从“领导小组”到“委员会”：制度逻辑与政治价值

王臻荣，郎明远

(山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006)

“领导小组”已经成为我国政治生活中不可或缺的重要治理工具，其有效的运作已经发展为我国正式制度框架外的关键制度补充。随着党的十九届三中全会后将包括中央全面深化改革领导小组在内的5个“领导小组”改为相应的“委员会”，党的机构改革步伐继续向纵深推进。对这一系列机构变化背后所蕴含的制度逻辑和政治价值进行探究，有助于深刻认识我国“领导小组”运行机制内涵，全面理解党对重大工作的领导体制的制度实践中的重要政治价值。

一 “领导小组”：根植于中国特色社会主义的制度设计

不同于国外的“弹性机构”，“领导小组”是中国共产党在领导全国人民革命和社会主义建设中创立的极富中国特色的制度设计，在产生根源、类型划分、职能定位、结构特征等方面体现出独特性，是中国特色社会主义制度不可或缺的组成部分。

(一)产生缘由：党对重大工作的全面领导

党内“领导小组”最早可追溯到土地革命时期的“三人团”，如1931年分赴各个革命根据地的“中央代表团”、红军长征前为实施战略转移成立的“最高三人团”、长征途中成立的“中央队三人团”以及遵义会议后组成的新“三人团”。[1]新中国成立之后，为了保证各项工作的顺利开展，中共八届四中全会分别成立了财经、政法、外事、科学、文教等小组，首次正式在党中央层面设立了“领导小组”，对口领导政府各项工作。此后，“领导小组”开始作为一种“亚正式制度”[2]13活跃于我国的政治过程中。从“领导小组”的发展脉络来看，其产生源于党对重大工作的全面领导，是从革命战争到社会主义现代化建设中一直保留并不断使用的一种组织形式，对党和国家政治体制起了“弹性化”的制度补充作用。随着党的十八大后中央全面深化改革领导小组在改革进程中体现出的突出作用，“领导小组”逐渐形成了总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实的功能定位。

(二)类型划分：领导小组的时空定位

我国的“领导小组”可以划分为“党内领导小组”和政府内部以各种“小组”名称命名的“议事协调机构”。1993年，《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》中规定，将国务院的非常设机构定位为议事协调机构和临时机构。也有学者认为还有横跨党政两界，用以实现党对政府部门归口领导的“党政小组”。[3]58事实上，党内大多数“领导小组”都属于这一类型，只不过从严格的组织类型划分，这些小组仍然属于“党内领导小组”的范畴。

以存续时间而言，可以划分为“常设型领导小组”和“临时型领导小组”。通过对我国历史上“领导小组”的统计发现，“常设型领导小组”通常设立时间在5年以上，并且承担着解决重大事务的任务。例如中央对外宣传小组(1980-1993)、国务院环境保护领导小组(1974-1984)、国务院港口口岸工作领导小组(1982-1998)等。而“临时型领导小组”则设立时间较短，仅仅针对某一突发性、专门性的事件，任务完成自动撤销，例如国务院成立的山西省临汾市洪洞县“12·5”特别重大瓦斯爆炸事故调查组、国务院第二次全国土地调查领导小组等。

(三)职能定位：“指导性”和“落实性”的区分

随着党的组织体系和国家行政体制的不断完善，“领导小组”在人员构成、组织架构、政策制定以及政策执行等方面表现出的主要地位及职责，使之成为中国共产党领导中国改革发展的重要决策机构。“领导小组”的决策职能，源于民主集中制根本组织原则和领导制度而来的内部决策模式。改革开放以来，我国社会主义现代化建设在经济、政治、文化、社会、生态等领域取得了举世瞩目的成就，很大程度上得益于党政机关决策模式的集中性和有效性。

在当代，“领导小组”主要有两种存在方式，一种是以指导性目的存在，另一种是以落实性目的存在。前者主要存在于党内，体现了党对国家事务的统一领导，对某项具体事务提出指导性意见和政策方针的指引。后者则主要存在于政府，其职能体现的是对党的指导、方针的具体贯彻和落实。

(四)结构特征：“职责同构”

“领导小组”的组织结构呈现出纵向上从中央到地方层层对应的特征，在组成人员以及职能定位上都保持高度一致。即针对需要在全国范围贯彻实施的具体工作，中央成立领导小组后，地方各级党委也会成立相应的领导小组，使工作得以全面地贯彻执行。比如，为了加强党的思想政治教育，中国共产党会开展政治思想学习教育实践活动，领导小组具体负责这项工作的组织开展。例如中央保持共产党员先进性教育活动领导小组、中央深入学习实践科学发展观活动领导小组、中央党的群众路线教育实践活动领导小组等。中央成立这些领导小组之后，地方各级党委都纷纷成立了与之对应的领导小组，将党中央的思想和精神自上而下准确、快速地传达下去，在全体党员干部乃至全体社会成员之间形成统一的思想认识。

二 “领导小组”到“委员会”的制度逻辑

通过前文的梳理，可以发现“领导小组”已经成为贯穿于党政正式组织序列中一种常规的亚正式制度，但是却并没有因为其作为一种非正式的制度补充而呈现出无序和混乱。相反，“领导小组”运行过程有着严密的制度逻辑和组织延展性。党的十九大后，随着党和国家机构改革的推进，部分中央“领导小组”更名为“委员会”，背后蕴含了党、政两条制度逻辑主线，共同构成了健全党对重大工作的领导体制机制的基本脉络。

(一)党的组织制度的具体体现

“领导小组”主要是指存在于党内的组织，与政府内的议事协调机构不同，其主要职能是对国家事务进行指导和规范。因而，“领导小组”向“委员会”的转变是孕育在党的组织制度之中的，其合法性来源于中国共产党的领导制度，与中国共产党根本的组织原则、归口领导制度和党的委员会制度高度契合。

1.民主集中制的组织原则

民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度。因而“领导小组”产生、运作过程中必须明确体现这一原则。习近平总书记指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线、方针、政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。”[4]具体来讲，民主集中制在“领导小组”中的体现主要表现在其具有民主的广泛性和集中的有效性两个方面。

民主的广泛性。“领导小组”往往在对社会事务的某一方面进行直接的意见指导，其政策的贯彻具有自上而下的一致性，对于社会产生巨大的影响。所以“领导小组”做出的决策就需要反复论证，以确保其民主性。比如，中共中央为确保党的十九大顺利召开，专门成立了党的十九大文件起草小组，由习近平总书记亲自挂帅。起草小组先后召开四次全体会议，综合国内国际形势进行思考。同时，习近平总书记先后主持召开了两次中央政治局常委会会议和一次中央政治局会议，对党的十九大报告进行审议。可见，“领导小组”的意见综合、科学决策过程充分体现了党内民主。此外，“领导小组”的决策过程往往将涉及专业领域的专家、学者以及相关部门的领导负责人一并纳入决策主体，逐步形成了一套新的参与结构和沟通机制。[5]13-14由此可见，“领导小组”体现出其决策过程的民主性。

集中的有效性。从总体上看，中国共产党的决策过程，是以追求共识为目标的集体决策过程，而成立“领导小组”是在协调复杂问题时为取得共识而常常采用的组织方式。[6]46-47“领导小组”的组织方式，使其能够最大限度地传递意见和信息，使上级意志能够精准地传递到党和政府组织中的各个层级。党的十九大之后，随着中央深化改革领导小组转变为中央深化改革委员会，“小组机制”向制度纵深进一步推进，在达成决策共识方面形成了改革领域全方位覆盖。值得注意的是，地方各级党委也普遍设立了全面深化改革领导小组，实现与中央的紧密对接。中央深化改革委员会的成立，标志着党的机构设置和职能配置更加健全有力和规范，各级“领导小组”与中央衔接更加紧密，在统一思想和协同运作方面更具有效性。可以看出，“领导小组”向“委员会”的转变过程是符合我国根本的组织制度和领导制度的，在民主上强调尊重各种利益和积极性，在集中上强调行政、思想和纪律的集中统一，两者构成了一个纵向、横向的协调关系，它们互动互补、相互协调。[7]381

2.体现归口管理的制度安排

归口管理制度与“条块关系”相结合，共同构成了中国共产党在领导和治理国家中极具特点的一种制度设计。[7]28-34与干部分类管理制度配套实施,这种领导体制是实现党的一元化领导的重要方式。归口管理制度是参照苏联的政治模式，为了保证党的领导与国家经济、文化、社会等方面相互协调，组建了一系列党的工作部门来对国家机关进行指导和管理。中国共产党借鉴了苏联的这种制度设计，为了进一步加强党的领导，党的八届四中全会后，中共中央出台了《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，这五类小组分别领导政府的相应职能部门。地方各级党委也基于这种组织安排，由书记或者常委分管各大口的业务，其作用类似于中央的“领导小组”。

“领导小组”与我国政治发展相生相伴，其作用在不同历史阶段和社会条件下呈现出一定的变化，旨在保证国家和社会各项事务的有序、有效开展。所以，作为中央决策议事协调机构的“领导小组”向“委员会”的转变过程，符合党的归口管理制度特征，形成了具有党的领导、统筹协调、整体推进、督促落实各项功能有机结合的一种运行机制。

3.健全党对重大工作的领导机制

党对重大工作领导的重要保障是委员会制度。党的委员会制度是党内民主制度的重要组成部分，也是社会主义民主政治发展的重要制度支撑。而我国“领导小组”机制的发展则与这一制度存在重要的逻辑关系。“领导小组”虽然具有一定的“临时性”、“非常规性”特征，但是其内在的职权关系与党的委员会制度高度契合。所以，将“领导小组”改为“委员会”，从制度层面来看并非是推陈出新，而是一种自然过渡。例如，中央政法委员会的前身则是1958年党的八届四中全会后成立的中央政法小组；国务院环境保护委员会(后升为国家环境保护部)的前身则是1974年成立的国务院环境保护领导小组等。

从“领导小组”到“委员会”的制度安排，同样具备明确的指导原则和组织规范。《中国共产党党章》第十条第五款规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”党的组织制度与国家治理体系是相辅相成的，两者的有机结合要符合时代要求和适应国家发展。正如习近平总书记在中央全面深化改革委员会第一次会议上明确指出的：“把中央全面深化改革领导小组改为委员会，是健全党对重大工作领导体制机制的一项重要举措，要完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制，加强战略研究、统筹规划、综合协调、整体推进，加强对地方和部门工作的指导。各级党委要加强对改革工作的领导，强化组织协调能力，确保党中央改革决策部署落到实处。”因而，“领导小组”到“委员会”的转变，最大程度体现了中国式的治理模式，是实现我国治理体系和治理能力现代化的重要举措。

(二)中国特色社会主义制度的自我完善

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，将中央全面深化改革领导小组、中央全面依法治国领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为相应的“委员会”，除了实现健全党对重大工作的领导体制机制这一目标外，也是发展中国特色社会主义制度体系的必然要求。特别是实现国家治理现代化过程中的统筹各类机构设置、科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责等的必然选择。

改革开放之前，“领导小组”普遍存在于党内，各级领导小组归属于各级党委。这与改革开放之前高度集中的计划经济体制息息相关，由于特定历史背景，一度形成了这一时期党内“领导小组”过度干预政府事务，以党代政的局面。1957年毛泽东指出：“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会，不得违反。”充分体现出这一时期党对政府事务的全面领导。

改革开放之后，为了解决党政不分的弊端，中央对“领导小组”进行了改革，党内主要保留涉及大政方针、干部培训和教育等有关工作的领导小组，如中共中央财经领导小组、端正党风领导小组、党员教育领导小组等。[2]135政府内的领导小组开始负责具体的有关政治、经济、文化、社会等方面的事务。比如1988年国务院成立的全国绿化委员会前身则是1982年中共中央成立的中央绿化委员会。这一时期中共中央强调要解决以党代政、党政不分的情况，并且通过党政分离来强化党的领导权。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中就指出：“必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权。”

党的十八大以来，进一步强化党对各项工作的领导。这并非是向改革开放之前的党政关系的简单回归，而是向治理体系及治理能力现代化的现代国家的科学转变，对建设新时代中国特色社会主义具有非凡意义。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第一次会议上明确指出：“深化党和国家机构改革全面启动，标志着全面深化改革进入了一个新阶段，改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，要加强和改善党对全面深化改革统筹领导，紧密结合深化机构改革推动改革工作。”总而言之，新时代的中国，要建立起具有合理化、规范化的党政关系，形成党对国家机关的全面领导，有效凝聚力量，推动改革的不断发展。

三 “领导小组”到“委员会”的政治价值

在当代中国，“领导小组”转为“委员会”，由于其具有党的领导制度和组织制度与中国特色社会主义制度自我完善的双重制度逻辑，已经逐渐从一种非正式的政治工具发展为成熟完备的“正式制度”，体现了其深刻的政治价值。

(一)改革党对重大工作的领导体制机制，牢牢掌握马克思主义意识形态的话语权

随着我国全面深化改革的不断推进，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，标志着党和政府在以习近平总书记为核心的党中央领导下向科学合理的权力关系迈出重要的一步。其中，党的十九大成立的中央全面依法治国领导小组改为中央全面依法治国委员会、中央全面深化改革领导小组等四个小组改为中央全面深化改革委员会等四个委员会。这些制度安排体现了党的全面领导制度的进一步加强，党的组织结构进一步的优化，相关职能部门更好地发挥作用。逐步形成了与中国特色社会主义制度相配套的党对重大工作领导体制机制。

委员会除了能够实现重大工作的有效施行，更重要的是保障了思想的统一，有助于掌握意识形态的绝对领导权。党的十九大报告中指出，意识形态决定文化前进方向和发展道路。所以，意识形态、社会文化、政治制度、改革发展四者之间形成了一个严密的逻辑关系。即意识形态决定社会文化、社会文化培育政治制度、政治制度又影响改革发展的成败。党的委员会正是立足于这个逻辑起点，占领价值高地，掌握意识形态的领导权，使得我国在面对多元价值冲击时能够具有更强的应对力，能够在面对西方社会的意识形态话语时坚守立场，走在正确的政治道路上。

(二)推进治理体系现代化，实现科学决策

党的委员会本质上就是党和国家政治体系中的决策机构，其决策模式客观上又反映了国家的政治制度特性，决策效果也成为治理体系和治理能力现代化的重要衡量标准。习近平总书记在2013年党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。”从宏观上讲具有打破传统官僚制弊端的能力，即在应对重大综合性问题时既能够保障强有力的领导权威，又可以破除部门界限，实现职能整合。从微观层面来看，随着中国特色社会主义民主政治的不断发展和完善，这种决策模式形式上和内容上都发生了明显变化，通过广泛的政治参与，实现了决策过程的科学化。有学者称当代中国这种政治决策模式为“共识型决策”模式，即牵扯到多部门协调的重大决策时，多部门会事先进行多层次、多次数的研究。如果出现意见不一致的情况，则上层决策主体会探讨并拿出各方均能接受的方案，为保证决策的顺利进行，上层决策主体还会广开言路，向社会力量寻求咨询。

随着“领导小组”向“委员会”的制度化转变，逐步推动党的领导体制的系统性、整体性、协同性和科学性，有助于科学决策的实现。

(三)完善中国特色社会主义制度，永葆体制创新活力

中国政治体制之所以能够表现出高度的适应性特征，是与中国在面对改革中的巨大挑战时，不断探索与时俱进、灵活多变的治理策略息息相关。而真正使中国政治体制能够保持持久活力的根本原因，就在于中国共产党始终以马克思主义实践观为指导，在时代变化的潮流中实事求是、与时俱进。

“领导小组”作为中国正式制度框架外的“亚正式”治理机制，始终与正式制度保持着独特的逻辑关系，共同构成了中国特色社会主义政治体系的运行逻辑。在面对不同的社会环境和发展要求时，“正式制度架构”与“亚正式制度架构”之间的关系会呈现出动态的相互衔接状态，并通过有效运作使整个制度体系具有高度的“灵活性”，这也是中国政治体制能够长期保持高度适应性特征的“动力源”。所以，对一些与当今改革发展密切相关的重要领导小组进行制度层面的转换，是对中国政治体制继续保持高度适应力的必要制度补充，具有针对性。例如：中央全面依法治国领导小组向“委员会”的转变，就是为加强党对法治建设的集中领导，推进全面依法治国基本方略，为全面依法治国提供制度保障。可见，“领导小组”到“委员会”这一过程不仅具有中国政治体制发展的制度逻辑，还为制度发展具备高度适应力和保持体制韧性的重要创新活力来源。