重庆高山生态移民环境政策论析

成小江，开 芳

(1.兰州理工大学 法学院，甘肃 兰州 730050；2.甘肃民族师范学院 马克思主义学院，甘肃 合作 747000)

一、重庆高山生态移民之背景及现状分析

1. 重庆高山生态移民之背景分析

(1)自然背景

重庆地处中国西南部，地形沿长江河谷南北倾斜，长江干流横贯其东西；多山地丘陵，其中山地占76%，而素有“山城”之美誉。亚热带季风性湿润气候使该区域水热丰沛，生态系统丰富多样，生物区系纷繁复杂。重庆长江水系两岸地势陡峭，流水地质作用频繁，容易出现崩塌、滑坡等地质灾害，加之汛期暴雨成为诱因，致使生态系统有遭到严重破坏的危险。特别是一些高山地区，水土流失比较严重，且预防困难。秦巴山区和武陵山区更是成为具有世界级保护意义的重点生态保护区。高山生态移民的主要对象是生态屏障区以及生态涵养地带的居民，根本目标是确保重点生态功能区和重要生态系统不被破坏，保护生物多样性。高山地区的主要生态功能在于水源涵养、水土保持以及维护生物的多样性。因此，重点生态功能区、生态敏感区等都被划入生态保护红线范围内，以保障和维护国家的生态安全的底线和生命线。

(2)社会背景

重庆高山峡谷地区，生存条件恶劣。虽然古老的刀耕火种等生产方式不再出现，但铁犁牛耕却依然难以摆脱。小农经济的影子散见于部分基础设施条件较差的落后山区，这些地区的居民利用传统的生产方式精耕细作，自给自足，粮食生产丰歉天定。土地下放到户后，家庭结构甚为关键，劳动力成为农业生产的天然优势。人口激增既是农村环境污染的根源性条件，也是生态破坏的基础性原因。当农民奋力从土壤里获得的经济作物难以满足生活所需时，便会把目光瞄向开垦荒地或者盗伐林木，生态环境因而面临遭到严重破坏的危险。因此，笔者认为在那些接受过资金扶持但效果不佳的高山地区，社会效益应当让位于生态效益。高山生态移民不仅能改善治理区域的生态环境和人居环境，促进生态系统进行自然修复，而且也可以推动农村生态环境问题得到系统综合的治理。

2. 重庆高山生态移民之现状分析

(1)异地搬迁促进生态修复

经济贫困与环境恶劣两者间具有内在必然性。经济发展以资源环境为条件，农业生产以良好的农业自然资源和农业生态环境为基础[1]。异地搬迁正是基于改善迁出居民的生存环境，增加就业机会，平衡经济效益和生态效益的关系，以及切实解决“一方水土难养一方人”或“一方水土养一方人的生态代价过大”这些问题的措施。2001年，重庆按照“先行试点、逐步扩大”的原则开始实施异地搬迁的重大举措，在部分难以进行生产生活的地区以及经过长期生态保护和生态修复仍成效不大的地区先行试点，因地制宜实施异地搬迁。2013年，重庆市委、市政府出台“22件民生实事”，其中包括“2017年底前完成50万人高山生态移民”[2]。具体针对不适合人类居住的地区进行全部搬迁，恢复自然风貌，保留原始生态；针对人口压力过大、政策调整变化或者基础条件较差的地区进行逐步搬迁，缓解迁出地和安置地的生态压力，减少扶贫资源的浪费。改革开放30多年，中国快速城市化发展使大量农民工如潮水般涌向城市。进城务工成为农民工脱贫致富的主要手段。非农就业对生态环境脆弱的贫穷落后地区居民更具有吸引力。临近城区是搬迁首选，因为这里基础设施更加完善，便于非农就业。该部分居民异地搬迁被安置后通常都会形成稳居，除再次搬迁外，一般不会回原籍，这有利于对迁出地进行生态修复。

(2)生态移民改善人居环境

生态移民主要将居住在生态环境脆弱区、自然保护区以及自然条件恶劣不适宜就地扶贫地区的居民进行迁移。生态移民的首要目的是为了缓和区域生态环境容量和环境承载力与人口规模的矛盾，使原居住地生态被破坏的问题得到缓解，恢复和重建生态系统。而且，对移民安置地进行异地开发，可以逐步改善贫困移民的人居环境。为了保护三峡地区生态环境，加快建设库区生态屏障，积极应对人口超载以及改善库区居民生存条件等问题，重庆市政府坚持生态移民和生态建设的重大举措，实施库区移民政策。重庆市自2006年开始探索生态移民搬迁的科学路径，创造出插花安置、梯度转移、整村搬迁、分类安置等多种生态移民方式[3]。采取集中安置、分散安置以及迁外安置的办法，选择在农业土地资源丰富、基础设施完善，能够促进解决就业的功能区进行安置。部分区县(自治县)政府在政策上积极鼓励收入稳定的农民工进城安置。让他们除享受高山生态移民政策外还可以享受户籍改革政策赋予的特殊待遇，诸如社会保障、就业保障、住房配租以及子女上学优惠等。生态保护兼顾扶贫攻坚，促使库区生态环境得到治理，循环经济得到发展，农村结构体系得到完善。

(3)新村建设推动污染综合治理

传统农村宅基地过于分散，公共基础设施难以覆盖，农村生活垃圾、污水处理困难，自然生态环境压力极大[4]。新村环境规划，应当整合现有资源并进行优化配置，对生态条件、地理优势以及人文因素等进行具体分析，着眼于规划的前瞻性[5]。重庆市政府为实现统筹城乡发展，改善人居环境，改变村容村貌等方面的目标，以村规划为指导，以区县(自治县)城城边村、撤乡并镇后的原乡镇旧址等为重点，结合农村危旧房改造、扶贫移民、灾民倒房重建等项目，实施农民新村建设。根据重庆市政府办公厅《关于改善农村人居环境的意见》(渝府办发﹝2014﹞130号)文件，要求各区县(自治县)遵循“政府引导、群众自愿，整合资源、统筹安排，统一规划、分类推进，政策扶持、示范带动”的原则，采取“主体排危、风貌改造、环境整治”的模式，协调当地环境和田园风光改善农村面貌。政府提供资金进行扶持，专项用于新村基础设施建设、农村危房改造、农村环境连片整治等。每年综合整治1000个以上行政村，到2020年完成约8000个行政村，得到全面综合整治的任务。推动改善农村基础设施建设，显著提高农村环境质量，实现新村“宜农、宜业、宜游”的理想目标。

二、重庆高山生态移民之实践效果与现实困境

1. 重庆高山生态移民之实践效果

重庆高山生态移民环境政策的重中之重在于修复长江生态环境，确立构建起绿色生态廊道的综合性目标，并且紧紧围绕这个综合性目标分步骤有计划地进行建设。重庆农村生态环境治理和保护，是建设长江上游生态屏障的面域支撑[6]。尤其是党的十八大以来，重庆加快生态文明建设的进程，将修复长江生态置于压倒性位置。稳步推进绿色长江建设，构筑长江上游生态屏障。首先，在长江两岸构筑绿色生态廊道；其次，在下辖的22个库区区县(自治县)构筑生态屏障；最后，构筑覆盖全市的生态屏障。坚持保护优先，自然修复为主的原则。重点依托库区生态植被恢复、高山退耕还林等重点工程，加快长江两岸生态修复，使生态环境得到根本改善。截至2016年底，全市构建起21个自然保护区。在高山地区构建防护林带，长江两岸森林覆盖率达到49%，90%以上的珍稀濒危野生动植物得到了有效保护。高山生态移民有效解决了迁出地区环境承载力不足的问题，通过调整土地利用结构，来缓解人地矛盾。高山生态移民科学系统地将异地搬迁、新村建设、D级危房改造工程等进行整合，最终形成搬下山致富一部分，新村建设扶贫一部分，D级危房改造脱困一部分的良好局面。针对不适宜完全搬迁的贫困山区，政府积极推进乡村道路建设。D级危房改造工程实施后，该部分居民多数自发地在交通要道两旁进行再建，形成整齐划一的乡村院落，既利于原居住区域生态修复，也易于农村环境污染集中治理。截至2017年2月，重庆建成农村公路2643公里，整治基本农田4.06万亩，宅基地复垦0.8万亩，实施生态修复2.4万亩[7]。

2.重庆高山生态移民之现实困境

(1)财政资金不足，覆盖面积狭窄

高山生态移民最为关键的是财政资金问题。按照重庆市2013年高山生态移民政策标准，家庭人均补助8000元，其中6000元补助到农户，2000元用于基础设施建设。面对建设资金不足的情况，部分区县(自治县)合理利用土地复垦资金和其他配套基础设施建设资金填补。此外，低保户、特困户还可以享受1000～2000元的补助金。D级危房改造工程首先针对的是建档建卡贫困户，每户标准是2.1万元。根据重庆市扶贫开发办公室统计数据显示：2016至2017年计划搬迁21.7万人(含农村建卡贫困人口18万人，随迁非建卡人口3.7万人)，已搬迁安置160056人(含建卡贫困人口136992人，搬迁率达76.11%)。发放搬迁建房补助资金96422.6万元(含建卡贫困人口建房补助资金83487.4万元，占比86.6%；随迁非建卡贫困人口建房补助资金12935.2万元，占比13.4%)[7]。移民安置资金主要来源于财政扶贫资金、搬迁补贴和发展资金三部分[8]。当前存在的问题是安置补助金远不能满足移民搬迁和移民安置所需的费用，部分居民即便已经享受移民安置补助金，但依然居住在农村，仍然保持原来的生活状态。移民安置点基础设施建设粗糙，难以综合解决水、电、气、土地、交通、环境等问题，移民后生活成本远远高于移民前。部分地区迁出地的生态修复刚刚完成，然而移民新安置地的生态环境又受到威胁，扶贫攻坚难以兼顾生态保护。有的地区基础条件较差，D级危房改造也是单家独户进行，缺乏统一布局。这也反映出当前中国农村普遍存在的问题：无论是农村城镇化还是农村经济的发展，尚缺乏科学系统的环保规划，环境因素考虑不够[9]。D级危房改造中新房已建旧房未拆的现象也不在少数，宅基地复垦工作推进迟缓，难以集中解决农村环境问题，离村容整洁的目标还有一段距离，农村面貌尚未根本改变。

(2)就业保障困难，移民政策疲软

土地是农民的生命，种地是农民的天然职业。高山生态移民最重要的问题在于解决移民后的土地保障问题。移民搬迁必须解决农业用地和非农就业问题，否则便会出现“原路返回”的困境。但目前的问题在于，移民搬迁后政策跟进速度缓慢，移民就业保障政策不到位。一个比较尖锐的矛盾：移民搬迁后如何解决农民的土地问题。农民失地就等同于失业，其不得不忧虑生计问题。出于该种情况的忧虑，部分居民不会选择移民搬迁。农转非人员就业保障体系尚不够完善，就业培训、就业指导、社会保障等措施操作困难。由于政策调整，经农转非安置后的移民，不会再享受农村移民后期的相关扶持政策。因此，解决移民非农就业问题，对高山生态移民至关重要。如果非农移民就业问题得不到解决，亦不能恢复移民农业户籍从事农业生产，势必导致移民政策失灵，这并不符合高山生态移民政策的应有之义。重庆高山生态移民政策总的要求在于立足“搬下山、稳得住、能致富”。“稳不住”就会继续“上山”，无疑会给政府施加生态建设方面的压力。

(3)交通道路闭塞，生态旅游受阻

“要致富、先修路”，交通问题始终是山区人民脱贫致富的制约因素。重庆部分地区公路已通到行政村，但只是具有生产服务功能的“机耕道”。部分撤并村由于距离行政村较远，自然条件恶劣，至今尚未打通“生命线”。外面的扶贫物资进不去，山里的农副产品运不出，市场信息不畅，严重阻碍农村经济的发展。贫困山区人民只能“靠山吃山”，违法捕猎屡禁不止，乱砍滥伐层出不穷，生物多样性逐渐减少，水源涵养能力减弱，水土流失加剧，严重破坏生态平衡。部分地区才刚刚通路，扶贫攻坚处于初始阶段，农村依然保持原来的生活状态，生态环境无法在短暂时间内得到改善。高山地区自然灾害频繁，部分乡村道路尚未硬化，维护成本极高。有的山区生态旅游资源非常丰富，动植物种类繁多，物产丰富，是发展观光农业、生态旅游业的绝佳之地。但是由于交通不便，生态旅游产业难以获得发展。许多品质上乘，外面销路极好的农产品却因缺乏市场而变得一文不值。

三、关于重庆高山生态移民环境政策调整之合理建议

1. 整合财政资金，扩大受益人群

经过几年的努力，重庆山区最困难群众或环境最脆弱地区已经基本完成高山生态移民，集中安置点基础设施正在逐渐完善。当前需要解决的问题是堵住移民安置补助的资金缺口，切实解决剩余建卡贫困人口移民安置问题和非建卡贫困人口移民搬迁问题。根据下辖各区县(自治县)高山生态移民比例合理分配财政资金，争取更多中央财政扶贫开发资金和生态建设资金以扩大受益人群。加大财政投入，集中开展农村土地整治。积极实施房屋复垦政策，合理调配复垦资金比例，调动农民地票交易的积极性。构建科学合理的生态补偿机制，通过政府宏观调控、法律政策保障以及优化市场调配等手段，建立农村环境保护长效机制。按照“谁破坏谁付费”“谁治理谁受益”的原则，加大中央财政支付转移力度。政策保障封山育林、植树造林等生态建设资金比例。构建多元化、全方位的资金筹措机制，如通过政府财政补贴、银行低息贷款以及社会资本和国际资本融入等方式保证扶贫开发资金和生态建设资金充足，为生态补偿及时“补血”“换血”，鼓励“造血”。加快财政资金拨付进度，抓住生态扶贫机遇关键节点，保证高山生态移民“搬得出”。统筹规划进行村庄编制，结合农村实际情况，满足农民迫切需要，建设特色村庄。整合财政资金进行旧房改造，合理规划慎重选址，“土房”改建“砖房”，基本实现农村“干净、整洁、便捷”的目标，改善农村人居环境。政府鼓励旧房集中改造，统一规划，体现乡村特色，真正实现“宜农、宜业、宜游”的理想目标。合理利用自然资源，改变土地利用结构，进行耕地保护。政府应积极推进宅基地复垦工作，提升农村环境质量，促进生态修复。

2. 完善保障体系，激活移民政策

重庆高山生态移民必须具有配套的保障体系，包括五保、低保、医疗、养老、就业以及其他社会保障内容，特别是要解决就业保障问题。必须坚持农业就业与非农就业相结合，更加鼓励非农就业的原则。对扶贫搬迁后被集中安置的移民必须提供宽松的政策环境，多门路多形式全方位保障就业。对继续从事农业生产的移民尽可能让其不脱离本乡镇、行政村的管辖范围，这有利于采取土地调剂、流转等方式让他们继续从事农业生产活动，保障农业就业率。移民政策重点支持非农就业，政府提供就业咨询、就业培训，创造就业机会，拓宽就业门路，鼓励外出务工、弃农从商、自主创业等。积极引导具备旅游服务条件并且具有从事旅游服务业意愿的移民对象向景区或乡村旅游区周边迁移，移民对象依然享受旅游服务业的相关优惠政策。政府应当拨付专项资金对移民进行专业技术培训和职业教育，提高劳动技能，增强就业能力。特别是对农村环境改造的技术人员，政府应当给予特殊财政支持。针对自主创业的移民可以进行政策扶持，提供低息贷款保障其创业资金。积极引导农民转变就业观念，切实推动农村人力资源开发。充分利用互联网时代的信息优势，构建网络职业教育体系，着力提高移民就业水平，寻找就业机会实现自主就业。切实解决“原路返回”的问题，杜绝继续“上山”，能够满足“搬下山、稳得住、能致富”的要求。移民就业得到保障，居住环境得到改善，生态环境得到修复，最终实现扶贫攻坚与生态保护双赢。

3. 加强基础建设，发展生态旅游

重庆落后山区必须加强农村道路、饮水安全等重点基础设施建设，充分利用资源优势发展生态旅游，改变贫穷落后的生活面貌。第一，加大对农村联网公路修建和养护资金的财政投入，实施对村内道路硬化工程建设和人行便道建设。乡村公路是农村经济发展的动脉，处于公路网络的末端，是直接服务于农民的最基础的设施。故应打通群众出行的“民生之路”和农业产业发展的“脱贫之路”“致富之路”，全力改善农村交通面貌。第二，积极推进实施农村饮水安全工程建设，加强饮用水源保护，实现由“单独供水”向“集中供水”过渡的供水模式，保证供水质量，提升供水水平。统筹安排解决农村最困难地区饮水工程粗糙、设施简陋等问题，保障国有农(林)场职工和高山生态移民安置点的饮水安全。第三，保护和修复绿色景观和田园风光，挖掘民俗文化内涵。“乡村生态旅游扶贫模式”是原地生态扶贫的基础模式之一。在旅游资源潜力区，将旅游开发与反贫困有机结合，以景区辐射、交通依托、城郊休闲以及新兴业态契机，打好生态扶贫攻坚战[10]。充分利用盛极一时的“乡村旅游”热，整合生态资源、传统村落、历史古迹、生态农业以及乡村旅游产业积极推进生态旅游业的发展。加强农村土地整治，改变土地利用结构，发展观光农业、效益农业，建立蔬菜种植基地、生态种植园、畜牧养殖基地，切实解决农村剩余劳动力问题。第四，加快农村宽带建设步伐，解决农村数字鸿沟问题，有利于加速传统农业升级改造，实现农业产销信息化和农业发展产业化目标。第五，注重生态旅游开发与环境保护的协调性，重点突出对生态资源的保护，防止发展农村生态旅游造成新的环境污染和资源破坏。

参考文献：

[1]卿漪.论“两型”视角下农村环境保护机制的完善[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2012(2):110.

[2]IUD领导决策数据分析中心.2013—2017年重庆22件民生实事重点数据[J].领导决策信息，2014(10):30-31.

[3]黎莉莉,秦富.高山贫困地区生态移民决策及影响因素分析——基于重庆市的调查数据[J].贵州社会科学，2015(1):163.

[4]曾菊新,刘亚晶.国家重点生态功能区乡村人居环境演变及影响机制——以湖北省利川市为例[J].人文地理，2016(1):84.

[5]黄锡生.社会主义新农村建设的环境法律问题研究[M].北京：法律出版社，2015:117.

[6]陈悦.当今农业、农村环境新变化、新难题及治理对策研究——重庆案例[J].西部论坛，2016(3):27.

[7]重庆市扶贫开发办公室.全市高山生态扶贫搬迁进展顺利[EB/OL].(2017-02-14).http://www.cqfp.gov.cn/contents/119/99410.html.

[8]宋豪,何伟.生态文明视域下的扶贫搬迁效益研究——重庆高山生态扶贫搬迁的探索与实践[J].重庆行政(公共论坛),2014(5):22.

[9]黄洪雷.加强农村环境保护建设和谐新农村[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2007(2):8.

[10]雷明.绿色发展下生态扶贫[J].中国农业大学学报(社会科学版),2017(5):88.