我国住房保障投入合理值测算与地区差异研究

程鸿群，袁宁，杨洁

（武汉大学经济与管理学院，武汉430072）

0 引言

尽管我国保障房建设已取得实质性进展，现有住房保障政策是否与我国现阶段经济发展水平以及地区现状相适应，能否有效提高城镇居民住房保障水平仍有待研究。如果政策制定过程中存在不科学以及政策执行过程中与目标的偏离将造成了住房保障政策的“负保障”现象，保障性住房的需求群体的基本住房需求得不到满足，造成资源浪费，对社会公平的实现带来不利影响，从而引发一系列社会问题。为此，本文以2010—2014年我国省际面板数据对我国住房保障现状进行分析，研究住房保障实施效果，从住房保障与经济发展水平以及地区差异视角入手，根据各国数据建立模型测算住房保障财政支出的合理值，并对保障性住房地区差异进行分析，最后对2016—2020年我国整体及各个地区住房保障财政支出合理值进行预测，为相关部门决策提供政策建议。

1 现状分析

1.1 我国住房保障现状分析

（1）数据来源

由于目前难以获得我国住房保障统计数据，低收入群体以及住房保障相关数据有限，本文数据主要来源于多类统计年鉴资料。其中住房保障财政支出以及GDP规模人口等数据来自《中国统计年鉴》；各地区低保人数源自《中国民政统计年鉴》；历年土地供应总量以及保障性住房用地总量来自《中国土地资源统计年鉴》；由于保障性住房统计资料缺乏，保障性住房新增受惠群体由各省政府工作报告以及《中国建设年鉴》中竣工各类保障性住房以及《中国统计年鉴》中城镇平均每户人口数。主要变量历年住房保障财政支出仅包含2010—2014年数据，因此，本文选择2010—2014年我国31个省市自治区的面板数据进行实证分析。

（2）模型构建

本文主要从经济发展水平和保障房受惠面两个方面研究住房保障现状。首先构建模型（1），使用住房保障财政投入作为被解释变量，衡量我国现阶段住房保障发展水平，由于现阶段我国住房保障资金来源主要来自于政府财政，住房保障财政支出金额能够反映我国住房保障水平。参考已有文献并结合本文研究特点，选择GDP规模作为解释变量，研究经济发展水平对于住房保障水平的影响，选择贫困水平和新增保障房受惠群体作为解释变量，测量住房保障受惠面对于住房保障支出的影响。

模型（1）具体变量选择如下：解释变量h_input为2010—2014年全国31个省、市、自治区的住房保障财政支出，解释变量为h_area为全国各地区用于建设各类保障性住房的土地供应面积；l_amount为各地区城镇低保人数，代表地区的贫困水平；h_amount为当年新增保障性住房受惠人群，根据当年竣工的保障性住房套数与新增住房补贴户数之和乘以地区城镇人均户数进行估算，反映了当年新增的保障性住房供应量；gdp为地区当年GDP总量，反映区域的经济发展水平；控制变量h_area、urbanization、fsize分别为保障性住房土地供应量、城市化率以及财政规模（财政支出/财政收入）。

同时，为了更准确地分析住房保障投入水平，本文采用模型（2），以人均住房保障财政支出作为被解释变量进行实证研究，以从城镇居民福利角度研究住房保障政策效果。其中，人均住房保障财政支出（per_input）为地区住房保障财政支出除以地区城镇人口数，将3个解释变量更换为低保人群占城镇人口比重（lper_amount）以及新增保障受惠人群占城镇人口比重（hper_amount）以及人均GDP（pergdp），并根据模型特点针对控制变量做出一定的调整，保障性住房供应土地面积占比（hper_area）即保障性住房供应土地面积占住宅用地总供应面积的比重。

（3）结果分析

本文分别对模型（1）和模型（2）做了随机效应模型和固定效应模型的处理，根据Hausman检验结果，拒绝随机效应模型满足条件的原假设，因此采用固定效应结果作为主要说明对象，并列举随机效应模型结果进行参照对比。

表1 模型回归结果分析

表1实证结果表明，模型（1）和模型（2）系数显示GDP规模以及人均GDP的提高对住房保障财政投入有显著正向影响，说明经济发展水平的提高能够有效支撑保障性住房投入水平的不断提高，尤其是人均住房保障财政支出的不断增加一定程度反映了城镇居民尤其是低收入家庭住房福利的显著提升，这一结果与已有文献相符，住房保障与经济发展相互作用，并呈正相关。模型（1）中每年新增保障性住房受惠群体与住房保障财政投入显著正相关，说明城镇低收入家庭住房难问题已经引起广泛关注，住房保障已经成为我国财政支出的侧重点，新增受惠群体数量的增加与住房保障财政投入的增加有着密切关系。控制变量方面，保障性住房土地供应总量、城镇化水平与住房保障财政支出显著正相关，说明在我国每年新增土地供应方面也给予保障性住房很大程度的重视，城镇化水平的提升带来了城镇人口的增加一定程度带来对保障性住房的需求，因此住房保障财政支出的增加顺应了城市化不断推进的发展趋势。

模型（2）中可见保障性住房新增受惠群体占比与人均住房保障财政支出显著负相关，低保人数占比与人均住房保障财政支出显著正相关。尽管保障性住房投入额度的增加带来了新增受惠群体数量上的增加，低保比例的增加将引起人均住房保障支出的增加，但新增受惠人数占比和人均住房保障支出两者呈负相关关系。住房保障的发展不仅体现在相关财政支出绝对数额的增加，还应考虑逐步提高城镇低收入家庭受惠水平，扩大受惠群体比例，满足需求群体对于保障房的需求，进一步改善城镇居民尤其是低收入家庭的住房条件。

1.2 我国住房保障地区差异分析

进一步探究保障性住房地区支出现状，表2以地区保障性住房保障财政支出占地区GDP比重为例进行对比。我国绝大多数地区保障性住房支出占比逐年增加，但地区差异仍不容忽视，西部地区住房保障投入比例整体高于东中部，其中西藏曾一度达到10%左右，东部发达地区住房保障投入比重相对较低，北京、江苏、广东、福建等地曾一度低于0.3%。可见，不同地区住房保障财政支出占比有较大差异，但各地区住房保障合理范围以及现有保障水平是否与地区发展水平相协调，仍有待进一步研究。

表2 我国各地区住房保障财政支出占GDP比重（单位：%）

2 测算分析

2.1 预测模型构建

本文根据现阶段国情测算合理的住房保障财政投入合理值，借鉴贾春梅等研究思路，住房保障财政支出主要受经济发展水平和政府财政两方面的影响，经济发展水平的提高有利于住房保障投入水平的提高，而政府财政是住房保障投入的主要来源，与住房保障投入水平有着密切联系，因此本文主要从经济规模和政府财政两个视角测算住房保障财政投入合理值，构建模型（3）测算我国住房保障合理值，其中h_input为各国住房保障财政支出，反映了各国的住房保障支出水平；gdp为各国GDP规模，综合反映了各国经济发展水平；由于各国财政收入支出水平差异较大，选取fsize指标测量各国财政收支水平，为一般政府财政收入除以一般政府财政支出，i，t表示第i年国家t的相关数据。

本文使用IMF统计数据库46个国家或地区（高收入国家20个，中等偏上收入国家15个，中等偏下收入国家11个）①1990—2014年的数据对我国住房保障财政支出合理值进行测算，其中住房保障财政支出、各国GDP数据、一般财政收入与一般财政来自IMF统计数据库。

模型结果如表3所示。根据Hausman检验结果，拒绝随机效应模型结果，因此采用固定效应结果作为主要说明对象。表3回归结果表明，主要变量均通过了显著性检验，与被解释变量显著相关，R-squared拟合优度达到0.8941，模型整体拟合效果较好。其中，GDP规模与住房保障财政支出规模呈显著正相关，经济发展水平的提升将带来住房保障投入水平的提高。fsize与被解释变量呈显著负相关，财政收支比越小，即相对于财政收入的财政支出的增加，住房保障支出水平越高，住房保障支出规模依赖于财政支出规模的变化。模型整体拟合效果较好，R-squared拟合优度达到0.8941。

表3 模型回归结果分析

2.2 合理值测算

采用上文固定效应回归系数对我国2010—2014年住房保障财政投入合理水平进行测算。结果如表4所示，我国住房保障已经有了突破性的进展，2010—2014年我国住房保障实际投入占GDP比重不断增加，投入增幅波动幅度较大，住房保障财政支出实际值与测算的住房保障支出合理值缺口逐年缩小。结合我国经济发展水平我国住房保障财政支出占GDP合理比重维持在0.81%左右，地方政府应积极筹措资金加大住房保障投入，弥补资金缺口并维持住房保障财政支出合理的增长幅度，以提高地区住房保障水平。同时，住房保障投入增幅波动较大，缺乏一个长期可持续的住房保障规划。

表4 2010—2014年我国住房保障财政支出合理值测算

2.3 地区差异分析

进一步探究我国住房保障财政投入的内部结构，在住房保障领域地区之间存在巨大的发展差异。表5为我国各地区2014年住房保障财政投入比重表，根据与我国合理比重我国31个省、市、自治区分为住房保障不足地区、总体均衡地区以及过度保障地区。

表5 2014年我国各地区住房保障支出实际比例与合理比率对比

我国住房保障不足地区、总体均衡地区以及过度保障地区与我国东、中、西部地区划分大致吻合。住房保障不足地区主要是我国东部发达地区，总体均衡地区主要为我国的中部地区，过度保障地区主要为西部地区。经济越发达，住房保障财政支出占GDP比重越低。可能的解释是，地区经济发展水平越高，城镇居民生活水平越高，对于保障房需求越低，因此，当地政府对住房保障的财政投入占GDP比重越低。

然而，我国各地区住房保障水平存在极大差异，一些地区住房保障支出占比远超于合理比重，而部分地区住房保障支出占比大大低于合理比例，过度保障与保障不足现象并存。

住房保障不足地区主要是我国东部发达地区，尽管东部地区经济发展水平较高，城镇居民对保障性住房需求较中西部地区较小，但较大的缺口比例标明这些地区目前的住房保障投入未能与地区发展水平以及城镇居民需求相适应，尤其是东部地区及一线城市商品房价格始终居高不下，房价大大超出中低收入群体以及新增外来人口承受能力，仍然存在大量的保障房需求。政府应强化其保障低收入家庭基本住房需求适度加大住房保障投入，提高居民社会福利。

总体均衡地区主要为我国的中部地区，住房保障水平介于东部和西部之间，可能是由于中部经济发展水平介于东部和西部之间。总体均衡区多数地区住房保障财政支出占GDP比重相对于测算合理值有小幅的超支，但考虑到我国住房保障起步较晚以及地区人口基数大等因素影响，目前保障性住房整体需求较大，所以小幅超出合理比率是可接受的。

过度保障地区主要为西部地区，过度的住房保障可能造成保障性住房空置。尽管西部地区整体经济水平以及城镇居民住房水平较东中部地区较低，由此带来保障房需求较大，但仍应考虑到资源合理配置。大量的住房保障财政支出将为地方政府带来财政压力，超出经济发展水平的住房保障投入将对当地经济增长带来不利影响，导致住房保障现状的进一步恶化。住房保障发展的过程应与经济发展水平相适应，以满足城镇居民尤其是低收入家庭的基本住房需求为目的，是一个渐进发展的过程。因此，应避免保障过度及保障不足等现象，使得住房保障支出与地区经济发展水平以及保障房需求相适应。

2.4 预测分析

对于中国2016—2020年住房保障财政投入合理值进行预测，在“十三五”规划中，确保到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，从国内生产总值翻一番来测算未来经济增长率，2016—2020年经济年均增长底线是6.5%以上，因此本文采用6.5%的增长率预测2016—2020年的GDP数据。观察1978—2014年我国地方财政收入支出发展趋势并结合近期经济形势，本文选择近5年财政收支比平均数预测地方财政收支水平。

同时，根据住房保障合理财政支出预测数据测算2016—2020年人均住房保障财政支出合理值，衡量住房保障投入对城镇居民福利影响。2014—2018年出生人口数受到出生高峰推移效应影响维持较高水平，外加全面二胎政策对出生率的促进作用，关于未来人口增长预测按照计生委2015年预测数据，到2020年总人口为14.3亿，并据此测算2015—2020年人口增长率。同时，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，到2020年，中国“常住人口城镇化率达到60%左右。因此，本文以此作为预测城镇人口的依据。

预测结果发现（见图1），我国住房保障财政支出值合理预测值呈逐渐上升的发展趋势，至少在2016—2020年我国住房保障投入将日益增加。同时，随着住房保障投入占GDP比重逐渐升高，人均住房保障财政投入合理值同样保持上升趋势，与发达国家的差距日益缩小，有效的改善了城镇居民尤其是中低收入群体的住房水平。在城镇化稳步发展以及全面二胎政策放开背景下，住房保障需求将日益增加。未来住房保障财政支出应满足不断增加的保障需求方，提高城镇居民整体的住房保障水平。同时保持住房保障支出持续稳定增长，与经济发展水平相适应，避免投入过度或投入不足带来的资金问题。2016—2020年住房保障合理支出预测值能够顺应保障房需求增加趋势，有利于住房保障总支出以及人均支出保持稳定增长。

图1 2016—2020年住房保障财政支出合理值及人均合理值预测

同样，本文预测2016—2020年我国各个地区住房保障财政支出合理值，以提高住房保障政策实施效果，缩小地区住房保障差异，使得住房保障发展水平与地区发展现状相适应。利用模型（3）回归结果，从经济规模和财政两个视角预测，其中各地区2016—2020年GDP规模预测来自于各地“十三五”规划中提出的经济增长率目标。同时，由于各地区近年来财政收入与支出之比保持总体稳定，采用2014年各地区财政收入与支出之比进行预测。结果如表6所示（见下页），通过预测发现各个地区住房保障支出稳定增加，与地区发展相适应的住房保障财政投入有益于住房保障科学发展，同样有效避免地方财政不足以及资源浪费等问题，2016—2020年合理值的预测为我国各地区住房保障政策的实施提供参考。

3 结论与政策建议

住房保障已成为社会各界关注的重要民生问题，加快建设保障性住房，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。本文以2010—2014年我国省际面板数据对我国住房保障现状，研究发现经济高速发展的同时住房保障水平却并没有相应幅度的增加，我国各地区住房保障水平仍存在较大的差异。进一步对全国以及各地区住房保障的合理值进行测算，结果表明现阶段我国住房保障财政支出存在较大缺口，且地区差异较大。最后2016—2020年我国整体以及各地区住房保障投入合理值进行测算。

根据以上结论，结合我国现状，本文提出以下政策建议：

（1）应加大住房保障财政投入，拓宽资金来源。加大住房保障投入是长期趋势，各级政府应逐年增加住房保障投入，但我国住房保障财政支出相对合理值存在缺口，需要更多的资金用于建设保障性住房，然而住房保障投入的增加将会给政府财政带来一定压力。一方面中央和地方政府提高对住房保障的财政资金支持力度。另一方面拓宽资金来源，利用社会闲置资本进行保障房建设，缓解政府财政支出压力，例如将市场要素纳入到保障性住房建设过程中，解决我国保障房项目在运作过程中的资金缺口；借鉴发达国家经验，利用PPP模式推进公共住房建设，有效利用市场中的民间资本。

（2）立足现有地区差异，因地制宜制定住房保障政策。不同地区住房保障水平有着较大的差异，过度保障和保障缺口都将造成供给失调，不利于改善居民基本住房条件；保障水平不足又不利于低收入家庭居住条件的改善。不同的地区应因地制宜实行差异化住房保障政策。在保障缺口较大地区，应逐渐扩大住房保障财政支出并适度扩大保障范围，针对城镇低收入家庭、毕业大学生等群体更有针对性的制定政策，满足其基本住房需求。针对过度保障地区，应合理配置资源，将保障性住房建设与去库存相结合。同时，保障适中地区应合理制定住房保障规划，避免住房保障投入失衡对地区经济发展带来不利影响。

（3）依托供给侧改革，有效增加住房保障供给。我国即将步入供给侧改革期，在商品房严重过剩背景下，仍然存在为了完成政策任务依旧建设大量保障性住房的现象，造成库存面积进一步扩大。政府应合理利用资源，拓宽保障房供给，回购商品房用于保障房，有效增加的保障性住房供给量以满足城镇居民住房的需求，将保障房供给关系调节至合理水平。

（4）建立科学的住房保障评价体系。现阶段我国住房保障以行政指令为主，地方政府根据中央政府下达的目标指令建设一定数量的保障性住房，以是否完成或超额完成百分比等因素作为保障房衡量要素，并未充分考虑地区经济水平、地方财政、社会效应及其他因素变化而带来的影响。因此，建立科学完善的住房保障评价体系评价地方政府住房保障政策实施效果，对于住房保障的长期发展有着重要意义。

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