澳门社区治理模式的特征及启示*

毕 瑜，蒙 艺，徐 宪

(重庆工商大学 社会与公共管理学院，重庆 400067)

普遍意义上的社区，是指拥有共同的文化，居住在同一区域的人群[1]。可见，“共同文化”和“共同地域”是社区的两大核心要素，强调社区成员之间的文化维系力和内部归属感。由于特殊的历史经历、特别的经济发展和特制的政治模式，澳门是一个由不同文化背景、不同宗教信仰、不同生活习惯的人群形成大大小小社区构建的多元社会结构。这意味着，澳门各个社区的生活需求、利益关系、群体矛盾、阶层结构和运行逻辑千差万别，社区治理难度可想而知。然而，澳门无论是游人如织的赌场区，还是老旧狭窄的楼群街区，都清洁整齐、井然有序。中国大陆地区在20世纪80年代之后，政治和经济大刀阔斧进行改革，社区的文化维系力和内部归属感面临着前所未有的挑战，尤其是改革进入深水区和关键时刻的今天。所以，借鉴澳门社区治理模式，优化大陆地区的社区治理模式，无疑是必要的和紧迫的。

一、澳门社区的演变

(一)葡治时代的社区

400多年前，因为明朝政府的“准侨寓濠镜”政策，葡萄牙人非武力占领澳门。当时，澳门只是一个小渔村，居民以捕鱼为生。葡萄牙人在澳门开埠之后，在保留原民居住区的基本构成的基础上，建造城堡和要塞，并且修建医院、学校、教堂、塔楼、监狱、住房等各类建筑物以及道路，为今天澳门城市社区的物理空间的形成奠定了基础。城市布局主要采用葡萄牙传统模式——村街模式。村街中的村是由人们根据自己的职业类型、宗教信仰、生活习惯聚居形成；村街中的街就是指城市中的直街，是澳门城市街道的基本框架。街道、街区和聚居人群，构成了澳门最初的社区。葡萄牙人统治时期，澳门原住民社区主要从事葡萄牙人贸易产业衍生的手工业和服务业，其宗教信仰与葡萄牙人不尽相同。葡治时代早期，根据人种、职业、信仰、文化来进行划分，澳门社区可以分为三大类：葡萄牙人社区，主要在内城区域；华人社区，主要在周边乡村；葡华混合社区，主要在内港一带。第一次鸦片战争之后，华洋杂居现象愈来愈多，葡华混合社区成为澳门社区的主要形式，社区格局非常复杂。[2][3]

(二)澳门回归后的社区

1999年12月，澳门回归祖国之后，社区在保留葡治时期的基本格局的基础上，逐渐发展。目前，澳门是以葡治时期以“村”的形式发展而来的“堂区”作为类似大陆地区的行政区划单位，每个“堂区”以区域代表性的教堂命名。堂区只是地域上的区划，没有正式的行政机构设置。澳门现有七个堂区，澳门半岛内有花地玛堂区、圣安多尼堂区、望德堂区、风顺堂区和大堂区五个堂区，两个离岛，氹仔是嘉模堂区，路环是圣方济各堂区。另外，在氹仔和路环之间的填海地区是不属于其他堂区的路氹新城[4]。堂区内的社区按照街区进行划分，葡萄牙人撤离之后，社区逐渐恢复华人传统文化特色。社区是澳门社会的基本单元，在澳门政府、社会组织和社区居民的共同治理下，澳门社区的文化维系力和内部归属感大大增强，呈现和谐稳定、向前发展的态势。

二、澳门社区治理模式

(一)澳门社区治理主体

1. 特区政府

特区政府是澳门社区治理的责任主体，承担着政府应该承担的责任，具体表现为：(1)制定相关法规。政府在调查研究的基础上提出社区治理的政策意见，征询民众意见之后形成或修订法规，引导扶持社区组织发展和监督规范社区组织行为。(2)资源支持保障。特区政府通过人员培训、提供信息等形式为社区治理提供技术支援；通过支持民间社会服务机构运营资金等提供财政资助；通过委托服务方式，提供服务场所、设施等相关物质条件给社会组织使用。(3)动员指导协调[5]。特区政府通过社会工作局等相关机构积极动员社区居民参与社区治理，按照规划指导实施社区治理工作，沟通协调社区治理相关单位合作开展社区治理。

然而，当下澳门社区治理结构出现一种趋势，特区政府行政力量过于弱化，社会力量有限介入，社区治理出现缺乏权威引导又无力自治的结构性困境之中[6]。出现这种困境是由于澳葡时代直接面对社区居民的“二级政权”(市政议会和市政厅)在回归之后，转变为需要民政总署中介的“三级政权”，所以经常出现民政总署与其他政府部门之间职权不清，社区事务要么政出多门，要么无人问津的现象。对于这个问题，特区政府目前正在实施一种在社区居民和政府部门之间重新塑造以议员为主体的“类行政力量”，通过这种力量，让政府和居民之间的沟通交流更加通畅，社区问题的解决能够得到政府各个部门的支持。比如目前澳门街坊总会副会长，其身份同时也是澳门立法会议员，双重身份参与社区治理，大大提升了社区治理的效率和效果。

2. 社区居民

一般情况下，社区居民是社区治理的客体，但是澳门社区治理中社区居民是基本主体，他们参与社区治理的积极性和主动性直接影响社区治理的成效。澳门社区居民通常通过参加公益活动、关心公共事务、参与社区决策、监督社区建设，甚至投诉社区问题和协商解决措施等形式参与社区治理[5]。社区居民从治理客体向治理主体身份的转变，社区问题得以自我化解，大大减轻政府负担，更重要的是为社区稳定和谐向前发展创造了天时、地利和人和环境。

但是，澳门回归之后，社会建设跟不上经济发展的速度，社区经常出现管理权纠纷不断，社区公共空间无人管理等问题。为了走出困境，澳门目前提出“小政府、大社区”的理念，给民间社会的发展提供制度空间，推动公民意识培养和公民社会重塑工作，期望激发社区居民社会建设的主动参与和责任意识，和谐发展社区，和谐发展澳门。

3. 社区组织

社区组织是指以社区地域为活动范围，社区居民自主成立，社区居民为成员，满足社区居民需求为目的的非政府非营利组织[6]。社区组织是社会团体的一种表现形式，社会团体本质上还是一个利益代表体系，能够将社团成员的利益以组织化的形式联合到国家的决策结构中去。社会团体由国家认可的组织功能单位构成，代表一定的民众及其所在的区域，但在需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家相关政策法规的控制。澳门社区组织截至2014年总数达到251个[7]，所以地域狭小、居住密集的澳门，社区组织遍及社区，居民借助社区组织平台参与社区管理，以及主张和争取社区权益。由于社区组织能够最直接地了解居民的迫切需要，是社区居民的代言人，是居民和政府之间的桥梁，在维持社区安定、化解社区矛盾、协调居民利益、推进社区建设、满足居民需求等方面发挥着重要的作用[5]。

目前在澳门，社区组织大致可以分为三大类，第一类是服务类，主要为社区居民提供社会服务，重点提供长者服务、幼儿及青少年服务以及社区及家庭服务。第二类是权益类，主要为社区居民维护合法权益，比如大厦工作委员会，重点维护大厦居民物业方面的利益。第三类是活动类，主要为社区居民提供文体娱乐活动，比如舞蹈协会、文艺协会、书画协会、粤曲剧社等。其中，最有代表性的社区组织是成立于1983年12月30日的澳门街坊会联合总会。澳门街坊总会[7]，目前由三个分区办事处、28个基层坊会、30多个服务机构、50多个大厦业主会联系会员和社区组织构成，会员超过40 000人，义工2 000人。其宗旨是“坚持爱国爱澳、拥护一国两制、团结街坊、参与社会、关注民生、服务社群、共建和谐社区、促进社区发展”。街坊会联合总会领导下属社区组织积极参与社会事务，致力于解决社会保障、房屋、教育、交通、治安、环保、卫生等社会民生问题，努力为居民办实事、谋福利。成立33年来，开办2所学校，3所幼儿园，30多个不同类型的服务中心，6间学生自修室和3间诊疗所，为社区家庭、长者、幼儿、青少年等群体开展多元化服务。仅2016年，提供服务超过24万人次，跟进的个案近7 000个。其中，推进社区建设的典型案例包括协助处理同安街华强大厦受损事件、持续跟进黑沙环水质污染问题、积极推动筷子基坊会重整宏开、宏建休息区等，开展多元社区服务的典型案例包括新口岸社区中心每个月举办的“非凡家长学堂”，街坊总会长者关怀服务网络办事处开展的“三心”(耐心、关心和同理心)、“二意”(留意和诚意)陪伴的生命教育活动等。

(二)澳门社区治理路径

1. 社会工作路径

社会工作是秉持助人的价值观，运用科学方法，帮助有需要的困难群体，解决其生活困境问题，协助个人与社会环境更好地相互适应的专业活动[8]。社会工作通过协调社会关系、预防和解决社会问题、恢复和发展社会功能、促进社会和谐来实现社区治理目标。澳门社会工作发展历史并不长，1980年澳门政府将负责慈善工作的社会救济处改组为社会工作司，真正意义的社会工作才正式在澳门落地。至今，澳门的社会工作是澳门社区治理的重要路径。澳门社会工作体系结构由“三驾马车”构成，即行政长官负责制定社会工作政策和监督评估政策执行效果，多个政府部门代表、民间机构人员和社会服务领袖组成社会工作委员会为政策制定和执行评估提供意见，以及社会工作局负责执行社会工作政策、落实政府的施政目标[9]。澳门社会工作通过提供有效的社会服务实现社会治理目标。其服务领域包括：社会援助服务，通常以现金津贴的形式，对不符合社会保障基金申领资格的老弱病残人士进行援助，比如老人福利金、贫穷援助金、全无工作能力援助金、失明人士援助金等；家庭助理服务，对有需要的个人或家庭提供协助，特别是为孤寡空巢老年人家庭提供医疗服务、家务料理、陪伴、户外活动、洗澡和送膳服务，每个月社会工作司在家庭助理服务方面的投入为10万余元；膳食供应，社工司向澳门的贫穷学生、贫困老人和其他有需要的人士提供廉价或免费的中午晚餐；援助灾民难民，对受台风、水灾等其他意外灾害而导致无家可归的人提供庇护、给予援助金，对受国家战乱或政治迫害而逃离至澳门的外国人民，确定为难民之后提供住宿、用品和津贴，协助其迁往收容国家；领养服务；法院支持服务；防止虐待妇孺服务；托儿及老人服务；解决行乞、吸毒、露宿街头等社会问题；发展小区活动以及向社会服务设施提供技术及财政援助等多元化社会服务及资助[10]。

2. 公民教育路径

公民教育指的是培养个人正确行使权利及义务，具有民主、尊重、守法等基本素养，成为公民的教育活动[11]。公民教育的目的是激励社会各界人士积极履行公民义务，提升公民责任感，并引导人民积极参与社会事务，维护社会公平正义，进而促进社会的健康发展，是保障一个国家或地区全体公民了解和发挥社会职能的重要途径。社区是社会的细胞，澳门政府落脚社区，以政府和民间相结合的方式，开展公民教育，力图从根源上实现社区治理目标[3]。主管公民教育的政府部门是民政总署，制定教育政策，开办各种公民素质教育活动。民间机构是澳门公民教育的主力军，各种社团经常到社区组织开展有关公民教育和提升公民素质的活动，比如澳门妇女联合总会多年来为提升妇女的公民素质，不断拓展妇女的继续教育项目，积极推动妇女关心国家大事、探讨社会民生问题、提升议政议事能力；澳门工会联合会针对社区居民举办普通话课、家庭教育等各种课程。

3. 咨询协商路径

《澳门特别行政区基本法》第66条规定：“澳门特别行政区行政机构可以根据需要设立咨询组织”。目前，澳门几乎所有制定政策的政府部门都成立了相应的咨询机构，比如文化咨询委员会、交通咨询委员会、公共房屋咨询委员会、环境咨询委员会等。目前澳门有近50个咨询机构，大致可以分为五个层级，第一层级是行政会，第二层级是直属行政长官的咨询机构，第三层级是隶属于各司级政府部门的咨询机构，第四层级是政府自治部门中连同行政委员会运作的咨询机构，第五层级是分区社区服务咨询委员会[5]。这些不同类型不同层级的咨询机构形成多功能多元化的咨询网络结构，通过会议、研究、调研、听证等活动，帮助政府机构制定的公共政策能够吸纳民意、反映民情，保障社区治理决策减少错误，政策措施更加科学化、社会化。社区座谈会是政府和社区居民面对面沟通协商的重要平台，通常一月一次，在不同的社区举行，座谈会的时间地点媒体以公告形式向居民发布，讨论议题为社区建设和社区服务等居民关心的问题，届时邀请议题相关的政府部门官员参加，以现场办公形式解释政策，解答疑问，收集意见，可能的话解决问题。咨询委员会和社区座谈会的治理路径，为特区政府、社区居民和社区组织三方在承认各自利益的基础上通过咨询协商实现最优的治理绩效。

三、启示与建议

(一)多元化的治理主体权责分明

澳门社区治理主体由政府、社区组织和居民构成，三方共同协商解决社区发展问题和制定社区发展规划，其中政府负责政策保障、财政支持和监督评估；社区组织承担宣传激励、组织实施和沟通协调；社区居民表达需求意见、参与制定和执行落实政策规划。可见，多元化治理主体模式具有如下好处：一是社区发展规划是政府和居民解决达成共识的社区问题的共同目标；二是社区治理上中下协同开展，大大提升效率和效益。

目前，大陆地区社区治理也在积极倡导和推行治理主体多元化，但是改革开放之前，计划经济体制下政府包办一切的社区治理模式，不仅固化了政府官员家长式的管理思维和行为方式，也造成了社区居民始终认为社区治理是政府的事，和自己不相干的惯性思维，以及过于依赖政府的工作生活模式。另外，近年来社会组织的兴起，虽然在一定程度上从形式上表现出治理主体多元化趋势，但是社会组织的运营经费基本来源于政府，监督评价主体也是政府，社会组织是政府组织还是第三方组织，界限并不清晰，社区组织是不是独立自主的治理主体还有待商榷。

所以，要多元化治理主体权责分明，真正发挥作用，中国大陆地区要从三个方面入手：第一，政府承担应尽职责，但不要事事包办代替，在这一方面，澳门“小政府，大社区”和“类行政力量”等放权不放责的理念和措施值得借鉴。第二，社会组织应该成为经济自由、法律规范和行业自律的真正独立的第三方机构，澳门社区组织运营经费以筹募资金为主的生存模式值得大陆地区的社会组织参考；第三，政府应该采取断乳式管理措施和开展公民教育塑造社区居民独立自主的价值观和思维模式，知晓社区治理中自己的责任和义务，积极主动参与社区事务和社区发展。

(二)多维度的治理路径殊途同归

澳门社区治理路径多头并进，通过社会工作路径提供社会服务和体现社会福利，通过公民教育路径培养和塑造公民素养和规范公民行为，通过咨询协商路径鼓励助人自助和保障公平正义。可见，无论哪一条路径，都是为了社区福祉、文明和发展。

当下，中国大陆地区社会工作在政府的倡导和扶持下蓬勃发展，而且已经开始慢慢承接政府转移职能，发挥提供社会服务和体现社会福利的重要功能。但是，不可否认，社会工作的独立性和创造性还需要提升，需要社会工作机构坚持非政府组织的定位，工作任务要从社区来到社区去，满足社区居民需求，并落脚于社区进步和发展。

公民教育路径同样备受国家重视，在“十三五规划”中就以增强社会自我调节功能的形式强调。所以，在社区居民参与社区治理的主动性不高的情况下，公民教育的内容和形式成为决定公民教育路径成败的关键，十三五规划中指出社会治理需要“引导公众用社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等道德规范修身律己，自觉履行法定义务、社会责任和家庭责任，自觉遵守和维护社会秩序”。可见，公民教育的内容应该是社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德等道德规范，依据法定义务、社会责任和家庭责任等社会责任。而公民教育的形式需要传承创新，学校教育和文化媒体都是公民教育的重要媒介，不过要想真正发挥教育效果，这些形式必须融合社会文化和契合人的本性。

民主协商是我国优良的政治传统，但目前在社区却遭遇居民冷遇，可能原因有三：协商内容与己无关、协商过程只是形式、协商结果无人告知。所以，协商内容应该事关居民切身权益、协商过程公平公正、协商结果广而告之才能提升社区居民参与社区治理的主动性和积极性。