立案登记制实施的实证分析——以A市中级人民法院行政案件立案情况为主要研究样本

姬亚平 张雪婷

2014年10月28日，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“健全公民权利救济渠道和方式，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。作为呼应，2015年2月4日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》开始实施，2015年5月1日，新的《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于登记立案若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》）同时实施，标志着立案登记制度正式确立。2015年作为立案登记制实施开元之年，全国法院全年共受理案件1951.1万件，比2014年上升42.6%，其中一审行政诉讼案件比2014年同比增长了59.2%，达到24.1万件。在立案登记制实施当月，全国行政案件一审立案数量同比增长了221%，九成当场登记立案。a参见2016年最高人民法院工作报告。“立案难”尤其是行政诉讼立案难的问题得到了有效解决，立案渠道全面畅通。至今，立案登记制已实施两年，在全国法院的实践趋向成熟。但是随之而来的案件数量急剧增长，滥诉、虚假诉讼、缠诉、恶意诉讼频发等问题也愈发突出。为了避免上述问题，提高结案率，有的法院又悄悄的提高了立案门槛，尤其是在年末考核结案率的时候，“审查式立案”又有回归的苗头，本文旨在对该项制度的实施进行实证分析，在肯定其积极效果的同时，寻求有效解决存在问题的途径。

一、立案登记制的内涵及其建构

所谓立案登记制是相对于立案审查制而言的，根据《最高人民法院立案登记制实施细则》（以下简称《实施细则》）规定，人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制。再结合我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，立案登记制是指除了规定不予立案的情形外，人民法院对当事人的诉状一律接收并出具书面凭证，起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案的制度。

为了明确的界定我国的立案登记制，我们需要把立案登记制和立案审查制加以区分。二者的区别主要体现在三个方面：首先是司法理念上，立案审查制法院的职权主义较为浓厚，以审查工作为核心，立案庭将各种争议过滤，符合要求能够裁判和执行的案件才纳入司法渠道，而立案登记制则更倾向于当事人主义，立案庭则更多的作为一个服务和指导当事人诉讼的部门存在。其次是立案标准的区别，审查制除了对原告、起诉状格式审查外，还要审查被告是否适格，法律关系是否明确，管辖是否准确。对于中级以上法院来讲审查的事项更多，以A市中级人民法院为例，民商事案件立案审查涉及级别管辖的，还要仔细核对当事人的请求金额是否有证据支持，以防止人为提高标的额进而提高级别管辖，立案经常还需要听证，这就类似于实体审判了。最后，法院的考核评价标准也不一样，立案审查制需要法官审查，考核立案错案率，立案后被驳回起诉，被移送管辖的都算是立错案，受此影响，立案的门槛被不断提高。相反，立案登记制实施后，之前很多的立案考核指标不再使用。

二、立案登记制实施的动因分析

立案登记制实施最直接动因是“立案难”问题。从建国至上个世纪80年代左右，人民法院实施的是立、审、执一体的模式，即分别由业务庭负责本庭案件的立案、审判以及执行工作。这种体制存在的弊端是立案权与审判权、执行权高度集中，缺乏内部制约机制。1997年4月21日，最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》明确提出了“人民法院实行立案与审判分开的原则”“人民法院的立案工作由专门机构负责”。2000年10月，在最高人民法院立案庭的带领下，全国各级法院普遍成立了立案庭，开始全面实行由专门机构负责的新的立案制度。b参见李娜：《立案登记保障立案不受法外因素干扰》，载《法制日报》2015年4月7日。至此，立案工作正式成为诉讼启动的一个重要环节。

立案庭的成立基本解决了民商事案件的立案和审判分离问题。但行政案件的立案难问题仍然无法解决，以A市中级人民法院为例，立案登记制实施之前，行政案件的立案需要立案庭和行政庭组成一个合议庭决定，这其中涉及到很多实体审查甚至裁判后续结果的考虑。立案登记制实施前一年，全年审查一审行政案件69件，其中受理的一审行政案件只有7件（不包括省院指定管辖5件），审查但未予立案的有62件，其中涉及省政府19件，涉及市政府22件，涉及省政府工作部门、区县政府21件。

据A市中级人民法院立案法官介绍，在立案登记制实施之前，每立一个行政案件都需要经过多道程序。撇开法律因素，还可能会考虑以下四个问题，才能完成立案。

一是敢不敢立。这是行政立案必须考虑的首要问题，在立案过程中，困扰法院的不是法律的缺失或案件事实和证据复杂难辨，而是司法权相较于行政权的弱势地位。我国司法权对行政权的长期依赖，行政机关为维护其决定，借助自身职权对法院施加压力屡见不鲜，当处于弱势地位的司法权监督行政强势权力时，“敢不敢”就不可避免的摆在立案之前。A市近年来城区扩展速度较快，拆迁类案件大规模出现，2013年A市某区村民的房子在拆迁中被一台挖掘机“碰倒”，面对这种“误拆”行为，该村民以区政府和市政府为被告提起行政诉讼。这是一个极为简单的行政纠纷，并不是涉众、敏感案件，也没有媒体网络炒作，按说不存在立案障碍，“但是就这样一个最为普通常见的行政争议竟拖到了立案登记制之后，也就是2015年才得以立案”。A市中院立案法官说，根据当时他们和行政庭研判该案可以受理。“我们给院里面和两级政府写了无数次汇报材料，从各个角度论述该案的受理不会引起群体效仿，当事人不属于长期上访尤其是越级违法上访的人”，“我们一边安抚着当事人，建议她只起诉区政府，不能将市政府列为共同被告，承诺给她依法尽快处理，一边不停准备汇报材料，直到2015年5月1日之后”，这是审判法官的叙述。

二是愿不愿立。“在我们的评价考核体系中，一年下来立了多少案件是会被批评的，我们将每一个来到法院的争议都详细记录，做说服劝解工作，直到当事人放弃立案，到年末考核时候，这就是我们的工作成绩。”行政机关掌握着司法机关的工资核发、经费划拨、用地审批、人事编制等一系列生存命脉，司法经常被要求为地方发展保驾护航，笔者还曾经见过某县财政局给法院下达的收取诉讼费用的指导文件。这种环境下的司法似乎出现了“斯德哥尔摩效应”c斯德哥尔摩效应，又称斯德哥尔摩症候群或者称为人质情结或人质综合征，是指犯罪的被害者对于犯罪者产生情感，甚至反过来帮助犯罪者的一种情结。这个情感造成被害人对加害人产生好感、依赖心、甚至协助加害人。，主动的迎合、讨好行政权力。当然，法院也不全是因为惧怕行政权力，而是对法院自身来讲，必须在维护社会公平和维护社会稳定中进行权衡，进行取舍，这种取舍就造成了立案的困境。立案法官要充分分析纠纷的复杂性和特殊性，对起诉材料进行风险评估，如遇重大、敏感或群体性纠纷，要充分考虑立案的法律效果、社会效果和政治效果，审慎把握受理纠纷的时机和条件，避免给社会稳定带来负面影响。

三是能不能审理和执行。例如，A市辖区人民法院受理的一件行政案件。2012年，A市某区管委会在其辖区征地，有5户村民以赔偿标准过低不同意签订拆迁合同，拆迁出现僵持。某夜，管委会所找的拆迁公司强行拆掉了5户村民的房屋，并放火毁灭证据。5户村民向该区人民法院提起行政诉讼，起诉该管委会和该区街办，一审法院在立案审查时，考虑到该案件中被告可能变更为市政府和区政府，遂作出不予受理裁定。当事人不服上诉至中级人民法院，二审撤销了不予受理裁定，指令一审法院立案审理，案件进入实体审判程序。在审理过程中，管委会辩称，其属市政府的派出机构，无独立法人资格。区街办辩称，其属区政府的派出单位，无独立法人资格。案件面临变更被告的情况，一审法院随即请示要将案件移送中级人民法院审理，但未获同意，案件一审中止，审判自此彻底陷入僵局，谁都不愿意审理了。另外，即使审判结束，但是在司法实践中，行政机关拒不执行人民法院生效判决几乎不用承担任何后果，因此，行政案件执行难也就在意料之中了。行政案件审判之后无法得到及时有效的执行，当事人便对审判行为抱有怀疑态度，这样的结果让法院倍感压力，前一案件的“执行难”也就不言而喻地导致了下一案件的“立案难”，行政诉讼陷入不良循环之中，举步维艰。

四是能不能立。“部分当事人并不管纠纷是否超越了法律管辖的范围，更不愿去理智分析司法权对其权益到底能够救济到何种地步，而是把诉讼作为实现内心期望的工具，非理性地缠诉闹访，最为典型的案例就是将行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为进行起诉”d刘海涛：《关于行政案件数量下滑的原因分析与对策》，载http：//article.chinalawinfo.com/Space/SpaceArticleDetail.aspx?AID=23516&AuthorId=49076&Type=1，2018年1月5日访问。，法院耐心释法告知其不属于行政立案范围，但这样的说明大多无济于事，当事人依然缠诉闹访，到法院辱骂接待人员，损坏公共设施，严重影响办公秩序。有些当事人甚至互相交流缠诉信访经验，成了缠诉信访“专业户”，加之一些当事人多年持续上访，获得了额外的信访利益，更激发了上访动力。这也曾是现实生活中真实存在且极具影响力的现实难题。

在最高人民法院开通的民意沟通信箱中，行政案件“受理难”问题名列前茅，人民群众对法院不依法受理行政案件意见极大。个别省份的数据显示，当事人提起的行政诉讼案件只有三分之一能够成功立案。e王芳：《我国行政诉讼审判体制的反思》，载《法制与社会》2013年第5期。还有很多地方为了防止官民矛盾公开化，采取“捂、堵、盖”的方式，实行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策，当事人不得不“赴京到省”，通过信访寻求解决问题的途径。

三、立案登记制的实施绩效分析

（一）当事人诉权得到了有效保障

立案登记制最大的目的和价值就是保障诉权，该制度实施两年来，确实畅通了当事人寻求司法救济的渠道，案件数量尤其是行政案件数量的增长最能说明这一点，每一个案件的受理就是一次保障诉权的实践。据最高人民法院统计五年来的收案情况，2012年全国法院共受理案件1324.3万件，2013年全国法院共受理案件1421.7万件， 2014年全国法院共受理案件1565.1万件，2015年全国法院共受理案件1951.1万件，2016年全国法院共受理案件2303万件。f参见2012年、2013年、2014年、2015年、 2016年最高人民法院工作报告。可以看出，自实行立案登记制后案件增长明显。我们仍然以A市中级人民法院为例，A市下辖13个区县，常住人口约为870万人，其中七成人口居住在城镇。2015年5月1日之前，A市中级人民法院行政案件立案均采取立案审查制。下图为该法院从2013年来的案件受理情况。

从图表可以看出，从2013年到2016年案件一直处于逐年上升趋势，尤其是实行立案登记制后，2015年较2014年上浮18个百分点，而2016年则较2015年上浮24.91个百分点，当然，这不仅仅是立案登记制实施的影响，近年来全国法院的案件都较前几年上升幅度变大，笔者进而更深层次的调查了各类案件类型的变化比例，发现民商事案件逐年稳定增长，而行政诉讼则呈现出飞跃式的增长。2014年，该院共受理一审行政案件27件、二审行政案件231件。而在2015年，行政案件出现了大幅度的增长，一审行政案件321件、二审行政案件720件。而在2016年，行政案件的增势迅速放缓，一审行政案件85件、二审行政案件474件。从近三年的受案对比可以看出，立案登记制主要影响的是行政案件的收案数目，尤其是在实行立案登记制的第一年，也就是2015年，由于之前大量的案件并未得到受理，导致当年行政案件猛增，而从2016年开始，在其他类型案件平稳增长的同时，行政案件出现了明显的回落。从这一点上来讲，认为是立案登记制的实施导致案件的数量大幅度上涨的观点恐怕有待商榷。我国近几年发展速度快，社会争议多，民众也更习惯选择司法作为解决纠纷的途径，这应该才是案件增长的主要原因，而立案登记制的实施只是将原本应该由司法处理的争议纳入法院管辖而已，如果没有立案登记制，争议也仍然是争议，仍然需要解决，所以不是立案登记制创造了争议。

（二）立案登记制将社会争议导入司法渠道，促进了社会稳定，体现了司法担当

在立案登记制实施之前，一审行政案件的数量占法院当年受理案件的比重出现逐年下降，由10年前的2%下降到2013年的1.3%。相较于民事案件和刑事案件逐年上涨，法官队伍不断扩张，行政庭法官却常年被边缘化，A市某区法院行政庭只有两个法官，连一个合议庭都凑不齐，而A市中院作为一个省会城市中级法院，行政庭法官全部在办劳动争议案件。过去10年，行政案件数量仅增长不过20%。这一增长比例不仅远低于《中华人民共和国行政诉讼法》实施后的第一个10年增长10倍的增幅，而且明显低于近年来人民法院其他案件的增长速度。g张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访》，载《社会学研究》2009年第3期。与此形成鲜明对比的是，行政机关申请人民法院强制执行的非诉讼案件却呈现井喷态势。以福建省为例，2008—2012年全省审结行政诉讼案件18193件，同比下降1.40%，相反，行政机关申请强制执行的非诉案件45332件，同比上升了76.34%。h江必新：《中国行政审判体制改革研究》，载《行政法学研究》2014年第4期。行政诉讼案件数量下滑，而行政机关要求法院强制执行行政相对人的拆迁、拆违等非诉案件激增，说明现行行政审判体制在某种程度上已经由监督制约政府蜕化成为行政机关的“执行工具”。

大量的行政争议得不到解决，又不可能自行消散，只能酿成信访案件。i江必新：《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第4期。与之相对应的是，信访案件数量大规模上升，有学者考证，由于立案难，大量未经行政诉讼的案件直接进入信访渠道，而多数的行政纠纷信访都可以用诉讼的方式加以解决。法院的行政诉讼受案范围与信访案件之间存在“非常可观的重叠”。每年的行政纠纷约有400—600万件，而每年的一审行政案件只有区区10万件。j张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访》，载《社会学研究》2009年第3期。将社会争议导向司法渠道，让当事人通过正当的法律程序解决纠纷，体现了司法对社会的担当，也有利于破除司法的地方化。

（三）推动法院司法理念的转变，有助于其他司法改革政策的同步推进

有人认为法院并不欢迎该项改革，认为立案登记制改革为法院带来“不可承受之重”。但实际上立案登记制对法院和法官也是一项有益的革新。最主要的转变就是考核体系的重大变化，一是对立案庭的考核，在改革之前，立案后被驳回起诉或者被移送管辖的都属于“立错案”，随着改革的开展，该项考核首当其冲被废除，立案效率大大提高，立案法官也不用瞻前顾后，再三要求当事人补充证据，开听证会，将审判中的实体审查放在诉前，取而代之的是能当场决定案件是否受理，减少了当事人的诉累，当场不能决定受理的案件，出具收取材料凭证，消释了当事人疑虑，有利于司法的公开公正，提高了司法的公信力。二是对结案率的考核，2015年立案登记制实施之前，每年年末各地法院就开始限制立案甚至不立案，立案法官年底的工作便不是“立案”而是“挡差”。结案率，即收案数与结案数的比率，作为内部评价审判工作的重要指标存在了几十年，甚至很多法院的“年底”来的特别早，十月份开始就限制收案了。立案登记制的实施撬动了这存在了很多年的考核方法，法院不能再随意设置门槛，即使到年底只要当事人要求立案，法院便不得拒绝，而年底立的案子要求法官审结也不现实，这个唯“结案率”论的考核指标显然已不合时宜，所以很多法院现在实行的是“审限内结案率考核”，包括A市中级人民法院，“审限内结案率”即要求法官的案件尽可能在法律规定的期限内审理结束，既能督促法官尽快结案，提高工作效率，又避免了年底立案年底结，唯“结案率”论的不合理。

四、立案登记制实施中产生的新问题

（一）当事人对立案登记制的错误解读

立案登记制被部分当事人错误的解读为鼓励诉讼，认为所有争议都可以到法院立案，通过诉讼途径解决。而司法本身具有局限性，导致一些争议无法立案，或者立案后再被驳回，即“请进来又送出去”。例如，盛某诉某市农业委员会要求确认土地承包资格及附带审查规范性文件一案。盛某对村委会的分地事宜有异议，到土地仲裁委员会申请土地仲裁，请求裁决其和其他集体经济组织成员享受平等待遇。仲裁机构对盛某的申请未予受理，也未出具书面材料，盛某以某市农业委员会不履行仲裁职责为由，提起诉讼，要求法院判决某市农业委员会确认其土地承包资格。上述案例明显不属于人民法院受案范围，在立案审查阶段即被挡在司法程序之外，法院通常对当事人进行释明，不出具不予受理裁定。而在立案登记制实施后，对于释明后坚持起诉的，出具不予立案裁定，对不予立案裁定可通过上诉、申诉进入司法程序。通常提起这部分案件的当事人都十分坚持，对于司法程序基本一诉到底，甚至一诉到底后仍继续信访，形成痼疾。

立案登记制后，涉及政治、历史遗留问题、社会突发、热点敏感案件的起诉显著增多。有针对国家领导人等政治人物、特殊党政单位的起诉，有特殊主体提起的非法律性诉求，甚至有诉讼内容涉及破坏国家民族团结的，如针对国家民族、宗教政策的起诉，还有涉及民办教师、计划生育政策、农村赤脚医生、退伍军人安置等的起诉。此外，也有针对政府对群体性事件处置方面的起诉，这些问题很多是政策本身的问题，法院只能是依据法律、参考政策来审理案件，不可能制定或改变政策，因而没有能力处理此类诉求。究其原因，立案登记制的宣传过于泛化，以致某些民众对它的认识存在偏差，片面地将它理解为打开行政诉讼大门的“万能钥匙”，认为所有的纠纷或矛盾只要向法院起诉都能立案，这显然是不科学的。

（二）当事人对诉讼权利的滥用

立案登记制的实施，立案的“门槛”更低，不同的人抱着不同的心态、带着不同的诉求走进了法院，在明知自己的请求缺乏事实依据和法律依据的情况下，仍利用法律赋予的诉讼权利，以合法的形式进行不正当的诉讼，以期通过诉讼谋求不正当利益，或者损害他人利益。还有一些当事人通过申请政府信息公开、申请履行法定职责等方式提起诉讼、反复诉讼，恣意穷尽诉讼程序的现象非常普遍，A市张某后先后向10余个行政机关提出政府信息公开申请215次，提起行政复议99件，随之提起81件行政诉讼。A市某区村民仅其1人先后向A市中级人民法院提起行政诉讼27起，占该法院2015年全年行政一审案件总数的8.1%。而这类案件败诉率也特别高，如A市中级人民法院2015年5月1日至2016年5月1日，行政一审案件被裁定驳回起诉共68起，占到了案件总数量的21.2%。有的当事人甚至把一个行政行为的不同环节拆分后分别起诉，针对法院已经作出不予受理的裁定案件，当事人将起诉书文字微调之后，再次向法院起诉，有个别当事人出于不法的动机，利用法律赋予的诉权提起诉讼，以期谋取不正当利益或者损害他人利益，这不仅不利于行政纠纷的化解，浪费了司法资源，而且动摇整个社会的诚信基础，严重破坏国家法治秩序。

（三）当事人通过诉讼达到其他非法律目的

以律师张某起诉北京电视台及演员郭某地域歧视案为例，律师张某为河南籍，2016年北京电视台播出了演员郭某的一个小品，在该小品中郭某以河南话饰演了一个行骗的人，律师张某认为郭某和北京电视台侵犯河南人的名誉权，故向A市某区人民法院提起诉讼，请求郭某和北京电视台道歉并赔偿河南人每人一块钱。在该案提起诉讼过程中，律师张某明确知道自己没有原告资格，也知道要求被告赔偿河南人每人一元不是明确的诉讼请求。但他也明确表示并不是为了胜诉，而是为了对抗各方面对河南人的误解。这很显然不是法律性的诉求，也不是司法能够直接解决的问题。

五、立案登记制实施中应当处理的几种关系

立案登记制实施后，在案件数量和类型上都有了很大的扩展，对切实保障当事人诉权，从制度源头上解决“立案难”问题起到了积极的作用，同时也带来了一系列的司法困境。对此，笔者认为应当处理好以下几种关系。

（一）处理好立案登记制的必要性与司法有限理念之间的关系

虽然社会治理对司法有着不可回避的倚重，但是就转型时期的中国司法所处的角色来看，法院自身尚不具备解决各种社会矛盾的能力。仅仅依靠立案登记制这一举措解决社会矛盾是不现实的，因为社会矛盾的解决更深层次涉及到诸多的历史和体制机制方面的原因。如法院的法官、审判长等都必须由地方人大任命，向地方人大汇报工作；有的法院在遇到影响面广、敏感重大案件时，立案之前依然要向党委、政府汇报等等。为此，必须在现实的司法能力和框架内推进立案登记制，明确司法有限的理念，超出法院能力的“有案就立、立案即审”绝不是一个好的选择，不仅纠纷得不到及时有效的解决，更会严重损害法院的司法公信和司法权威。

（二）处理好司法解决纠纷与多元化解纠纷之间的关系

法律程序“是一种恢复、维护或创造社会秩序的介于道德和武力之间的特殊程序”，“是被发明出来应付潜在的或实际的对社会行为规范或模式的干扰”。k吕世伦主编：《当代西方理论法学研究》，中国人民大学出版社1997年版，第271页。诉讼有其固有的缺陷和弊端，它是一种职业性较强的专门性活动，在认知方面不易为一般民众所认识和理解;与协商、调解、仲裁等其他解决纠纷机制相比，程序复杂、时间持久;其严格规范性和国家强制力，在一定程度上限制了效率，增加了当事人的成本，灵活性解决纠纷功能较弱。而司法鞭长莫及力有不逮之处，正是多元化解纠纷机制能够着力之地。l参见罗沙：《立案登记制实施“满月”：立案数超百万，当场立案率达9成》，载http：//www.xinhuanet.com/legal/2015-06/09/c_1115563373.htm，2017年12月8日访问。通过非诉讼程序解决纠纷有其独有的优势、功能和价值（协商、平和、双赢等）。尤其是我国正处于社会转型时期，深层次矛盾凸显、各类纠纷频发，司法是解决利益冲突的最后一道防线，而不是第一道防线，树立多元化解决纠纷的平衡观念更显迫切。

（三）处理好诉权保障与防止滥诉之间的关系

诉权保障与防止滥诉之间有时会存在冲突，需要设计科学的机制和程序实现平衡。我国行政诉讼中滥诉恶诉现象多发于政府信息公开、履行法定职责、行政复议等领域。浙江省高级人民法院高级法官、审判委员会委员陆永棣把滥诉的特点从申请主体、申请数量、申请内容、申请理由、穷尽救济程序五个方面进行了归纳。m陆永棣：《从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色》，《中国法学》2016年第2期。最高人民法院行政审判庭耿宝建法官则认为应当关注是否具有值得通过司法途径予以保护的正当利益。笔者认为应该不断完善法院系统的大数据，建立大数据的技术支撑。目前大多数法院系统信息互联并不全面，建立完善案件信息、数据统筹的信息互联系统，对于排查当事人是否存在重复起诉，通过技术手段避免重复立案、反复立案等问题有着重要辅助作用。要对已经进入司法程序的滥诉行为进行惩处，我国目前虽然并没有对滥用诉权的人或因滥用诉权而对他人的权利造成侵害的人制定相应的惩罚机制，但司法实践中也对限制当事人滥用诉权不断进行着思考和尝试。如今年上海市第二中级人民法院发布了《2011—2015年政府信息公开审判白皮书》专门对信息公开类行政案件进行大数据分析。最高人民法院公报2015年第11期刊登了《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》，首次尝试在没有明确的实体法规定的前提下，对当事人滥用诉讼权利进行限制，极具指导意义。

（四）处理好案件增多与法院承受能力之间的关系

案件激增是否归因于立案登记制的实施尚且不论，连续几年的急速增长确实让很多法院感到巨大的压力。有观点认为“案多人少”是当前最亟待解决的问题，认为增加法官是解决这一问题最直接的出路。笔者同意目前法院存在“案多人少”现象，但这不是法官少造成的，而是司法辅助人员太少造成的。2010年全美地方法院系统共有法官30319名，该年度州法院系统共受理案件1034万件，人均结案3413件。日本法院2008年至2012年五年间全国受理案件400万件，2900名法官年人均结案1300件到1600件之间。德国法官在2005年共审理民事、行政、刑事案件约420余万件，而在我国的台湾地区，2014年民事法官结案306.48件，刑事法官年结案674件。n参见南门徙木：《“案多人少”的真相——中国有多少法官在办案？》，载http：//www.360doc.com/content/18/0206/15/38576384_728141737.shtml，2018年2月5日访问。而我国大陆相当比例的法官年均办案数，还远不到其他国家的水平，重要原因就在于司法辅助人员配比不足问题。美国的州法院一名法官配备1.5名书记官、3名法官助理、7.6名其他行政人员，在日本，法官与司法辅助人员的比率为1：5.6。而在我国，以A市中级人民法院来说，该院一个合议庭配备一名书记员，不配备法官助理，三个法官一个书记员负责记录、案卷装订扫描、送达、通知当事人等工作，很多法官尤其是年轻法官迫于无奈只能自己处理各种琐事，笔者询问了几位法官，大家普遍表示“书记员太忙了，不好意思再给派活”“派了活不停拖，还不如自己干了”“什么也不会，干错了还得我自己返工”，该院的书记员全部为临聘性质，书记员和外面的劳务公司签订合同，再由劳务公司派遣到法院，很大一部分比例不是学法律出身。当然最大问题在于书记员流动性大，书记员待遇较低，只是A市规定的最低工资，常常导致一个案子还没有办完书记员就辞职了。法官常常身兼数职，这才是“案多人少”很大一部分真相。立案登记制是撬动法院司法改革的杠杆，尤其是在保障诉权方面起着根本性作用，彻底解决了“立案难”问题，但任何一项改革在解决旧问题的同时会带来新的问题，要理性对待其在实施过程中遇到的困境。一方面要完善其自身的理论体系和规范体系，另一方面要与配套措施相互协调，相互作用，既降低民众进入诉讼的“门槛”，又努力实现司法为民、司法公正，提高司法的公信力。