脱贫攻坚进程中的金融扶贫研究

仲德涛

(中共中央党校 研究生院， 北京　100091)

金融是现代经济的核心，货币是经济的血液，精准扶贫、脱贫攻坚离不开金融的支持。金融扶贫是精准扶贫、脱贫攻坚的“重头戏”，加大金融扶贫的力度是解决脱贫攻坚资金投入问题的客观需要，是创新脱贫攻坚资金投入的重要举措，是如期实现脱贫攻坚的重要保障。

一、金融扶贫的作用机制

要实现脱贫，首先要清楚贫困产生的原因。贫困产生的原因主要有以下几个方面:一是由于存在“社会排斥”，所谓社会排斥可以理解为社会把某些人或者群体排斥在一定的规范体系或者制度之外，使之“边缘化”[1]，而“社会排斥”在金融上的主要表现就是贫困人口难以获得社会资本。因此，要实现贫困人口脱贫，必须打破“社会排斥”，促进贫困人口资本积累和形成，进而使贫困人口融入社会，共享社会发展成果。二是由于精神和身体等方面能力不足导致贫困，从这个意义上来说，消除贫困就是要提升贫困人口的能力，促进人力资本的形成。三是贫困地区经济增长缓慢造成贫困的产生，经济增长缓慢影响居民收入水平的提高，进而造成贫困发生率上升。从贫困产生的原因出发，金融扶贫的作用机制主要从以下三个方面分析。

(一)促进贫困人口资本形成

根据纳克斯的“贫困恶性循环”理论，资本缺乏成为贫困产生的重要原因，该理论认为，贫困是由于存在着若干个互相联系、相互作用的“恶性循环系列”，即“低收入—低储蓄能力—低资本形成—低生产率—低产出—低收入”的循环，这个恶性循环使贫困在封闭圈内徘徊，使贫困人口无法走出贫困。贫困不仅造成贫困人口资本积累无法形成，同时由于存在“社会排斥”使贫困人口很难取得其他社会资本帮助，所以贫困产生的重要根源就是资本积累不足导致影响其发展，进而难以实现贫困人口的脱贫。金融扶贫可以打破资本的“社会排斥”，促进贫困人口资本形成，为贫困人口脱贫和实现可持续发展提供资本支撑，进而实现“高资本形成—高生产率—高产出—高收入—高储蓄能力—高资本形成”的良性循环。

因此，在脱贫攻坚中，发挥金融扶贫的作用，就要发挥金融的信贷功能，通过贷款产品创新和利息优惠等政策，提高金融机构对贫困人口的信贷扶贫覆盖面，满足贫困人口的信贷要求，帮助贫困人口促进资本形成，进而实现贫困人口脱贫。主要途径是通过建立互助合作金融、小额信贷业务和发展普惠制金融，彻底解决贫困人口“贷款难”的问题，打破“贫困的恶性循环”，加快促进资本形成，使脱贫攻坚进入良性循环。比如，金融扶贫中的尤努斯首创的小额贷款是促进贫困人口资本形成的重要机制，尤努斯认为：“借贷是人权，是穷人也应拥有的权利，而为穷人提供小额贷款，是消除世界性贫困的最有力的武器。”[2]通过小额贷款可以为贫困人口提供基本生产资料，使其摆脱高利贷剥削，实现自我雇佣、自我发展，进而走出贫困[3]。

(二)促进贫困人口能力提升

根据阿玛蒂亚·森的“权利贫困”理论，贫困的实质是能力的缺乏，其理论的主要特点是突破了传统的将贫困等同于低收入的狭隘观点，把能力纳入贫困的衡量标准，其主要政策建议是通过重建个人能力来使贫困人口走出贫困。此外，根据舒尔茨的“人力资本”理论，人力资本差异是形成地区发展差异最重要、最活跃的因素，经济发展主要取决于人力资本，而不是自然资源或者资本的存量。因此，金融扶贫要以提升贫困人口能力为核心，通过满足贫困人口金融供给，使其具备自我发展、自我提高的能力。这对金融扶贫提出了更高的要求，因为促进贫困人口能力提升，不仅要解决贫困人口基本的温饱问题，还要使其具备获得更好生活和实现自我发展的能力[4]。也可以认为，金融扶贫中的能力提升是贫困人口资本形成的深化，它要求金融扶贫在提供资本形成的基础上，为贫困人口提供一个可持续的发展体系，促进贫困人口彻底摆脱贫困。

在脱贫攻坚中发挥金融扶贫作用，就要发挥金融促进贫困人口能力提升的功能。首先，金融扶贫要关注对贫困人口的教育、培训和医疗等，为贫困地区教育和医疗事业等的发展提供资金支撑，为贫困人口能力提升提供各项服务，培养他们走出贫困、提升生活品质的能力，进而促进贫困人口彻底脱贫[5]。其次，金融机构还可以充分发挥信息灵敏的优势，为贫困人口提供信息和技术服务，把从政府和市场获得的信息和技术传递给贷款的贫困人口，既降低贷款农户经营风险，也提高了金融机构贷款的安全性。再次，金融扶贫要注重贫困人口的社会性帮助，通过帮助贫困人口建立社会参与网络，提升社会交往能力，获得社会资本。

(三)促进贫困地区经济增长

根据西蒙·库兹涅茨的倒U型发展理论，经济的增长和收入分配的不平等程度之间，存在着倒U型发展关系，即随着经济的增长，收入分配不公平程度加剧，但是这种不公平程度在经济增长达到中等水平之后，随着经济的增长又开始下降。我国现在正处于从中等收入阶段向高收入阶段迈进的时期，因此随着经济增长，收入分配不公平程度将降低，这有利于脱贫攻坚的实现。因此，在脱贫攻坚中发挥金融扶贫的作用，就是要充分发挥金融促进贫困地区经济增长的功能，以经济增长带动贫困地区发展和贫困人口收入水平的提高，这是从宏观层面对金融扶贫提出的要求[6]。金融支持经济发展进而实现脱贫攻坚的具体作用机理是：通过金融支持贫困地区三大产业的发展和结构优化、贫困地区设施建设及基本公共服务发展等，促进贫困地区经济增长，进而实现居民收入增加，使原来处于贫困线以下的人口由于收入增加而达到贫困线以上，实现贫困发生率的下降，达到金融扶贫的目的，进而实现脱贫攻坚的目标[7]。

二、金融扶贫过程中的金融需求分析

近年来，随着经济的发展，我国金融也取得了巨大的进步。但是，目前我国金融发展现状仍然不能满足脱贫攻坚的需要，金融仍然是实现精准扶贫脱贫攻坚的短板和制约因素。

(一)资本形成的金融需求

随着我国扶贫开发深入推进，金融扶贫资本需求仍然是以信贷为主要方式，但是信贷需求的主体日益多元化。主要的信贷需求有以下几个方面：一是农户信贷需求以资本形成为主要目的。在扶贫开发初期，贫困人口的融资需求主要是结婚、买房等消费性的需求，但是随着扶贫开发的深入，在精准扶贫脱贫攻坚阶段，贫困人口开始从事附加值较高的种养殖业、工商业等，因此这方面的信贷比例开始上升，并且随着贫困人口实现脱贫，他们所从事的产业也会日益开拓发展，贫困人口信贷的需求会更加注重资本形成，这反映了扶贫开发不断深入的必然趋势[8]。二是农村贫困地区中小企业融资需求越来越强烈。农村贫困地区的中小企业主要集中在农产品加工与流通领域，融资需求与农业生产的性质相关，许多融资是季节性的，并且风险极大，因此，既要满足贫困地区中小企业的融资需要又要降低金融机构的贷款风险，是我们在脱贫攻坚中实现金融支持所要面临的主要难题之一。三是农村专业合作社成为农村新型融资主体。农村专业合作社是贫困地区资本形成的重要融资主体，也是脱贫攻坚进程中金融机构的重要服务对象。随着我国农村专业合作社的完善和发展，贫困地区资本形成的重要途径就是农村专业合作社的融资。《农村合作社法》明确指出：“国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。”这条法律规定为各个金融机构满足我国农村专业合作社融资需求提供法理依据，将进一步推进贫困地区资本形成，加快脱贫攻坚进程。

(二)能力提升的金融需求

贫困地区由于教育落后造成贫困人口文化程度低、接受新观念和新技术的能力差，同时，贫困地区卫生等公共事业不发达，造成贫困人口身体综合素质比较差[9]。由于上述原因，贫困地区虽然劳动力丰富，但是人力资本并不丰富。因此，在脱贫攻坚过程中，为了实现贫困人口个人能力提升和人力资本形成，需要大力促进贫困地区基础教育、职业教育、高等教育和卫生文化等公共事业的发展，这些事业的发展需要大量的资金投入，而仅仅依靠政府和其他社会力量是远远不能满足这些资金需求的，迫切需要金融参与其中，从而形成新的金融需求[10]。

(三)经济增长的金融需求

要促进贫困地区经济增长，必须加快贫困地区产业结构调整，促进三大产业协调发展；必须加快贫困地区基础设施建设，增强贫困地区经济增长后劲；必须加快贫困地区公共服务建设，促进贫困地区可持续发展等[11]。无论是产业结构调整还是基础设施和公共服务建设都需要大量的资金，这些大量的资金仅仅依靠政府财政拨款是远远不够的，必须通过金融来提供[12]。另外，在脱贫攻坚过程中生态保护、移民搬迁、社会保障等方面也会产生大量的资金需要，要满足这些资金需要，金融也是重要的手段。

三、金融扶贫的路径选择

金融扶贫是反贫困的重要手段之一，要实现精准扶贫脱贫攻坚的目标，任务非常繁重，必须通过完善金融功能体系、完善金融机构体系、优化金融生态及进行金融创新来促进金融发展，进而助力脱贫攻坚。

(一)完善金融功能体系

要完善金融功能体系，必须以金融需求为导向，不断满足贫困地区和贫困人口的资本形成、能力提升和经济增长等方面的金融需求，这样才能提高金融扶贫的针对性和实效性。

第一，以促进资本形成为导向，不断满足贫困人口、中小企业和农村合作组织的融资需求，加快贫困地区资本积累，助力脱贫攻坚。一方面，金融机构要精准对接贫困人口贷款需求，促进贫困人口资本形成，提升贫困人口自我发展的能力。各个金融机构对建档立卡的贫困户发放小额信用贷款，为贫困户自我发展助力；建立健全金融精准服务贫困人口的担保制度，建立贫困人口互保、联保制度，破解贫困人口贷款难的问题；各个金融机构要根据贫困人口特点进行金融创新，开发符合贫困人口资金需求特点和需求额度的金融产品，满足贫困人口的金融需求。另一方面，金融机构要扶持中小企业和农村合作组织的发展。现阶段，我们脱贫攻坚的主要着眼点是建档立卡的贫困户，而贫困地区中小企业和农村合作社并不是金融扶贫的重点对象。但是，没有贫困地区中小企业和农村合作社的发展，即使扶持了农村贫困户零星分散的创业项目，其作用也会大打折扣。要实现贫困地区彻底脱贫，就必须促进贫困地区中小企业和农村合作组织的发展，通过它们的引导和扶持，扎实推动农业产业化进程，建立现代农业，进而带动贫困人口实现脱贫。在金融助力脱贫攻坚过程中，金融机构要注重向中小企业和农村合作组织尤其是中小企业提供融资需求，破解它们“贷款难”的问题，促进它们资本的形成，打破“贫困恶性循环”，推进脱贫攻坚早日实现。

第二，以促进能力提升为导向，注重贫困人口自身能力提升，开发贫困人口的人力资源。金融支持脱贫攻坚，要把金融资金投向基础教育行业，促进贫困人口基本素质的发展；要用金融支持职业技术教育行业的发展，提升贫困人口的就业能力和创业能力，比如各个金融机构要开展贫困人口助学贷款业务，帮助解决贫困学生上学难问题；要通过金融保险的发展，增强贫困人口防范风险的能力，比如各个金融机构要开发针对贫困人口普惠性的医疗保险业务，防止贫困人口“因病返贫”现象的发生。

第三，以促进经济增长为导向，加快贫困地区产业发展、公共基础设施建设和公共服务建设，带动贫困地区经济增长，助力脱贫攻坚。一方面，金融机构要精准对接特色产业需求，带动贫困人口脱贫致富。各个金融机构要根据贫困地区的特点，对接贫困地区的休闲农业、绿色产业、旅游产业等特色产业发展，用金融服务精准对接贫困地区产业发展；各个金融机构要支持贫困地区特色农业基地、现代农业基地和产业园区建设，为贫困地区特色产业发展提供有效载体；积极稳妥推进农村土地制度改革，推进农村承包土地和农村集体建设用地等农村产权抵押、质押，为金融助力特色产业发展提供信用担保支持。另一方面，金融机构要精准对接公共基础设施和基本公共服务领域需求，夯实贫困地区经济社会发展基础。各个金融机构要进行金融创新、发展多样化的金融工具，重点支持人居环境整治、农村危房改造、新农村建设等民生工程建设，重点支持贫困地区水利、电力、交通、能源、生态环境建设等基础设施建设，重点支持贫困地区文化、医疗、卫生等基本公共服务项目建设。

(二)完善金融机构体系

政府要出台相关政策措施，引导、鼓励各类商业性、政策性、开发性和合作性等金融机构加大对脱贫攻坚的支持力度，形成各类金融机构既互相竞争又各负其责的金融支持脱贫攻坚的态势。

第一，商业性金融机构要下沉服务重心，主动对接脱贫攻坚。商业性金融机构本质上是追求利润最大化的金融企业，其社会责任相对较少，但是并不意味着商业性金融机构没有社会责任。大中型商业性金融机构要通过优化网点布局，强化基层网点营业能力，增强农村贫困地区的金融供给，积极主动服务脱贫攻坚。尤其是，中国农业银行和邮政储蓄银行要发挥网点分布广泛的特点，不断优化金融服务，在脱贫攻坚中大有作为。中小股份制银行、城市商业银行要加强脱贫攻坚业务创新，改进贷款流程，简化审批手续，利用批发贷款、委托贷款等方式，不断加强服务贫困地区和贫困人口的能力。

第二，政策性、开发性金融机构要优化业务设置，积极服务脱贫攻坚。政策性、开发性金融机构经营的最大目的是追求社会效益的最大化，因此它们在助力脱贫攻坚过程中的地位是不可或缺的。要通过适当的政策安排，让财政贴息资金和金融机构部分富余资金向政策性、开发性金融机构流动，拓宽它们的资金来源渠道；要特许国家开发银行、中国农业发展银行发行专项用于脱贫攻坚的金融债券，同时政府给予贴息补助；国家开发银行、中国农业发展银行要创新机构设置，建立专门的扶贫开发事业部来开展脱贫攻坚业务，同时可以依法享受国家税收优惠。总之，政策性、开发性金融机构要通过不断加强自身经营管理，强化自身业务素质，在保障资金安全的前提下，不断提高投放资金的使用效率，不断发挥政策性、开发性金融机构服务脱贫攻坚的效用。

第三，合作性金融机构强化服务基层的职能，积极服务脱贫攻坚。合作性金融机构中的农村合作社、农村商业银行和农村合作银行要充分发挥自己服务“三农”、联系“三农”的优势，充分发挥自身网点、业务、人员等资源贴近农村的优势，继续发挥好农村金融主力军的作用，服务于脱贫攻坚的社会发展大局；要坚持服务“三农”原则，加强自身改革，完善法人治理机构，提高资本充足率，建立激励约束机制，优化自身业务流程，在服务脱贫攻坚中不断完善、发展、壮大自己。

第四，创新金融机构以增加贫困地区资金供应。新设金融机构要以脱贫攻坚为中心任务，坚持面向“三农”，为贫困地区和贫困人口提供特色化、精准化的金融服务；要优先支持贫困地区建立村镇银行、互助银行、小额贷款信用公司、农民合作银行等，用金融机构创新发展来弥补传统金融的空白，实现金融机构在贫困地区和贫困人口中的全覆盖。

(三)优化金融生态

良好的金融生态能够促进金融健康持续发展，金融的健康发展，又可以促进金融生态的优化，进而推进经济的发展和社会的进步。我们要不断营造良好的金融生态，以良好的金融生态助力脱贫攻坚任务的实现。

第一，要加强金融支持脱贫攻坚的舆论宣传。要利用报纸、广播、电视、网络、移动终端等多种形式，对金融机构支持脱贫攻坚进行大力宣传，让贫困地区和贫困人口对脱贫攻坚的金融服务政策有充分了解，增强贫困地区和贫困人口利用金融政策的意识和能力。同时，对于金融服务脱贫攻坚的典型案例和成功经验要加强宣传推荐，营造金融支持脱贫攻坚“学、赶、超”的舆论氛围。

第二，要加强贫困地区金融基础设施建设。要大力发展贫困地区金融基础设施建设，尤其是互联网建设，推动新的支付方式和结算方式在贫困地区广泛应用；对贫困地区的金融网点不能“一撤了之”，要优化贫困地区金融网点布局，为贫困地区和贫困人口提供基本的金融供给。同时，制定、修改、完善相关金融法规制度，促进金融支持脱贫攻坚的法治化建设。

第三，要加强贫困地区信用评级创新。要以精准识别和精准定级为基础，建立一套针对贫困地区生产能力、发展前景、资产负债、信用状况的全新的、动态的信用评价体系；要实现农村贫困人口的信用信息与建档立卡贫困户信息对接，建立由金融机构、农村基层组织、村委会成员和致富带头人等多方参与的金融信用信息数据库。

第四，要对贫困地区实行差异化的金融监管政策。由于贫困地区的金融风险与普通地区不一样，因此在制定贫困地区金融监管政策时，要坚持差异化的原则。要改革金融机构考核指标，在贫困地区实行尽职免责的贷款制度；要根据贫困地区的金融机构风险、成本及收益的具体情况制定差异化的监管目标，在设定呆坏账核销率、资本充足率时，既要考虑金融机构的实际情况，更要考虑到贫困地区用款企业的特殊性；有关部门要严厉打击金融诈骗、非法融资、使用假币等金融违法犯罪行为，维护金融市场秩序健康稳定，营造良好的金融生态环境。

第五，要加强金融与财税政策的配合。金融和财税政策可以互相协调、互相促进，共同助力脱贫攻坚。财政要通过财政补贴、税收优惠、资金支持、信用担保、风险承担等方式，继续加大对金融机构服务贫困人口金融业务的支持，引导金融资源更多地服务精准扶贫、脱贫攻坚；金融机构要通过支持各级政府建立扶贫产业基金、设立政府融资担保机构及支持地方政府发行地方债券等，不断加大财政资金的扶贫力度。

(四)加强金融创新

政府要出台各种优惠政策，支持贫困地区金融创新，同时各类金融机构要实施金融产品创新工程，增加对贫困地区的金融供给，进而助力精准扶贫脱贫攻坚。

第一，政府可以制定金融政策创新多种金融货币政策工具，鼓励和引导金融机构支持脱贫攻坚。一是政府设立扶贫再贷款基金，用更加优惠的利率甚至可以用无息的方式向金融机构发放定向贷款，重点扶持金融机构的扶贫金融业务，重点鼓励金融机构支持贫困地区发展特色产业，重点鼓励金融机构支持贫困人口就业创业；二是设立贫困贷款风险补偿基金，重点开展扶贫担保业务，以便增加贫困地区和贫困人口的信用等级和贷款能力，消除金融机构的信息不对称现象，增加贫困地区和贫困人口的贷款业务；三是建立政府贴息贷款机制，对于专项投入贫困地区和贫困人口的贷款资金，通过贴息的方式，补偿金融机构因为低息发放贷款造成的政府损失；四是政府支持金融企业发行扶贫政策性金融债券，筹集的资金坚持专款专用的原则，主要用于易地搬迁、产业扶持、就业培训等脱贫攻坚中。

第二，金融机构要根据扶贫攻坚的需要，实施金融产品创新工程，通过个性化的金融产品设计达到精准扶贫脱贫攻坚的要求。一是对信贷产品进行创新。各个金融机构要组成专门的调研队伍，到贫困地区进行调研，根据贫困地区的产业特点、资源条件、信贷需求和经济状况来制定专门的信贷产品，以满足贫困地区特殊的信贷要求，发挥金融助力精准扶贫、脱贫攻坚的作用。二是对抵押贷款进行创新。各个金融机构尤其是地方性金融机构，在做好农户联保贷款、农户小额信用贷款的同时，要积极开展新的抵押贷款创新，做好农村土地承包权和农村住房抵押权的试点工作，并且积极开展针对大学生、农民工、乡镇企业等的质押贷款创新，发挥金融助力精准扶贫、脱贫攻坚的作用。

第三，创新保险产品，精准对接脱贫攻坚多元化的保险需求。金融保险机构要根据贫困地区和贫困人口的特点，实现保险创新，开发特色化的农产品保险、健康保险及创业保险等，为贫困地区经济发展提供坚强的保障。一是要加大对贫困地区农业保险需求的供给力度，积极开发新的保险业务，以满足贫困地区农业生产的多样化需求；二是要加大对贫困地区健康保险的供给，着力解决贫困人口“因病致贫、因病返贫”的问题，大病医疗保险要逐渐向贫困人口倾斜；三是健全贫困地区创业保险制度，积极发展小额信贷保险，为贫困人口创业脱贫提供信用支持，增强贫困地区和贫困人口可持续发展的能力。