蔡英文的“新南向政策”评析

娄 伟

2012年，蔡英文初次参加选举就曾提及了“新南向政策”。2015年9月，蔡英文在“民主进步党29周年党庆‘外交’使节酒会”上正式发布了“新南向政策”。2016年 4月，在距“5·20”蔡英文宣誓就任台湾地区领导人还有一个多月之际，民主进步党（以下简称“民进党”）国际事务部主任黄志芳在中常会上所作的《新南向政策——以人为本的台湾对外经济新战略》的专题报告中提出：“未来希望以5年为期，积极推动台湾与东盟及南亚国家的人才、产业、投资、教育、文化、观光、农业等密切的双向交流与合作，以建构台湾与东盟及南亚国家21世纪新伙伴关系。”2016年5月20日，蔡英文在就职演说中提出推动“新南向政策”，开创对外经济的新格局及增强对外经济的多元性，“告别以往过于依赖单一市场的现象”［1］。蔡英文上台后，随即组建了“新南向办公室”负责具体实施工作。那么，蔡英文提出“新南向政策”的背景是什么？要达到哪些目标？影响“新南向政策”的因素有哪些？

一、蔡英文“新南向政策”的背景

第一，亚太地区战略环境发生了变化。在美国的“亚太再平衡”战略背景下，东南亚国家与美国的关系得到进一步发展，中国所面临的战略压力增大。2016年初，菲律宾国会通过了《增强防卫合作协议》。2016年5月，奥巴马访问越南时宣布全面解除对越南的武器禁运。再加上此前奥巴马与缅甸关系的恢复与发展，美国与东盟的关系有了进一步提升。美国的“亚太再平衡“战略对中国的遏制和亚太地区战略环境发生的变化，使“台独”势力认为“有机可乘”，试图减少与大陆的经济联系，发展与美国、日本、印度和东南亚等国的关系，突破外交困境。

第二，东盟作为新兴市场，正在推动的东盟经济一体化进程为台湾“新南向政策”创造了一定的条件。东盟10国总人口约6亿人，总面积约444万km2，拥有一个庞大的消费市场。近几年，由于私人消费和基础设施建设投入拉动了内需，因此，为东盟各国的经济增长注入了强劲动力。2015年底，东盟共同体正式宣布建成。而印度拥有10多亿人口更是一个不可忽视的大市场，目前是世界上经济增长最快的经济体之一，国际货币基金组织预测，到2016年印度经济增长率将达到7.5%［2］。东盟各国和印度强劲的经济增长势头使其成为一个理想的投资场所。

第三，大陆的产业结构升级。目前，大陆经济结构面临转型，经济增速放缓，人力成本增加，导致一部分台商撤离，转向成本更为低廉的东南亚和南亚地区。经过改革开放40年的发展，中国依靠廉价劳动力和其他生产要素发展经济的粗放型经济发展模式已走到了尽头，在大陆经济转型升级背景下，一些从事劳动密集型制造业的台商，不得不选择南下越南或泰国［3］。

第四，就民进党来讲，经济发展好坏关系到民进党能否保住在台湾的执政地位。近年来，台湾经济比较沉闷，重振经济已经成为台湾各党派获取台湾民众支持、保证连选连任的重要考量。2016年，中国国民党竞选失败的重要原因之一就是马英九当局在经济领域表现平庸，因此，蔡英文当局试图通过加强与东南亚、南亚等国家的合作来扭转经济上的颓势，争取获得民众支持，以保持长期执政地位。

二、“新南向政策”的主要目标

首先，蔡英文当局想要降低台湾在经贸上对大陆的依存度。虽然全球化时代是一个相互依存的时代，但是，国际行为主体之间的相互依存往往是不对等的，这种不对等的相互依存也往往是国际政治权力的来源。目前，台湾经济的对外依存度大约为70%，其中对大陆和香港的依存度大约为40%。2015年，大陆的GDP是台湾的21.9倍，台湾和大陆之间存在巨大的实力差距，蔡英文当局担心对大陆的过度依赖有可能降低台湾的“独立”性，造成台湾在经济上愈发依赖大陆。因此，蔡英文希望通过“新南向政策”对台商投资大陆进行分枝截留，鼓励台商到东南亚投资，减轻乃至摆脱对大陆的经济依赖，规避其搞“台独”可能对台湾带来的经济风险。

其次，谋求与东南亚各国和印度发展全面合作关系。1954年，美国与台湾签署了《美台共同防御条约》。1979年，中美建立正式外交关系后，美国出台了所谓的《与台湾关系法》。该法主要规定了美国有“维持台海现状和台美经贸关系”等义务；同时，也明确了将“继续提供防卫性武器给台湾”和“美国有义务出兵护台”等条款。在“亚太再平衡”战略背景下，美国正在积极构建多边和双边交织互补的新型军事合作体系，除了继续保持双边同盟关系以外，美国还试图构建美日澳、美日印三边同盟关系，鼓励日本、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、越南和印度等国积极发展双边或多边关系。在这样的背景下，作为美国重要的地区合作小伙伴的台湾，也希望合作伙伴多元化，发展与菲律宾、越南、印度等国的全面合作关系，增加与大陆抗衡的筹码。民进党国际事务部主任黄志芳就曾表示，20世纪90年代的“南向政策”与21世纪初的“新南向政策”最大的不同在于，前者着重发展经贸关系，而后者则是与东南亚国家和印度建立全面的合作关系［4］。

最后，拓展所谓“国际空间”的需要。蔡英文在竞选期间和上台执政后拒不承认“九二共识”和坚持“一个中国”原则，在大陆崛起的背景下，台湾所谓的“国际空间”只会越来越小。自2001年以来，共有10多个国家与台湾断绝了“外交”关系，台湾所谓的“邦交国”仅剩下10来个小国家［5］。因此，除了发展经贸关系这个考量之外，蔡英文也将加强文化、教育、人才、旅游等方面的交流作为“新南向政策”的重要内容，以此来扩大台湾地区在东南亚各国和印度等国的影响力，进而扩大台湾所谓的“国际空间”和“国际能见度”，为维持台湾与大陆的分裂局面寻求支持。

三、“新南向政策”的具体措施

2016年8月，蔡英文召开了“对外经贸战略会议”，通过了“新南向政策纲领”，明确了“新南向政策”的理念，以及短期、中期和长期目标，行动准则及推动架构。为贯彻“新南向政策纲领”，台湾的教育主管部门编列了10亿元新台币，旨在培养新南向所需要的青年人才、与东南亚各国及印度的大学签署结盟合作交流协议，并通过增加奖学金等措施，希望以每年递增20%的速度吸引更多东南亚国家的学生来台留学，预计2019年台湾的留学生将达到5.8万人［6］。在两岸关系层面，“新南向政策纲领”强调未来不排除在适当时机，与大陆就相关议题及合作事项展开协商和对话，促使“新南向政策”与两岸关系相辅相成，共创区域合作典范［7］。

2016年9月，台湾地区行政机构正式提出了“新南向政策推动计划”，着力从“经贸合作”“人才交流”“资源共享”和“区域链接”4个方面与东盟和南亚各国，以及澳大利亚和新西兰等国进行全面合作，创建合作共赢的新合作模式，增强“经济共同体意识”［8］。旅游业是支撑台湾经济发展的重要产业，为鼓励东南亚国家的民众到台湾地区旅游，台湾的外事主管部门正研究放宽东南亚国家民众来台签证的便利措施，将对马来西亚和新加坡之外的东盟8国提供免签证、落地签证及电子签证等。台湾的经济主管部门还举办了多场研讨会以配合和支持“新南向政策”，如2016年7月举办的“台湾-东协投资策略伙伴论坛”，2016年9月举办的“东协国家产业升级前景与台湾契机”研讨会。

台湾的“绿营”地方政府为落实“新南向政策”同样采取了诸多举措。例如，2016年5月20日，在蔡英文宣誓就职的当天，台中市与印度尼西亚（以下简称“印尼”）五大集团之一的AG集团签署了合作备忘录，吸引印尼企业到台中投资，台中市的企业到印尼建立工业区。2016年7月，高雄市的教育主管部门与越南有关部门建立了“产官学”合作机制，进行教育、文化与经贸人才培养，未来还将在大专院校建立合作机制与管道，发挥高雄市在人才培养上的南进优势。2016年9月，高雄市借举办“全球港湾城市论坛”之机，邀请仰光、雅加达、胡志明、海防等东南亚国家的海湾城市参会，呼应“新南向政策”。

四、“新南向政策”面临的挑战

蔡英文的“新南向政策”面临巨大的挑战，主要有以下几个方面。

第一，美国的对台政策。美国对台政策的底线是“不独不统”，即维持现状，以此来获取最大的战略红利。但是，如果蔡英文在“台独”道路上渐行渐远，那么，势必引起大陆的强力反制，大陆与台湾关系紧张也是美国政府不愿看到的。美国国防部在2018年初公布的大陆军力报告中，罕见提到了不支持“台独”。2007年，台湾地区前领导人陈水扁坚持在台湾举行“入联公投”时，美国也曾明确表示反对［9］。蔡英文的“新南向政策”是一个较为宏大的战略谋划，不仅包括经济，而且还包括政治、安全、文化等领域的内容，这些内容与国家主权息息相关。如果“新南向政策”在推行过程中涉及到国家主权问题，那么，势必会引起大陆的强烈回应并引发台海危机，美国显然不会支持。

第二，中国在东南亚、南亚的巨大影响力也使“新南向政策”面临考验。2010年，“中国-东盟自由贸易区”建成，目前中国与东盟各国正在积极打造“中国-东盟自由贸易区”升级版，进一步深化经贸合作。并且，东盟各国始终坚持“一个中国”政策。如果中国大陆坚决反对“新南向政策”，那么，台湾地区很难和这些国家签署自由贸易协议；如果最终不能签署自由贸易协议，那么，何谈“人才、产业、投资、教育、文化、观光、农业等密切的双向交流与合作”？因此，蔡英文在不承认“九二共识”、继续坚持“台独”路线、无视中国大陆是世界第二大经济体的情况下，其“新南向政策”注定是不能成功的。

第三，“新南向政策”能否成功，还要看相关国家能否作出正面回应。一方面，东南亚各国和南亚的印度等国所具有的庞大市场对台商来说无疑具有很大吸引力；另一方面，这些国家也需要台商的资金和技术。但是，经济合作不是仅仅具有共同利益就能达成的，除了共同利益之外，经济合作还受到其他因素的影响和制约。2016年7月，菲律宾单方面提交的“南海仲裁案”结果公布后，台湾当局当即表示对仲裁结果不接受，认为该结果不具有法律约束力。台湾当局的声明在情理之中，但在南海仲裁后，台湾地区与菲律宾的合作显然会增加很大的阻力。例如，2016年6月，台湾的台塑集团投资越南的钢铁厂，还没有投入生产即被越南政府以环境问题为由罚款5亿美元。无独有偶，台湾的中国钢铁有限公司在印度设厂同样严重受挫，印度政府推翻了设厂前的协议，将原来承诺的该厂进口的热轧原料关税从5%提升至10%，而日本和韩国在印度的企业其原料进口关税则只有1%［10］。

五、结语

蔡英文的“新南向政策”与李登辉、陈水扁曾经主张的“南下政策”在本质上是一样的，其目的就是在经济上减少与大陆的联系，把台湾的资本、技术、人才、产品引向东南亚与南亚市场，是政治和意识形态强行干预经济发展的一种表现。虽然蔡英文在“新南向政策纲领”中提到了“两岸互动合作”，但在不承认“九二共识”的情况下，台湾当局在推动“新南向政策”时必定会遇到极大障碍。对大陆来说，也应该采取相应的内政和外交举措，审慎应对蔡英文的“新南向政策”。

[1]沈泽玮.蔡英文政府“南向”政策难向?[EB/OL].（2016-06-06）.http：//beltandroad.zaobao.com/beltandroad/news/story2016 0606-625777.

[2]全球低迷，印度经济抢眼，增长率上涨至7.5%[EB/OL].（2016-03-05）.http：//mt.sohu.com/20160305/n439499226.shtml.

[3]大陆经济转型 东莞台商怅然转身 [EB/OL].（2015-11-01）.http：//ed-china.stnn.cc/finance/2015/1101/255644.shtml.

[4]黄志芳语中评：民进党新南向政策不只是投资[EB/OL].（2015-09-23）.http：//www.crntt.com/crn-webapp/doc/docDetailCNML.jsp?coluid=93&docid=103940052&kindid=2931.

[5]2000 年以来与台湾“断交”的国家[EB/OL].（2017-06-14）.http：//news.163.com/17/0614/01/CMRR2U9900018AOP.html.

[6]蒋永佑.新南向政策推动计划台湾将与18国合作[EB/OL].（2016-09-05）.http：//www.crntt.com/doc/1043/7/9/5/104379515.html?coluid=93&kindid=16772&docid=104379515&mdate=0905115258.

[7]蔡英文抛“新南向政策纲领”提两岸互动合作[EB/OL].（2016-08-17）.http：//news.sohu.com/20160817/n464566810.shtml.

[8]胡文洁.台湾新南向政策正式启动[EB/OL].（2016-09-05）.http：//www.zaobao.com/news/advance/story20160905-662848.

[9]美国为何痛批入联公投[N].参考消息，2007-09-11（11）.

[10]中国时报：蔡政府别让新南向变新难向[EB/OL].（2016-07-15）.http：//hk3g.crntt.com/doc/1043/1/0/5/104310516_2.html?coluid=7&docid=104310516&kindid=0&mdate=0715115839.