重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略构想与实施路径探讨

唐 龙

长江经济带发展战略是在建设生态文明的大背景下国家首次协同流域管理、区域发展、产业转型、空间优化与发展方式转变的重大发展战略；是坚持发展与生态双底线，在发展生态经济、打造生态格局、培育生态文化的前提下谋求高质量经济发展之路的发展模式创新，对我国建设生态文明、建立现代经济体系、谋求发展转型、促进东中西互动合作将发挥重要的战略支撑和示范作用。习近平总书记在2016年1月5日推动长江经济带发展座谈会上提出的“推动长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”重要指示是对长江经济带发展战略的谋向定调，指出了新时期发展模式的新方向和新要求。

重庆是长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”空间规划格局中的重要节点城市，建设长江经济带是重庆改革发展的重大机遇和服务全国发展大局的重大责任。研究重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略构想与实施路径是贯彻落实中央关于推进长江经济带建设的重要部署和重庆市委书记陈敏尔关于“重庆地处长江上游，要在推动长江经济带发展中走在前列、力争上游”的重要举措，有利于进一步优化重庆“生态优先绿色发展”的顶层设计和实施路径。这不仅能促进重庆融入长江经济带建设生态文明、转变经济发展方式、促进经济社会发展与环境保护协调、实现高质量的经济发展；也对长江沿岸11个省市的战略协同，提高中国经济发展的整体质量与效率具有重大的理论价值与示范作用。

一、已有文献研究述评

长江经济带国家战略提出后，学术界围绕长江经济带主题形成了新的研究热潮，已公开发表文献130余篇。国外学术界围绕莱茵河、恒河、密西西比河、科罗拉多河和哥伦比亚河等大河流域生态保护与治理的经验探讨也为我国探讨建设长江经济带提供了有益参考。

经济发展与环境保护之间的关系早已受到理论经济学者关注。例如，环境压力和经济增长之间呈倒U形关系的假说为促进经济增长对环境的压力和生态环境对经济发展的承载力之间实现平衡发展提供了重要的理论依据。然而，经济发展与环境保护协调发展的逻辑结构、传导机制及具体经验的研究还是环境经济学中相对薄弱的环节。

长江经济带走“生态优先绿色发展”之路已在学术界形成高度共识，成为党中央治国理政新理念、新思想、新战略的重要组成部分［1-4］。自长江经济带发展战略被正式提出以来，决策层与学术界多次组织会议研讨相关问题以对之达成共识。例如，在2016年11月18—19日举办的“中国长江论坛·2016”会议上，来自中央和长江流域省市有关负责人及国内外专家学者围绕“生态优先绿色发展”主题，从贯彻落实习近平总书记关于长江经济带建设的讲话精神、长江经济带生态环境面临的突出问题、分享大河流域生态保护与管理的国际经验、长江经济带绿色发展的现实路径、长江经济带的协同创新与协调发展、探索生态文明体制机制改革6个问题进行深入探讨，提出了许多建设性意见［5］。

作为中国最重要的水源地和生态屏障，长江经济带开发和生态环境保护之间存在非常尖锐的矛盾：流域的整体性保护不足，生物多样性减少，生态系统破碎化、功能退化趋势在加剧；污染物排放量大，风险隐患大，饮用水安全保障压力大；重点区域的发展和保护的矛盾十分突出，重点湖泊富营养化，一些城市群的环境污染形势严峻［6］。如何推动长江经济带“生态优先绿色发展”，学者们围绕总体思路各抒己见。肖金成等人界定了“生态优先绿色发展”的内涵要求，认为应依据长江经济带生态功能区划分实施分区差异化的“生态优先绿色发展”策略［7］。彭智敏从坚持把“生态优先绿色发展”作为指导长江经济带建设最基本、最重要的指导思想而贯彻始终；严格按照主体功能区原则对不同类型主体功能区实施不同的绿色发展政策和措施；务必正确处理好经济发展与环境保护的关系；对长江上游的水电大规模开发需再认识和“慢思维”4个方面提出了实施长江经济带“生态优先绿色发展”战略的总体思路［8］。

针对长江经济带所面临的严重生态环境问题，学者们主要从4个角度提出了长江经济带“生态优先绿色发展”战略的目标及实施路径。一是着力于以《长江经济带生态环境保护规划》为纲去思考战略构架与重点工作。例如，吴舜泽等人着力于《长江经济带生态环境保护规划》的实施推进，认为长江经济带实现“生态优先绿色发展”要以落实习近平总书记的要求和五大发展理念作为工作的基本出发点；突出抓好长江母亲河的保护，实施水资源、水环境、水生态三位一体布局；坚持山水林田湖海的系统治理，上中下游、东中西部、水气土生态等多要素的整体协同保护；突出重点，解决重点区域的典型环境问题，强化重大工程项目设计、重大制度体系创新［9］。二是借鉴其他国家主要河流“生态优先绿色发展”的经验去思考长江经济带“生态优先绿色发展”战略的目标及对策。例如，黄娟等人在借鉴莱茵河流域“生态优先绿色发展”重要经验的基础上，提出了长江经济带“生态优先绿色发展”的战略目标：建成资源节约型、环境友好型和生态良好型示范带［10］。三是从加强法制建设的角度提出长江经济带“生态优先绿色发展”战略的对策。例如，周强提出，立足司法职能服务保障长江经济带实现“生态优先绿色发展”［11］；李梦源提出，要加强长江经济带绿色发展的法律保障研究［12］。四是着力于针对长江经济带的某项具体工作或特定地区提出适应性对策。例如，从6个重大任务和5个专项行动提出大力推进长江经济带绿色航运发展［13］；重庆本地学者王济光针对长江经济带走“生态优先绿色发展”之路，指出：必须注意建立分层多元的协调机制和政府引导与市场主导相结合、区域协作与产业分工相并重、生态补偿与环保联动相促进的区域协同机制，并从机制协同、交通协同、产业协同、平台协同和生态协同角度提出了政策建议［14］。

总体来看，目前将“生态优先绿色发展”的要求贯穿到长江经济带发展战略中的研究文献较少，以此为主题公开发表的文献仅20余篇，且多发表在报刊上，动员性、宏观思路探讨、单项具体对策研究的特征突出，理论性、系统操作性明显欠缺，对推动实际工作的系统指导性不强。特别是，重庆作为长江中上游的重要节点城市，探讨具有地方特色的长江经济带“生态优先绿色发展”战略的文章明显欠缺，其顶层设计与实施路径的探索几乎是空白。到目前为止，重庆市尚未出台长江经济带“生态优先绿色发展”系统的战略规划体系及完善的配套政策文件。因而，在国家和重庆市关于长江经济带发展战略系列文件指引下，通过开展重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略研究，在正确处理好发展与保护关系的基础上，分析突出矛盾，明确战略目标，进一步细化战略实施路径，不仅可以丰富理论经济学关于可持续发展、生态文明建设的理论体系，还可以为重庆积极融入长江经济带，制定和完善《重庆长江经济带“生态优先绿色发展”总体规划》及系统推进政策，建成长江上游生态文明先行示范带的核心区、可持续发展示范区、内陆开放开发的示范区和全国生态文明体制创新标杆区提供经验借鉴与决策参考。

二、重庆长江经济带“生态优先绿色发展”的战略目标与基本原则

重庆要实现“在推动长江经济带发展中走在前列、力争上游”的发展目标，就必须依据国家及重庆市对长江经济带国家发展战略的要求，依据“一轴、两翼、三极、多点”的长江经济带规划新格局，以“生态优先绿色发展”的发展理念为基本出发点，明确重庆长江经济带“生态优先绿色发展”的战略定位，突出重庆在长江经济带中的核心地位和示范作用。为此，在战略目标上，要深入贯彻生态文明建设的要求，以“五位一体”的发展理念为指导，坚持生态优先、绿色发展，守住发展与生态的双底线，积极融入长江经济带国家发展战略，协调经济效益、社会效益与生态效益；通过发展思路解放、方式转变、手段创新以及体制机制改革，将重庆打造为长江上游生态文明先行示范带的核心区、可持续发展示范区、内陆开放开发的示范区和全国生态文明体制创新标杆区。为确保重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略目标的顺利实现，须坚持以下基本原则：发展理念坚持生态优先、绿色发展，协调与处理好发展与保护间的关系；发展方式坚持创新引领、推动供给侧改革、实现绿色低碳发展，确保国土空间清洁高效；实施路径坚持规划先行、示范推动、有序推进、重点突破；发展保障坚持夯实基础，强化监管，提升能力，制度创新。

三、重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略的重点任务构架

（一）健全生态环境共同保护的“防、控、治”体系，夯实“生态优先绿色发展”的工作基础

把保护和修复长江生态环境摆在压倒性位置，全面推进水污染防治、水生态修复、水资源保护。摸清在渝境内长江及其各支流的环境污染底数，开展风险评估，科学规划分级、分等和分阶段的生态环境共同保护的“防、控、治”体系。基于地形地貌的空间特点特征和现实发展基础，科学确定重庆境内长江生态功能分区，尽快构建沿江集约、协调、可持续国土空间开发格局。以整治长江生态环境、保护长江岸线、建设黄金水道为目标进行长江及其支流区域生态综合治理，实现工业污染源全面达到排放计划目标，健全大气污染防治体系，精准发力系统治理水环境，分级分类防止土壤污染，加快农业农村环境治理步伐，防范和降低环境风险；开展专项大检查与专项整治工作，推进落实污染治理项目。开展绿色教育，传播普及“生态优先绿色发展”知识，培育环境友好、资源高效、系统和谐、社会融洽的生产、生活方式及价值观念。

（二）突出生态导向功能，育增量、盘存量、调结构、优空间，建立与完善现代绿色产业体系

培育绿色“龙头”企业。依托科技创新平台和高新技术产业园区，以提升创新能力和科技成果转化能力为核心，发展绿色高端创新型企业。盘活与优化配置绿色资源禀赋，以供给侧结构改革为主线，以“生态”为主题，以安全开发和利用为前提发展绿色产业新业态。通过产业结构调整实现节能减排、推动绿色转型、发展循环经济，实现生态效益、社会效益与经济效益的协调。发展绿色江河经济；以差异化产业定位、产业链延伸、重点行业管控为抓手，优化生产力的空间配置体系，制定产业、区域、河段、信用四大准入负面清单，实现生产空间集约高效、环境保护有力目标。以资源与环境的承载力为基础，积极承接长江经济带间的产业转移。

（三）以建设美丽重庆为目标，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的城乡生产与生活空间

统筹推进生产发展集聚区、城市发展集聚区、生态环境功能区的功能与空间优化。以渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区为主要载体，扎实推进长江上游重要生态屏障建设，进一步融入、服务、依托国家战略，以更大力度、在更高层次上推动长江经济带发展，让黄金水道释放出更大的黄金效益。以重庆市为核心，以成渝城市群为重点，建设智慧、绿色、发达的现代大都市群落。优化全市小城镇发展格局，精心谋划特色小城镇建设，加大环保基础设施投入和环境风险管控，使之成为重庆市绿色发展“亮点”。同步推进乡村振兴与农村环境综合整治，防止城市污染向农村转移。

（四）依托西部大开发的重要战略支点、“一带一路”和长江经济带连接点的区位优势扩大开放合作，建设内陆开发开放的先行示范区

充分利用“一带一路”和长江经济带连接点的区位优势，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。加强重庆开放口岸和综合保税区建设，加快建设内陆国际物流枢纽和口岸高地、内陆开放高地，全面提升重庆市重点开放平台与口岸对实现经济转型、绿色发展的辐射和带动能力。推动构建长江大通关体制，积极培育互联互通示范项目，建立起串联长江上中下游、联结东中西部的产业转移和对接平台，促成“一带一路”和长江经济带在重庆的贯通融合，形成资源优势互补、产业分工协作、城市互动发展的开放合作新格局。

四、夯实重庆实施长江经济带“生态优先绿色发展”战略的要素支撑条件

（一）大力促进基础设施互联互通

以内河船型标准化工作、港口集疏运体系、重大交通工程为重点推进长江黄金水道建设。以长江黄金水道整治、港口的集疏运能力提升、快速铁路与公路大通道为核心促进重大基础设施的互联互通，构建航道畅通、枢纽互通、江海联通、关检直通的综合立体交通走廊，为转化绿色资源、发展绿色产业创造良好条件。

（二）强化兼具经济、社会和环保能力与意识的复合型人才的引进、储备和培养

以世界眼光，着力于全球范围，加大人才引进的力度。以绿色教育为契机，形成高等学校专业人才培养、职业技术学校职业技能培训、企业专业人才短期培训的综合人才培养体系，为落实长江经济带发展战略提供人才支持。利用产-学-研平台，以项目为抓手，以商业化应用为目标，通过技术与设备的研究、实验与开发为高水平的复合型人才培养提供支持。大力提升高级管理者的策划、运营和管理能力。

（三）以科技创新支撑与引领重庆长江经济带“生态优先绿色发展”

以绿色和现代为方向确立经济发展与环境保护的重点技术创新方向，针对经济发展与环境保护间的突出矛盾，以智能化为方向加强绿色技术、设备、材料与工艺的引进、研发和应用。抓住“互联网+”的发展机遇进一步提升重庆实施长江经济带“生态优先绿色发展”战略的现代化管理水平，为市场规范运行、提高经济效率奠定坚实的基础。以问题为导向，以“产学研用”协同创新为主要方式，重点支持与“生态优先绿色发展”高度相关的国家工程实验室、省部（校地、校企）共建国家重点实验室与工程中心、野外科学观测研究台站等科技平台建设。鼓励企业加大研发投入，加快重大集成技术、设备和产品的产业化发展和工程化应用，推动环保产业的快速发展与提升企业可持续发展能力。构建长江创新联盟，促进科技信息、基础设施与设备、重大成果的共建共享。

（四）积极推进金融创新，为重庆实现长江经济带“生态优先绿色发展”提供充足的资金保障

政府加大对实现长江经济带“生态优先绿色发展”的财政补贴，筹划建设生态发展银行。积极利用资本市场创新，建立政府和社会资本联合机制。发挥财政资金的撬动功能，运用PPP模式、超级基金、战略引导基金等方式带动更多社会资本进入产业发展、供给侧改革、生态环境综合治理、城市集群建设和乡村振兴等。鼓励符合条件的生产与生活企业发行股票、债券、彩票，拓宽融资渠道，增强自我发展能力。

五、深化重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略的体制机制改革

（一）进一步夯实重庆实施长江经济带“生态优先绿色发展”战略的体制机制基础

加强重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略的顶层设计，进一步明确战略目标、重点任务、主要工程。加快完善重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略的各项政策。结合重庆经济发展规划，明确生态功能区划分，构建重庆长江经济带生态安全的战略格局。创新重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略的组织、推进、监管和考核体系。推进现代科技手段在落实重庆长江经济带“生态优先绿色发展”战略中的应用。

（二）加强组织领导，分解责任，强化监管

加强组织领导，统筹协调政府各部门的任务分工，明确各部门责任，进一步完善环保、经济信息、城乡建设、农业、林业、国土、规划、市政等部门的工作协同机制，形成政府多部门齐抓共管的合力。完善政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的运行机制。落实政府目标责任制，分年度对规划、任务和项目进展情况进行评估，由政府督查部门监督各部门年度任务完成情况，并纳入年度考核。加强执法监管，引导社会公众监督。

（三）提升重庆实施长江经济带“生态优先绿色发展”战略的管理能力

提升重庆实施长江经济带“生态优先绿色发展”战略的要素支撑能力。强化环境应急能力建设。完善重庆实施长江经济带“生态优先绿色发展”战略的评价指标体系。建立和完善长江经济带“生态优先绿色发展”的发展质量监测网络。加强绩效考核与跟踪评估。提升重庆与长江经济带其他省市的协同管理能力。

（四）推进重庆实施长江经济带“生态优先绿色发展”战略的制度创新

深入推进生态长江的法制化建设，不断完善长江上游生态环境保护的制度体系。健全生态文明建设的政府责任机制。健全有利于绿色发展的市场机制。建立健全绿色产业发展促进机制。推进环境管理体制机制改革。建立公众广泛参与机制。完善生态环境保护合作机制。实现跨区域、跨部门“生态优先绿色发展”体制机制管理协同创新，如上下游环境共治体系和生态补偿机制。

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