系。

第二，构建双赢合约。合约是契约关系的一种具体呈现，必须构建政府与社会资本主体共赢的PPP条例，既要对项目建设内容进行详细约定，保障各方合法利益，也要将各类不确定性因素进行规范，对各类违约行为进行约定，把风险降到最低。

第三，加强履约管理。合约双方对合约的履行情况决定了PPP项目的成败。在合作过程中，政府与社会主体均可能出现违约现象，比如社会资本可能在建设中途退出；政府可能超出权限范围干预项目运行等。必须加强对履约行为的管理，建立市场化的约束机制，保证项目的顺利进行。

3.提供政策支持，健全配套支撑

特色小镇建设特别强调市场在资源配置中起决定性作用，必须让PPP成为理顺政府与市场关系的一个契机，政府着重做好规划引导、服务供给。

第一，完善地方法规。在政策允许的情况下，不断建立完善匹配本地特色小镇PPP模式的地方性法规，构建争议解决机制和契约性安排，如地方条例、项目指南、示范性合同等，保证政府与社会资本合作的长期稳定性。

第二，依靠制度保障。建立标准化的操作程序和运作流程，通过项目经济状况、投资效益等进行合理评估；明确权责利，避免不合法、不合规的操作；较少行政干预，提高审批效率；通过高效、可行的政府管控体系减少技术风险，保障公共利益，将项目做实。

第三，构建智力支持。一方面要继续加快对全省各级财政及相关部门的工作人员的专题培训，加大人才引进或雇佣专业的咨询人员，构建一支既精通业务又具有实操经验的复合型人才队伍；另一方面要积极发挥第三方专业机构的专业优势，继续扩充省级PPP咨询服务机构和专家库，并建立能进能出的通道，以内生动力不断提高咨询服务机构和专家库的含金量。

（二）兼顾多方诉求，平衡收益风险

1.创新合作领域，优化实施方式

第一，将PPP模式应用到特色产业发展。特色小镇的各子项对合作的需求程度不一，如基础设施和公共服务设施项目迫切需要社会资本参与，土地投资则属于不缺资金的项目。产业发展是特色小镇的核心，也是很多特色小镇的薄弱环节。因此，必须突破基础设施的限制，深化政府与社会资本合作程度，将PPP模式应用到特色小镇的产业发展上，并通过捆绑打包形成一体化运营建设方案，从而发挥规模效应，提高项目对社会资本的吸引力。

第二，创新SPV组建方式加快项目推进。一般来说，SPV是社会资本中标后，由政府方出资代表与社会资本方共同出资设立。但特色小镇建设涉及的前期工作程序复杂、工期紧张，而且可能面临大量的土地拆迁工作。因此可以采取项目前期拆迁及其他工作和社会资本招商同步进行的方式，先行组建项目公司作为项目法人推进项目，在社会资本通过公开招标的方式入场之后，按照有关法律、法规和投资协议进行股权转让，将其变更为由社会资本控股、政府方出资代表参与的特殊目的公司SPV。

第三，通过多阶段竞争性磋商选择伙伴。采用多阶段竞争性磋商的方式，有利于促进各个社会资本方充分考虑风险，降低投标报价，节约政府未来可能出现的付费成本，并积极吸取各社会资本方的技术和管理经验，逐步形成政府和投资人的共识。要通过综合评审的方式平衡技术和商务方案，选择合适的社会资本，保证项目建设方案的优质、经济、可行。

2.明确回报机制，平衡多方利益

特色小镇的开发和建设具有典型的公益性和商业性双重属性。一方面，特色小镇的建设依托于当地的自然生态、历史人文等社会公共资源，其发展的根本目的也是为了人的发展，这决定了特色小镇以人为本的公益属性。另一方面，特色小镇发展的基础与核心是打造特色产业，特色产业的发展注重通过市场化的运作实现盈利，同时特色小镇PPP项目的盈利回报能否匹配社会资本的预期收益率是社会资本选择是否参与特色小镇建设的核心指标，此为特色小镇商业性的一面。故此，必须明确社会资本的收益空间和回报机制，平衡社会资本、公众和政府之间的收益。

第一，设定合理收益水平。价格制定既要尽可能减少政府财政支出、公众使用支出，又要保证社会资本的收益。必须结合具体项目的公共服务质量、运营效率、社会公众满意度等情况，设定一个长期相当于社会平均利润率范围的合理收益水平。

第二，实行动态价格调整。要依据绩效评价结果，综合考虑建设成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等合理因素，考虑引入“成本包干”、“市政服务定价挂钩CPI”等价格制定和调整方式，形成长期稳定的投资回报预期。同时建立定期审价制度等方式，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度。

第三，制定绩效评价体系。绩效考核是项目付费的依据。要分阶段、分类型的建立子项考核标准和项目整体绩效标准体系；要将绩效考核持续、动态地贯穿在特色小镇PPP项目建设的全过程中；要综合整体绩效考核和各子项绩效考核情况进行付费。

第四，探索多元盈利模式。要按照不同子项设置不同的回报机制，如在生态修复和环境治理子项中建立按环境绩效付费机制，将可提供公共服务的项目打造成使用者付费的项目等；要创新政府资金补贴方式，在约定财政补贴年限、金额的基础上，保持价格杠杆的动态性；要根据特色小镇产业、文化、生态等方面的特殊性，让社会资本方除了有经济效益，还能获得在企业形象、社会责任等方面的无形社会效益及其衍生效益，最大限度发挥特色小镇的社会影响力。

3.做好识别防范，共同化解风险

第一，强化双方风险识别能力。在方案设计阶段，要对项目生命周期内的多维度风险进行分析，充分结合项目实际和市场测算，合理划分风险并设计防范措施。特色小镇建设中有很多不同于其他PPP项目的风险，比如征地拆迁、转移就业、异地扶贫搬迁等，工作量大、协调难度高，对工期影响具有不确定性，一般情况下需要政府负责具体实施，并根据风险发生的实际情况进行费用的合理划分。

第二，做好政府财政风险防范。严格来看，PPP模式形成的建设项目本质是政府给予投资者远期承诺的或有债务，将政府一次性财政支出转化为长期的财政支出。如果PPP项目规模过大或地方政府财政薄弱，则很可能会给政府造成潜在财政风险。要重点关注物有所值评价和财政承受能力论证环节，根据预算管理要求，将政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，保障政府在项目全生命周期内的履约能力，切实防范财政风险。

第三，构建风险责任共担意识。虽然PPP项目合同条款对风险进行了分配，但政府和公众仍然是特色小镇的最终拥有者，也是所有风险的最终承担者。同时，政府也是SPV的股东，项目的实施状况直接影响到政府的利益。因此，必须形成风险共担、责任共负的意识，在项目进展遇到困难的时候，要主动和项目公司、社会投资方共同协调，化解风险。

（三）创新融资方式，探索产融结合

1.落实“以奖代补”，鼓励金融创新

第一，发挥“以奖代补”作用。安排对有投资建设的特色小镇PPP项目优先给予“以奖代补”支持，在PPP项目完成采购确定社会资本方以后，按项目投资规模给予一定奖励。同时，为充分发挥社会资本在运营管理中的技术专长和管理优势，可建立对特色小镇PPP项目的运营考核奖补机制，按考核结果实行分档奖励。

第二，争取国家金融支持。要争取国家开发银行[2]或农业发展银行[3]的放款支持，并积极申请中央财政对特色小镇的奖励、国家专项建设基金[4]，以及财政部的“以奖代补”支持[5]，并做好奖励资金审核拨付的组织和协调工作。

第三，鼓励金融机构创新。要鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品，提升PPP融资服务能力，充分运用贷款、信托、基金、理财、保理融资、融资租赁、发行债券等融资方式、金融工具，建立多元化的项目融资渠道，并根据项目建设内容匹配相适应的融资方式。可以对成功提供融资支持、债券承销等服务的金融机构安排一定的补偿奖励。

2.用好引导基金，探索产融结合

特色小镇把建设、产业导入运营一起规划建设运营，能够综合应用股权投资及其他金融资本、金融工具，成为产融结合的代表。

第一，引入金融机构股权投资。尽早引入金融机构有利于特色小镇PPP项目的获取和执行，且国家已明确鼓励社会资本邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程[6]。金融机构参与特色小镇PPP的一种方式就是作为社会资本与其他的社会资本形成联合体，参与设立项目公司，成为项目公司的股东，更深入地参与和掌控项目的管理运营，最后通过政府回购或股权转让退出。

第二，用好政府产业引导基金。用好政府产业引导基金能够为特色小镇发展引入创新项目，主要运作模式有阶段参股、跟进投资、投资保障及风险补助等。在运行中，要积极运用权力清单、负面清单、违约回购份额、合伙协议约定等市场化手段进行监管。

第三，积极实现资产证券化。PPP证券化的本质是将未来收入现值化。首先要将特色小镇PPP项目底层资产进行标准化处理，并按未来收益的期限分阶段实施证券化；其次为防止PPP项目股东减持而影响项目正常的建设和运营，同时降低PPP-ABS的发行成本和交易成本，要建设相对应的信息披露管理办法，对股东减持动机进行识别；最后要积极引入各类基金，如证券投资基金、不动产投资信托基金等。

3.对接“互联网+”，打造综合平台

将“互联网+”因素引入特色小镇PPP项目，有利于降低特色小镇的融资成本，也有利于互联网金融行业的健康发展。

第一，引进社会闲散资金。当前互联网金融与PPP模式相结合最常见的合作方式就是P2G（private to government），即通过互联网金融渠道为政府PPP项目进行融资，让闲散的小额民间资本能够参与门槛极高的PPP项目。虽然PPP项目有政府信用背书，P2G的收益能够保持长期稳定，但比起其他的互联网金融产品并不高，在PPP与互联网金融发展均不够成熟的情况下，对民间资本的吸引力相对较弱，会带来较高的流动性，因此现阶段这种方式只能够作为项目融资的一种补充。

第二，打造综合服务平台。要积极引导互联网企业打造综合融资服务平台，积极参与特色小镇PPP项目的设计、开发。要充分利用互联网金融企业可以在没有抵押物的情况下实现融资的特性，在PPP项目前期引入互联网企业做融资导入，在做到有股权质押或资产质押后，再吸收传统的金融机构进驻，逐步构建一个融资生态圈。

第三，构建金融征信体系。以“互联网+”为依托，构建基于大数据的金融征信体系，在现有法律框架和监管体系下实现互联网金融业务规范化，不断提升互联网金融企业的管理水平和履约能力，降低“互联网金融+PPP”的合作风险，探索更多的合作方式。

[1]国务院.关于深入推进新型城镇化建设的若干意见，国发（2016）8号[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/06/content_5039947.htm，2016.

[2]国家发展改革委，国家开发银行.关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见，发改规划，2017，102号[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/08/content_5166536.htm#1.

[3]住房城乡建设部，中国农业发展银行.关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知，建村，2016，220号[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201610/t20161014_229169.html.

[4]住房城乡建设部，国家发展改革委，财政部.关于开展特色小镇培育工作的通知，建村2016，147号[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201607/t20160720_228237.html，2016.

[5]财政部.关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知，财金，2015，158号[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201512/t20151217_1618396.html.

[6]财政部.关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知，财金，2014，112号[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162961.html.