县域义务教育均衡发展问责制度的现状、问题及对策——基于对325个县(区)现行相关政策文本的分析

姚 松

(河南大学 教育科学学院，河南 开封 475004)

义务教育均衡发展是当前国家重要的教育发展战略。作为最基础，也是最有可能实现均衡的县域义务教育，其均衡发展的优劣直接影响着总体义务教育均衡发展水平。落实和推进县域义务教育均衡发展，最基层的县域政府机构起着重要作用。在这一过程中，要确保县域政府机构完整、有效落实中央关于义务教育均衡发展的政策意图，离不开有效的激励和约束制度体系，引导其致力于县域内义务教育均衡化、一体化发展，努力缩少县域内部存在的教育差距。问责制度以其明确导向的问责内容，公开透明的问责程序，严格的责任追究，能够起到强化中央政策权威，提高基层政府教育责任感和紧迫感，确保工作切实落实的重要作用。[1]从实践来看，国家已颁布的《中华人民共和国义务教育法》《教育督导暂行规定》《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》等都是问责制度重要的指导规则。以《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》等政策文件为参照依据，最基层的县级政府也相继出台了义务教育均衡发展制度文本来规范其操作。而从研究领域来看，教育问责已引起了学者们的普通关注。辛涛论述了教育问责制的基本问题[2]，赵银生对教育行政部门的问责制度体系建设进行了分析[3]，王晓燕对美国基础教育问责制度建设现状及借鉴经验进行了介绍[4]，而吕光杰等则对农村义务教育均衡发展制度构建加以阐述[5]。但当前对于县域义务教育均衡发展问责制的专项研究尚显薄弱，少有学者对此进行深入探讨。

实际上，相较于中央相关政策而言，基层政府所出台的县域义务教育均衡发展问责制度更具有针对性与操作性。政策文本作为制度体系与实际运行之间的纽带，是制度顺利实施的前提与依据。要有完善的问责制度体系，首先要形成成熟的制度文本。加强对县域义务教育均衡发展问责制度的研究，分析各地出台的政策文本是一个较好的切入点。因此，有必要对各地问责文本加以分析比较，诊断其存在的问题，为完善县域义务教育均衡问责体系，促进县域义务教育均衡发展，提供可资借鉴的改进建议。

一、县域义务教育均衡问责制度的现状分析

为全面了解和分析我国县域义务教育均衡发展问责制度现状，通过互联网搜集到了325个县(区)出台的相关政策文本，这些政策文本涵盖我国中部、东部、西部地区。对于这些搜集的政策文本，按照问责制关键构成要素：“问责主体”“问责客体”“问责内容”“问责方式”“权利救济”五个方面进行编码、整理、分析和归纲。根据分析结果，归纳发现如表1所示：

表1 县域义务教育均衡发展问责文本内容分析

首先，问责主体。基于文本统计分析发现：有130个县(区)明确提出成立县义务教育均衡发展领导小组，由县委、县政府分管领导任组长，县各职能部门主要领导任小组成员，统筹负责问责相关工作，占总数的40%。有52个县(区)明确提出在县教育局内成立问责领导小组，由县教育局、县政府教育督导室具体负责跟踪、调查和提出问责建议等工作内容,占总数的16%。有143个县(区)仅指定以县政府作为问责发起的机构,占总数的44%。这表明，县域义务教育发展问责主体多限于本级人民政府一级，并能够注意到统筹各职能部门的辅助力量，形成合力，确保问责到位。

第二，问责客体。基于文本统计分析发现，211个县(区)的问责文本中明确提出了问责客体的认定范围，主要包括：(1)乡镇、县直有关单位领导及有关直接责任人；(2)县级行政执法部门及其派出机构，具有行政管理职能的事业单位领导及有关直接责任人；(3)县教育行政主管部门及有关直接负责人；(4)各乡镇中心学校、义务教育阶段学校领导及有关直接责任人；(5)需要问责的其他对象。在这211个县区中，有169个县(区)进一步明确规定各有关单位的党政主要负责人是第一责任人，分管领导是直接责任人，其他班子成员是配合责任人。其他县(区)虽未明确指出问责客体，但在工作职能中详细罗列了县委、县政府、县各职能部门、义务教育学校应负责的工作职责。这实际上也间接明确了义务教育均衡发展问责客体的范围。

第三，问责内容。基于文本统计分析发现，共有260个县(区)在问责内容上进行了详细论述。具体来看，主要有两种表述方式：第一种以县各职能机构、学校的具体工作职责划分为基础，明确规定了县各机构所应承担的具体工作内容，这些工作内容构成了问责基本内容。例如，《米易县义务教育均衡发展工作责任和问责制度》详细列举了包括县教育局、监察局、综治办等19个部门所应负责的工作内容。第二种则以中央、省义务教育均衡发展督导规定为蓝本，对县义务教育均衡发展工作进行维度划分、指标设置以及部门责任的设定。例如，《武胜县人民政府办公室关于推进义务教育均衡发展及责任分工的通知》中，将内容分为保障机制、入学机会、教师队伍、质量与管理4个维度， 23项具体评估指标，并在每一项指标上划出打分标准以及具体的责任单位，并以此为基础，作为考核县各部门推进义务教育均衡发展工作优劣的重要依据。

第四，问责方式与程序。基于文本统计分析发现，共有234个县(区)对问责方式进行了详细规定。从具体内容来看，问责方式基本包括责令改正、书面检查、通报批评、诫免谈话、取消当年评先、评优、晋级资格、停职离岗培训、调离岗位、解聘辞退或责令引咎辞职、免职等。而在问责程序方面，325个县(区)文本中，仅有46个县(区)对问责程序进行了简要论述，占总数的14%。例如，《开阳县推进义务教育均衡发展工作监督和问责机制实施意见》将问责程序明确为：由县督办督查中心、县人民政府教育督导室每年对乡镇(社区)、相关部门负责人履行推进义务教育均衡发展工作职责情况进行评价考核，并将考核结果报县委组织部，作为干部提拔和部门考核的重要依据。县政府将年度目标完成情况纳入各相关单位、部门的绩效考核，统一奖惩。

第五，问责救济。问责救济作为问责制度中重要的内容，是体现程序正义与否的重要环节。基于文本统计分析发现，共有84个县(区)对问责救济进行了明确规定,占总数的26%。各县(区)采用的问责救济办法主要包括申辩、陈述、要求复核等几类。例如，《余庆县义务教育均衡发展工作问责办法(暂行)》明确规定：问责对象对问责处理决定不服的，可以按照有关规定申请复查、复核。在复查、复核期间，问责处理决定不停止执行；复查、复核中发现处理错误的，应当及时纠正。

二、县域义务教育均衡问责制度结构要素的问题分析

从上述文本分析可看到，虽然各县(区)出台的义务教育均衡发展问责办法各有不同，但都对义务教育均衡问责主体、问责客体、问责内容及问责方式进行了详细的说明与规定，为推进县域义务教育均衡发展提供了明确的努力方向、思路及保障。特别在问责文本中，各县(区)普遍将问责对象直指各行政部门首长，拓展问责范围至县各相关部门，并引入问责救济程序等内容，引导各职能部门形成合力，确保问责过程公平正义。然而，在对各县(区)问责办法进行肯定的同时，也要看到当前县域义务教育均衡问责政策的要素构成亦存在一系列突出的问题。

首先，问责要素不完整。基于当前所搜集的325份政策文件的分析发现，能够完整囊括问责主体、问责客体、问责内容、问责方式、问责程序、权利救济等内容的文本仅有39份，占总数的12%。文本中普遍缺失问责程序的内容，即使包含问责程序的政策文本中，对这一内容也仅进行简要论述，指代仍不够清晰。一个完整的问责程序至少应包括何时启动、如何启动、怎样进行权利救济等内容。问责文本如在这方面进行模糊规定，实际上变相赋予问责主体宽泛的自由裁量权，难以对问责主体进行有效的制约和监督。这实际上也反映了政府部门在规则意识、程序意识、法制意识方面的缺乏和不足。

其次，问责主客体不清晰。从各县(区)的问责文本内容分析中可发现一个有意思的现象：各县(区)职能部门“一把手”既是义务教育均衡发展领导小组的主要成员，同时又是问责客体中最主要的对象。这就意味着在问责这一“赛局”中，县(区)各部门行政首长既是“裁判员”，又是“运动员”。很显然，这种自相矛盾的制度设计难以真正确保问责结果的权威性和公正性。此外，各县(区)问责文本中问责客体主要设定为各部门行政首长。那么党政领导之间、正副职之间、不同层次领导之间、领导责任人与直接负责人之间如何分配相关工作都将带有一定的模糊性。这有可能导致追责相关部门及负责人落实不力的问题时，出现责任认定不清晰、不公平、不精确等衍生问题。

再者，问责内容不明确。县域义务教育均衡发展问责落脚于对“是否均衡发展”的问责。然而从各县(区)问责文本分析可发现，虽然有部分县(区)根据中央及省级义务教育均衡发展督导标准进行制度设计，但更多县(区)是从各职能机构的常规教育职能(或辅助职能)进行设计。这些文本详细罗列各部门在推进义务教育发展方面所承担的主要责任。但需要注意的是，义务教育均衡发展作为当前教育发展的重要战略布局，如何确保人、财、物等资源均衡配置，解决重点学校、城市学校大班额问题，如何应对县域内流动人口子女教育问题等都是需要重点考量的问题。然而在多数县(区)问责文本中，义务教育工作问责与义务教育均衡发展问责之间的区分不够清晰，一些县(区)的问责设计更近于教育常规工作的问责，而不是落脚均衡发展，突出主要矛盾。这种内容的错位与混淆无疑会削弱问责的实际效力。

最后，问责方式过于笼统。问责方式主要指问责客体所要承担具体责任的方式。从各县(区)的问责文本分析可发现，虽然文本对问责方式的类型进行详尽列举，但不同的问责方式究竟对应哪种责任，应由哪个部门承担等更细化的问题并未涉及。比如，《余庆县义务教育均衡发展工作问责办法(暂行)》明确规定问责方式包括责令书面检查、通报批评、诫勉谈话、停职检查、调离工作岗位等。然而，在该县所详尽罗列各部门职责时，究竟哪些责任仅需给出书面检查，检查应提交给哪个部门，是否需要在一定范围公开；哪些需要通报批评，通报的范围是什么；诫勉谈话的具体含义是什么，由谁进行谈话；究竟怎么样的责任才能构成停职或调离岗位等并未给出具体规定。这种模糊化的规定弹性大，易给政策落实者较大的操作空间，催引政策执行偏差等问题，进而导致问责效果大打折扣。

三、县域义务教育均衡问责制度有效性的问题分析

剖析县域义务教育均衡发展问责制度，既要对政策文本所直接反映的要素构成进行分析，还需要对其反映出的问责制度体系有效性进行深入判断。虽然政策文本并不直接等同于问责制度所有内容，但政策文本是呈现制度体系核心轮廓的重要依据。因此，借助适宜的理论分析框架，能够深度剖析政策文本所反映出来的县域义务教育均衡发展问责制度体系的有效性。世界银行专家曾就问责体系开发了一个六维度评架框架，以此对各类型的问责制度进行分类与评价。这个六维度框架主要包括：奖惩机制、维持制度、追求绩效机制、制度化水平、参与者范围、问责的政府部门。[6]34这一分析框架对评判义务教育均衡发展问责制度同样具有借鉴价值，只不过需要依据义务教育的具体特点进行相应的调整。为从理论上分析县域义务教育均衡发展问责任制度的有效性，笔者结合这一框架进行相应的分析与讨论：

首先，奖惩机制。奖惩机制是内嵌于政策体系之中的利益促进或阻断机制。惩罚机制可以对政策执行者“无所有为”“不作为”“乱作为”等行为进行震慑，奖励机制则激励政策执行者提高工作绩效。好的问责体系要能够平衡奖惩机制，合理进行激励。然而，从文本分析来看，多数县(区)问责制度设计更强调于运用惩罚机制，对于完成义务均衡发展工作不力的相关责任人，进行从批评检查直至调整岗位等程度不同的惩罚。325个县(区)中，仅有39个县(区)问责制度设计将问责结果用于年度绩效考核中，合理进行奖惩。虽然惩罚机制能够对推进义务教育均衡发展起到积极的推动作用，但负面效应不容忽视。义务教育均衡发展是一项时间长、难度大的事业，不可能一蹴而就。惩罚性问责易使政府部门陷入“问责恐惧症”的困扰，易引发政府部门层层下卸或转嫁责任，催生欺骗、数字造假等急功近利的机会主义行为。

其次，问责内容。在问责制度体系中，有维持制度机制导向和追求绩效导向两种内容体系。前者强调制度规则，注重过程评估。后者关注绩效，强调结果导向评估。过度强调过程易导致制度僵化，专注结果绩效则会弱化问责程序。因此，好的问责制度体系要兼顾这两种导向。从文本分析可发现，从形式来看，县(区)问责文本设计中对于各部门的工作责任设定既有过程性内容，又有结果性内容。但从评估角度来看，这些政策文本所详尽罗列的各类职责更多是非量化任务，难以进行客观、精确的评价。在这种情况下，易导致问责主体游离于过程与结果之间，而偏向于升学率、辍学率、稳固率、师生比、设备仪器、教育投入、课程开设量等显性化的评估指示，最终使这种问责评估更多落脚于结果性评价。然而，这种“模糊过程突出结果”的问责制度常被诟病为“遵循成本最大化原则”，即这种问责的潜在逻辑即是投入等同于质量，足够的投入等于高质量。同时，这种评价方式也无法考查各部门是否合理合规完成了任务。

再者，制度化水平。一个规范化的问责体系能够在三个层面完成构建：一是问责工作能够纳入到政府的战略规划中；二是设立专门的机构负责问责事务；三是从立法上对问责加以详细规定。从文本分析来看，多数县(区)问责制度的依据声称来源于《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》，并以政府发布“红头文件”和成立高级别的领导小组来强调问责的规范化和严肃性。但就实际效力来看，这些县级的问责政策文本更多属于行政条例，效力相对偏弱。在全国范围内缺乏一部具有全国权威性的县域义务教育均衡发展问责的法律条文。新修订的《中华人民共和国义务教育法》虽然给予教育问责一定的法律权威，但其并非专门针对均衡发展这一核心议题，因此问责内容并非完全适用于县域义务教育均衡发展的具体情况。此外，当前县域义务教育均衡问责仍以行政问责为主，更多沿袭以往“风暴式”“运动式”特点。这种问责虽然短期内易见成效。但从长远看，县域义务教育均衡发展问责更需要常态化、制度化运行机制。

最后，参与广度与深度。从参与范围来看，存在有限度参与和广泛性参与两种，而参与的深度又与广度密切相关。一个好的问责体系能够囊括广泛的利益相关者，各方的诉求、主张及争议充分展示、讨论和理解，最大程度促成利益与意识形成融合，强化问责的合法性基础。然而，从文本分析来看，各县(区)出台的问责文本更多强调政府各部门的深度参与，缺乏对其他利益相关者参与问责的规定。样本县中，仅有21个县(区)的问责文本中提到要根据县人口比例，对家长与学生进行抽样调查，了解他们对县域义务教育均衡发展的满意程度。即使是这样的规定，家长和学生也仅仅是被调查者，他们的心声和意见更多是作为参考而非决定性的因素。这种制度设计易导致行政部门问责公开性、代表性不足，给公众造成“关起门来搞监督”“板子高高抬起，轻轻落下”的刻板印象。同时，人大、社会公众、新闻媒体监督问责主体作用虚化，难以形成全方位的、相互补充、相互促进，同时又相互制衡的问责共同体。

总的来看，借助理论分析框架可发现，当前政策文本所折射的县域义务教育均衡发展问责制度过于强调惩戒机制，偏向于结果导向，制度化水平较低，参与广泛性和深度不足。这五个特点侵蚀着县域义务教育均衡发展问责体系的基础，削弱了问责制度的有效性。

四、县域义务教育均衡发展问责制度的优化路径

基于以上分析可知，当前县域义务教育均衡发展问责制度虽已初步形成，但无论是文本内容构成，还是制度体系有效性均存在突出问题。为此，要着眼于完善政策文本内容，提高问责制度体系有效性的角度，对问责制度进行持续改进与完善。具体来看，应从以下几方面着手：

首先，加强问责制度建设。问责活动的存在并不等同于正式问责制度的形成。当前虽然县域内义务教育均衡发展问责活动具有问责属性，但制度化水平仍偏低。问责只有形成体系化、规范化、效力高的制度体系，才能发挥更大效力。虽然目前从立法实践来看，中央及地方政府已陆续出台《义务教育法》《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，为义务教育均衡发展问责提供了具体的参照依据。但《义务教育法》更侧重对于一般教育问责的规定，而《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》相对正式法律而言，效力偏低，强制力有限。从长远看，需要就县域义务教育均衡发展问责形成专项法律，针对问责主体、问责内容、问责程序、问责方式等关键议题进行明确规定，明晰县域义务教育均衡发展责任主体的权利与义务。通过这种制度化建设，能够更有效地为依法治教、依法问责提供有力保障。

其次，合理厘定问责内容。县域义务教育发展均衡问责的最终目标并不在于解释说明，而在于真正促进县域义务教育高效、公平发展。评估与奖惩只是工具和手段，不能为问责而问责。问责内容必须要科学围绕“均衡发展”进行设计和完善。因此，需要构建起一个突出县域义务教育均衡发展特殊性，充分考虑政府、学生及家长、校长、教师和学校管理人员、社区、县域内的其他级别学校、企事业用人单位等不同层次的利益相关者的教育诉求，相对系统全面的指标体系。这个指标体系至少要包括以下方面：(1)教育机会指标，主要包括特殊群体(随迁子女、留守儿童、特殊儿童)招生、入学及巩固率。以及优质生源向重点学校流动比例、生源的班际分配、巩固率(辍学率)和大班额比例等；(2)资源配置指标，主要包括公用经费、校舍维修、教职工配置、基础物质条件等；(3)学校管理指标，主要包括制度公平性、完整性以及学校管理者素质；(4)教育质量指标，主要包括学生发展程度、学校和家长满意程度、政府在推进义务教育均衡的努力程度。

再次，构建多元参与机制。推进义务教育均衡发展是一个涉及多方利益主体的过程。要提高问责的效力，有必要形成多方参与的问责机制，从单一行政内部问责走向多元社会问责，弥补单一行政问责的不足。这就要求政府部门至少要从以下几方面着手：(1)加强信息公开，重视舆情收集分析。政府部门要按照相关法律的规定，综合运用政府公告、官方权威网站、电视、报纸、杂志等多种媒介，向社会公众公开各类教育事业的关键信息，明确政府在推进县域义务教育均衡发展所应承担的主要责任，实施程序、标准，预设目标。定期对公众就义务教育均衡发展事业的态度、意见及建议进行汇总分析，及时掌握舆论舆情；(2)定期召开听证会。邀请民意代表就县域义务教育均衡发展工作进行情况说明、意见咨询及决策评定。并就问责方案拟定、实施及结果等问题与公众进行充分陈述与讨论，确保多元主体能够参与方案决策的过程；(3)引入第三方评估机构。借助高校、研究机构、NGO等主体，对县域义务教育均衡发展事业进行专业评估，并以此结果作为问责结果的重要参考。第三方评估作为外部制衡机制，能够改变以往政府同时扮演“裁判员”和“运动员”，而公众仅能充当“旁观者”或“啦啦队”的不对等地位，促进问责客观公正，形成合理激励约束机制。

最后，完善问责程序。从长远发展来看，县域义务教育均衡发展问责要结合同体问责与异体问责的优势及不足，统筹安排县域义务教育均衡发展的问责程序。具体来看，可遵循这样的一种程序：(1)县级人大启动问责程序。启动问责程序的依据包括县域义务教育均衡预警系统显示的问题等级；社会公众、新闻媒体、社会中介组织等检举、控告或投诉；县级政府部门因失责给义务教育均衡发展带来不良影响的显现后果等；(2)县级人大常委会质询负有责任的政府职能部门及其负责人。被质询方必须在规定期限内，对所质询的问题进行正式回复；(3)县人大常委会根据情况设立特别调查小组进行情况核实。调查过程，被质询方要根据要求向调查小组进行正式情况说明或解释。调查小组根据调查结果，向常委会提出问责与否的决议。一旦做出问责决议，根据认定的问责结果程度，决定是否对负有领导责任的相关职能部门领导启动罢免程序；(4)启动责任追究机制。根据负责者在推进县域义务教育均衡发展事业中所出现的问题及引发后果的程度，确定失责者是否应承担责任。同时，司法机关应适时介入调查，以确定失责者是否要承担其他责任，如司法或政治责任；(5)如失责者对于问责结果不服并在规定期限内提出申诉，进行问责决定的一方要启动程序，充分保障受问责者的应有权力；(6)问责过程和结果要及时向社会公众和新闻媒体公开，以确保问责的公开和透明。

[1] 褚宏启.地方政府教育政绩考核指标体系与教育问责制度的构建[J].教育发展研究，2011,(3).

[2] 辛涛.我国教育问责制建立的几个关键问题[J].北京大学教育评论,2013,(1).

[3] 赵银生.我国教育行政部门问责制度研究[D].上海:华东师范大学，2008.

[4] 王丽佳，卢乃桂.教育问责的理论基础与实践模式:英、美、澳三国的考察[J].比较教育研究，2013，(1).

[5] 吕光杰，李明.我国实施农村义务教育问责制的路径探究[J].青岛农业大学学报(社会科学版)，2009，(2).

[6] 世界银行专家组.公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析[M].北京：中国人民大学出版社，2007.