农村集体经济组织的现实困境和法律构造研究

童 彬

（重庆行政学院 法学教研部，重庆 400041）

作为具有中国特色的乡村治理制度设计，新中国成立以来，农村集体经济一直保持发展的态势并且规模不断扩大。实际上，在农业集体化运动和人民公社基础上，改革开放后便出现了乡镇、村、组3种类型的集体经济组织。“无论是以政社合一为特点的人民公社，还是以家庭土地承包制为基础的统分结合的双层经营体制，都是探索集体经济的有效实践。”［1］农村集体经济组织与农民身份、集体资产产权制度和集体经济实现方式密切相关。在全面深化改革阶段和农村集体经济快速发展的时代，专业合作社、土地股份公司、有限责任公司等农村集体经济组织呈现出规模化的特征。面对现实情况，中央在农村集体经济组织和农村集体产权制度深化改革中提出了许多前瞻性的改革意见。“十三五”规划纲要提出：“完善集体经济组织成员认定办法和集体资产所有权实现形式，将经营性资产折股量化到本集体成员。”在法律制度创新层面，依照《民法总则》第99条规定，农村集体经济组织可获得特别法人的法律地位。因此，认真分析农村集体经济组织的历史变迁、现实困境、制度实践和法律规则，可推动全面改革农村集体产权制度和完善农村集体经济组织运行机制。

一、农村集体经济组织的历史溯源和制度变迁

在经济社会发展和制度变革中，农村集体经济组织获得了其基本内涵和运行规律。从农村合作化运动到农村集体经济组织的形成过程是研究农村集体经济组织的经济社会基础和法律制度的理论基础。在分析农村集体经济组织制度流变的前提下，可以更为充分地为农村集体经济发展和农村集体经济组织改革提供基本思路。

（一）农业集体化运动下的农村集体经济组织

在农业集体化运动中，自然村落的农民自愿联合起来并将各自的土地、牲畜等劳动生产资料并入农村集体。然后，在村集体的带领下进行农业生产活动并按劳动进行分配。在农业互助合作运动中，互助社、初级合作社、高级合作社和人民公社几个阶段成为农村集体经济组织的最初创建原型。尽管《土地改革法》（1950年）确认了“农民的土地所有制”，但个体生产资料所有制基础上的小商品经济无法对接当时社会主流意识形态，如“一开始就应当促进土地私有制向集体所有制的过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡”［2］。1952年，《关于农业生产互助的决议（草案）》提出：“积极支持和引导农民组织互助组。”在农村，互助合作的主要方式为临时互助、常年互助和以土地入股的生产合作社。农民互助合作的主要作用在于将松散的农民团结起来，以解决生产中农民各自生产经营存在的问题和提高农民生产积极性，但前提是在保护农民土地所有权的基础之上。1953年，《关于发展农业生产合作社的决议》明确提出：“经过简单的共同劳动的临时互助组和在共同劳动基础上实行某些分工而有某些少量公共财产的常年互助组；到实行土地入股，统一经营而有较多公共财产的、半社会主义性质的初级农业生产合作社；再到完全实行集体所有制的社会主义性质的高级农业生产合作社。”但是，农业生产合作社已经不能满足向共产主义过渡的要求。1958年，人民公社开始成为农村集体经济组织的基本形式。人民公社具有双重属性，包括政治组织属性和经济组织属性。“一大二公”要求高级合作社所有的财产以及农民私有财产均归属于人民公社，并通过人民公社来统一经营和分配。事实上，人民公社采用计划和高度集权的统一管理模式管理农村集体经济（即“政企合一”），偏离了农村集体经济组织的基本宗旨和运行规律，由于农村集体经济组织（人民公社）缺乏激励机制，因而效率不高。

（二）以家庭联产承包责任制为基础和统分结合双层经营体制下的农村集体经济组织

在总结农业集体化和人民公社经验的基础上，十一届三中全会开启了改革农村集体产权制度和农业经营管理方式的进程。“《全国农村工作会议纪要》首次明确肯定包产到户、包干到户是社会主义集体经济的生产责任制。”［3］在农村产权制度改革中，农村土地所有权归集体所有，经营权由集体经济组织按户均分发包给农户。从法律层面看，宪法对农村集体经济组织形式和成员权利进行了明确规定，如《中华人民共和国宪法》（1982年）第8条之规定。在人民公社解体后，农村集体经济组织主要负责监督土地使用情况以及公共设施管理。《中华人民共和国土地管理法》（1986年）规定：“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。”在中央的支持和倡导下，人民公社开始被以家庭联产承包责任制为基础的农村集体经济取代。家庭联产承包责任制的创建为农村集体经济组织的发展带来了现实基础。与此同时，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制给农村集体经济组织的法律制度确定了改革思路。因此，多元化的农村集体经济组织大量出现，如土地合作社、土地股份公司、有限责任公司。然而，集体土地使用权发包给农民后，农村集体经济组织出现了虚化和缺位状态以及形态多元化。

二、农村集体经济组织的现状分析

（一）农村集体经济组织的法律现状

“根据第二次全国土地调查的结果，截至2015年底，全国58万个村集体经济组织账面资产为2.86万亿元。”［4］以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制调动了农民生产积极性并推动了农村集体经济发展。从法律层面看，农村集体经济组织表现为农村集体经济的基本形式和农村集体产权的民事法律主体。作为法定的民事法律主体，农村集体经济组织已经得到了《宪法》《物权法》《土地管理法》《民法总则》等法律法规的确认。然而，农村集体经济组织的现实困境和运行机制问题极大地限制了农村集体经济组织的法律定位和经营管理。一方面，农村集体经济的快速发展带动了农村经济组织的规模扩大和数量增加；另一方面，乡镇集体经济组织数量减少和村集体和村小组集体经济组织大量增加。土地股份合作社、农民专业合作社、土地股份公司等农村集体经济组织多元形式逐渐显现。以股份合作为例，“现阶段农村社区集体经济产权制度改革以村、组为对象，在制度安排上多采取股份合作制的形式”［5］。在法治经济时代，完善农村集体经济组织的法律规则和法律构造将对农村集体经济发展有法治保障的作用。因此，从集体化运动、人民公社瓦解到农村集体产权制度改革变迁下，农村集体经济组织改革需要解决法律规则、法律构造和多元方式的问题。

（二）农村集体经济组织的制度价值和制度创新

农村集体经济组织的法律现状和制度困境需要创新农村集体经济组织的法律规则和配套机制。农村集体经济组织有助于探索农村集体经济形式、农村集体资产保护和农民权益保障的制度探索。第一，尽管宪法规定了农村集体经济组织的法律性质和基本规则，但是农村集体经济组织需要更多具有现实性和操作性的法律规则。由于农村集体经济组织的法律法规存在相互矛盾和缺乏操作性规则等问题，导致农村集体经济组织的运行规则往往是规范性文件和松散政策。第二，农村集体经济组织具有良好的法律基础，不过，农村集体经济组织急需设计多元的法律机制。农村土地所有权归农村集体经济组织，因此部分行政村或自然村成立了农村集体经济组织。在《民法总则》的法律规定中，农村集体经济组织被划定为特别法人的法人类型，因而土地股份合作社、股份合作公司、有限责任公司等农村集体经济组织形式需要更为完善的法律制度。第三，农村集体经济组织的成员资格认定问题。农村集体经济组织成员资格在法理基础和法律依据上需要体系化的理论研究，如农村集体经济组织与农村承包经营户的法律关系。尤其是在城市化背景下，进城务工的成员资格和非农业人口的成员资格法律认定需要完善相应的法律规则［6］。第四，农村集体经济组织权利保障机制可保障农村集体经济组织成员的生活水准以及合法权益。在全面深化改革新要求下，探索农村集体所有制有效实现形式和农村集体经济运行新机制成为完善农村集体经济组织的现实需要，如农村集体经济组织的权利分配机制。第五，农村集体经济组织的经营管理和运行机制尚存在许多问题，需要进一步深化改革。依照法律理论和法律规则，农村集体经济组织与基层群众性自治组织属于不同的两个法人单位，因而需要构建不同的自主管理机制。除此之外，农村集体经济组织内部还存有集体经营性资产权属问题、经营收益问题、权利公开性问题、集体收益分配体系问题等现实性问题。

三、农村集体经济组织面临的法律困境

（一）农村集体经济组织的法律法规缺失问题

农村集体经济组织法律法规缺失主要表现为相关法律规定散见于多部法律且未制定专门的法律法规。现有法律法规包含有农村集体经济组织的相关规定，但是这些法律法规往往只规定了一般性原则和做法，并且存在相互冲突的规定。以《民法通则》第74条相关规定为例，“‘农村集体经济组织’的概念第一次出现于《民法通则》第74条第2款，不过该条同时使用的是农业集体经济组织和农民集体经济组织两个概念，在1999年的宪法修正案中，农村集体经济组织被确立下来”［7］。事实上，按照《村民委员会组织法》的法律规定，村委会无法成为农村集体财产所有权的权利人。与此同时，专门规定农村集体经济组织的法律法规存在真空状态，如没有涉及农村集体经济组织的法律属性、成员资格、产权制度、经营管理和处置机制。此外，农村集体经济组织的程序机制和法律规则缺乏导致农村集体经济组织面临法律窘境，如农村土地“三权”抵押、农村集体建设用地流转等问题都欠缺法律规定。

（二）农村集体经济组织法律地位问题

如果农村集体经济组织法律地位不明确，则农村集体经济组织的民事权利和经营管理将处于尴尬的境地。因此，农村集体经济组织处于何种法律地位已经成为农村集体经济组织法律制度的核心问题，尤其是基层群众性自治组织和农村集体经济组织之间的权利义务问题。“随着政社分设工作基本结束，农村地区的相关组织机构如乡政府、村委会、村民小组得以建立。但是，相应的集体经济组织或企业机构却并没有建立。”［8］在现实中，除部分地区将村民委员会和村集体经济组织分别开来外，多数地方都是村民委员会代替村集体经济组织行使村集体的土地所有权和代行村集体经济组织的管理职责。以至于存在村民委员会就是村集体经济组织的错误观念，如《土地管理法》第10条之规定。农村集体经济组织和村民委员会之间的法律关系混乱导致农村社会矛盾剧增。“诸如集体资产流失，农民利益受损，村干部挥霍侵占集体资产，涉农案件久拖不决和生效裁决不能执行以及涉农群访事件不断发生等问题，无一不与村民委员会在经济职能上的越位和农村集体经济组织在经营主体与经济职能上的缺位有关。”［9］另外，农村集体经济组织的尴尬法律地位直接影响着农村集体产权制度。由于大部分农村集体经济组织仅仅在名义上存在，导致农民很难以农村集体经济组织名义来主张和享受农村集体产权的制度红利。可见，农村集体经济组织与农村集体所有权之间的虚化或缺位状态引起了农村集体经济组织的产权问题以及成员的权益保障问题。

（三）农村集体经济组织的成员资格问题

农村集体经济组织的成员资格问题直接关系到其成员的合法民事权利，并已经成为产权制度改革的核心问题。《民法总则》规定了农村承包经营户为农村集体经济组织成员，但是农村集体经济组织成员资格认定法律机制缺失致使农村集体经济组织成员资格认定缺少法律依据。“目前农经成员资格的认定却恰恰又是法律规定的空白点，因此必然会在立法、执法和司法领域引发一系列相互纠葛的矛盾和问题。”［10］全国各地存在着地方性法规、政府规章以及规范性文件，规定农村集体经济组织的成员资格取得、丧失和退出，而主要标准为户口、土地承包、收益分配、婚姻等因素。但是，农转非人口、空挂户、出嫁女等在农村集体经济组织的成员资格认定中存在诸多难题。在成员认定机构上，存在多个主体认定农村集体经济组织的成员资格，即村民委员会、农业行政部门或仲裁机构、行政执法部门和司法部门都可来进行认定。然而，如果村民委员会、农业行政部门或仲裁机构、行政执法部门作出的成员资格认定产生纠纷，一般难以进入司法程序或者司法部门却往往缺少法律依据做出有效裁判。“目前农村集体经济组织成员资格的立法过程一方面必须吸纳旧习惯性标准和认定机制；另一方面又必须考虑已经推行多年的改革政策确立的新标准和各种新改革的要求。”［10］

（四）农村集体经济组织的产权问题和经营管理问题

从全国各地农村集体经济组织产权制度现状来看，大部分地区产权制度改革并未涉及到集体经济组织产权归属、经营管理和产权处置机制等制度改革。农村集体经济组织产权问题和经营管理问题直接关系到农村集体经济组织及其成员的财产权利归属、利用和处置问题。在农村集体土地所有权问题上，农村集体经济组织、农民集体和基层群众性自治组织之间的产权人关系模糊。针对产权归属问题，现行法律规定有4种方式：劳动群众集体所有、村农民集体所有、集体经济组织所有、成员集体所有。从本质上而言，农村集体经济的产权归属应当是农村集体经济组织全体成员集体所有。然而，从实际来看，农村集体经济组织却可以代行所有权人的权利。依照《土地管理法》第5条第3款之规定和《民法总则》第101条之规定，基层群众性自治组织（村民委员会或居民委员会）可代行集体经济组织职能。因此，在现实操作中，大部分村民委员或者居民委员会行使着农村集体经济组织的所有权人资格。“集体经济组织与行政辖区相重合、相对应的现实特征，容易使基层政权机构或者自治组织管理者成为集体资产的直接代表，并实际拥有集体财产的产权。”［5］农村集体经济组织权利被代行的后果是以公共利益的名义征收土地所有权和土地使用权容易侵害农民合法权益。但是，在治理结构和治理方式上，农村集体经济组织经营管理缺乏法律规范和运行标准。采用公司制管理或基层群众性自治管理方式多数仍处于探索阶段，如收益分配机制、股东进退机制、产权流转机制的探索。因此，最为关键的制度改革应当是依法确定所有权人、有效管理集体资产和有效监管集体资产经营。

四、农村集体经济组织的制度重构和法律建议

（一）科学规定农村集体经济组织的法人属性和独立地位

在现有法律框架和法律规定中，法人的法律属性可区分为营利法人、非营利法人和特别法人3种类型。依照《民法总则》第96条规定，农村集体经济组织属于法人类型中的特别法人。尽管农村集体经济组织已经明确被规定为特别法人，但仍需要进一步界定特别法人的法律属性。特别法人可包括农民专业合作社、土地股份合作公司、有限责任公司等多元形式。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年）明确要求“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，赋予农村集体经济组织法人资格，明确权利义务关系”。与此同时，在定性农村集体经济组织的法人属性中，必须把农村集体经济组织和城镇农村合作经济组织严格区分开来。从本质上看，农村集体经济基本表现为农业生产经营以及管理，包括生产资料归属和使用以及农业经营管理。城镇集体经济主要体现在工业、商业和服务业等领域。因此，农村集体经济组织法人主要定位于农村土地产权和农业经营管理。另外，农村集体经济组织法人和基础群众性自治组织法人具有较大区别。《村民委员会组织法》第5条第3款规定的法律条款事实上混淆了农村集体经济组织法人和基层群众性自治组织法人之间的界限，因此应当在法律修订中予以改正。此外，《民法总则》第101条规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”《民法总则》的规定基本明确了农村集体经济组织法人和基层群众性自治组织法人之间的区别。仅仅在未创设集体经济组织的情况下，村民委员会才能代行村集体经济组织的职能，但是其前提在于必须承认二者的区别。故而，农村集体经济组织可界定为建立在农村集体经济基础和特定成员资格基础上并服务于农业经营管理的特别法人组织。

（二）农村集体经济组织的成员资格认定机制

在法律规定农村集体经济组织成员资格之时，需要把认定成员资格涉及的全部利益因素纳入认定程序中，如农村土地承包经营权、宅基地使用权、土地征收补偿款分配、农村社会保障体系等利益因素。农村集体经济组织成员资格主要采用以农村承包经营户为标准，因为农村集体经济组织的主要经营方式为家庭承包方式。但是，在认定成员资格时还可考虑将农村集体经济组织成员对集体资产的贡献作为考虑因素，如贡献股和劳龄股。通过股权量化到人和固化到户的方式，推动农村集体所有制从成员共有向按份共有转化。此外，在农村集体经济组织成员资格认定机制上，还应当构建成员资格认定（如农转非人口、空挂户、出嫁女）和退出机制。在农村集体经济组织成员资格出现纠纷时，应当探索非诉讼纠纷解决机制，如完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁机制。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第2条规定了农村土地承包经营纠纷的具体情形，但并未规定调解和裁定农村集体经济组织成员资格纠纷的情形。在农村集体经济组织成员资格认定上也可考虑适用村规民约和当地民事习惯。“应充分考虑村规民约（与法律法规相悖的除外）等习惯法的力量，增进改革的可操作性，维护农村社会稳定。”［11］在法律依据上，可依照《民法总则》第10条之规定：“处理民事纠纷，应依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”

（三）农村集体经济组织的产权制度和治理结构改革

依法构建农村集体经济组织的法律地位、产权归属和处置机制已经成为农村集体产权制度改革的基本内容。因此，农村集体经济组织的制度改革需要在产权归属、产权配置、经营管理、产权处置和监督机制等方面展开。就产权属性而言，农村集体经济组织的集体资产可以类型化为经营性资产、非经营性资产以及资源性资产。其中，资源性资产包括土地、森林、山岭、草原等；经营性资产包括房屋、建筑物、机器设备、集体企业财产；非经营性资产主要包括教科文卫等方面的财产。农村集体经济组织的产权处置法律制度是农村集体经济组织行使职能的制度依据。在集体资产所有权问题上，农村集体经济组织成员集体应被确权为所有权人，并由农村集体经济组织代表农村集体行使所有权。尽管法律规定对于未成立集体经济组织的集体资产所有权可暂由基层群众性自治性组织代为行使，但是也应当意识到最终需要由农村集体经济组织自身来经营管理。因此，成立了集体经济组织的城中村、城郊村、社区等应当依法行使集体资产所有权。作为特别法人，农村集体经济组织的经营管理或者治理结构应当与营利法人和非营利法人有所区别。为避免农村集体经济组织与基层群众性自治组织“合一”的情况，农村集体经济组织需要设立专门的经营管理机构，例如公司化改革（设置成员大会、董事会和监事会）。在集体资产经营管理上，首先应当清理资产和量化资产，进而建立集体资产的产权法律制度和处置法律制度，如“温州农村集体产权制度改革的目标是，建立现代农村经济产权制度，明晰农村集体资产产权，组建股份经济合作社，实现资产所有股份化、收益分配股红化、股权流动规范化、监督约束法制化”［12］。因此，农村集体经营性资产可以股份化并量化到农村集体成员，以此作为参与集体经济组织收益分配的法律依据。

（四）农村集体经济组织的顶层设计和立法建议

农村集体经济组织的制度创新应当依照现代产权制度和法人治理结构创建相应的运行机制和法律制度。因此，在立法规划中，应当及时论证和制定《中华人民共和国农村集体经济组织法》。从法律制度层面看，需要明确界定农村集体经济组织的法人定位、成员资格、产权制度、权利义务、经营管理等事项。与其他经济组织相比，农村集体经济组织具有特殊性，尤其是法律地位、成员资格、产权制度和经营管理等方面。“完善集体经济主体法律制度、集体财产法律制度、集体经营法律制度等，切实解决主体不明、产权不清、经营制度不健全的问题，确保集体经济的有序发展。”［13］依照《民法总则》的相关规定，农村集体经济组织被定性为特别法人。特别法人的成立应当有具体和明确的设立要件和程序机制，如名称、组织机构、住所、财产或者经费。此外，从法律上规范农村集体经济资产管理和集体经济组织成员的权益保护显得尤其重要，因而需要制定相应的配套措施。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求：“坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。”因此，从顶层设计上，论证和制定关于农村集体经济组织的配套机制显得非常必要。

五、结语

农村集体经济组织所面临的现实问题和制度困境需要在制度设计和法律规定上进行合理论证和制度创新。正确认识农村集体经济组织法人属性和法律地位是实现农村集体经济组织制度功能的理论基础。农村集体经济组织的制度改革需要解决产权归属和产权处置问题，但更需要建立农村集体经济组织经营管理的基本规则。因此，在市场配置资源的基本规律下，农村集体经济组织的法律规则设定需要尊重市场规律和接受市场运行机制的检验。

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