关于公办高校财政支出绩效评价的思考

国 晖

(长沙学院经济与管理学院，湖南 长沙 410022)

党的十九大明确提出“全面实施绩效管理”，紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算管理、执行和监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现的程度。强化绩效目标管理，建立预算安排与绩效目标，资金使用效果挂钩的激励约束机制。推动绩效评价提质扩围，提升公共服务质量和水平，提高人民满意度。

财政支出绩效评价是财政部门和资金使用单位运用科学合理的评价指标和标准，对财政支出的效益进行的客观评价。

我国的公办高校，由政府主办，靠政府监管运行，不以盈利为目的，为社会公益事业提供服务的组织，按现有的事业单位分类属于公益二类。其主要收入来源为财政拨款(生均拨款)和一部分学杂费等非税收入，后者一般纳入财政专户管理，属于全额拨款事业单位性质。为确保高校等事业单位的良性发展，规范高校的各项事业支出，科学评价财政支出的效益，有必要建立和完善科学的财政支出绩效评价体系，探索出既要符合国家财政绩效评价的基本原则，又要符合高校发展实际的独有绩效评价体系，成为现实必要。

一 高校财政支出绩效评价的意义

在全面绩效管理的大背景下，加强高校财政支出绩效评价显得尤为重要。通过构建高校财政支出绩效评价体系和设置相关的评价指标，运用科学合理的评价方法，对高校各类支出的科学性、合理性和管理水平进行评价，进一步明确财政资金的使用所产生的经济、社会和环境效益，提高财政资金使用的透明度，其意义体现在：

首先，科学合理的财政支出绩效评价体系可以帮助高校建立完善的预算管理制度，辅助高校提高整体财务管理水平，提高预算编制的合理性和科学性以及执行的严肃性。

其次，财政支出绩效管理可以有效纠正以往只注重财政资金分配而不关注资金使用效益和效果的观念，树立财事匹配的机制，提高科研资金和专项资金的使用合理性和有效性。

再次，全面的绩效管理可以帮助高校改善资金分配的有效性，根据绩效评价成果，可以优先安排资金使用效率高的部门和教师，让有限的财政资金发挥应有的作用。

最后，全面的绩效评价可以提高财政支出公开的透明度，防止资金分配和使用环节的暗箱操作，铺张浪费，从根本上遏制腐败现象的发生。

二 目前高校开展财政支出绩效评价过程中存在的问题

我国高校作为准公共部门，国家通过预算的方式给其提供教育资金，高校作为非营利性单位，也通过预算的方式将资金分配给校内各个部门和项目。高校根据事业发展计划和任务编制年度收支计划，其预算管理只限于年度预算，没有与高校发展战略相匹配的中长期预算，预算内容也没有涵盖资本支出部分，很难将高校的业务活动、筹资活动、资金运用进行统筹安排。另外，目前的财政支出绩效评价体系是针对政府部门设置的，高校有其自身发展规律，尤其是科研和教学的规划和发展尤其自身的特点。与财政政部门的要求相比较，当前高校开展财政支出绩效评价，存在如下需要解决的问题：

(一)财政支出绩效评价目标不一致性

十八大以来，政府加强了财政资金的使用效益的评价，尤其是从2014年实行国库集中支付制度以来，财政部门越来越重视“预算执行率”，从高校角度看，高校普遍追求的是教学和科研方面的产出，关心的是高水平的学科建设、科研成果和学术论文，服务于地方经济社会发展。而教学、科研和服务经济社会发展不是以财务的年度周期来评价产出的，导致财政部门的资金投入和高校的产出评价周期不一致，从而影响到评价目标的不一致。

(二)高校财政资金绩效评价与预算拨款制度衔接不一致

高校实行的是生均拨款制度，学校每年仅对可预见的总收入(生均拨款和纳入财政专户管理的事业收入)进行分配，还有来自上级政府部门的专项拨款。学校根据各单位本年的实际工作进行分配，并未考虑上年度的预算执行情况，预算执行的好坏并不影响本年的预算数，助长了“只管要钱”的风气，高校的财政资金绩效评价沦为一种形式，并未产生实际作用。

(三)财政支出绩效评价体系与高校内部绩效考核体系不一致

现行的财政支出绩效评价体系是以绩效自评为向导，以产出指标、效益指标和满意度指标进行考核。产出指标中确立的数量、质量、时效等指标量化不足；效益指标中的经济、社会、生态、可持续影响等基本不存在量化指标。与高校实际的投入与产出不一致，导致在做预算设置自评指标时无法真实客观地体现高校特点，指标虚设，绩效评价工作也就无法发挥应有的作用。

(四)绩效评价指标设置与政府部门不一致，缺乏科学性

高校绩效指标设定难度较大。一是高校的职能决定的，高校的职能是教书育人、科学研究、文化传承和社会服务，作为准公共部门，其产出很难进行直接的定量分析。二是在目前的财政拨款模式下，绩效评价仅针对项目经费，在项目支出中，除了基建维修类产出的效果比较直观外，其他如学科建设、教学、科研、师资队伍建设等，专业性强，个性化明显，往往无法考核或者说无法精细考核，还有就是上级政府的各项专项补助，教师的各项纵向科研经费，都是带有专门用途的，周期一般较长，其成果很难用量化指标去衡量。其绩效指标只能由项目负责人自己拟定，必然导致指标设置缺乏科学性。

(五)当前高校财务会计制度无法满足绩效评价的要求

我国高校的财务会计核算实行的是收入实现制，无法体现权责发生制，例如有的项目支出，实施期跨若干财政年度，前几年属于准备阶段，无经费支出，项目支出绩效评价时显示预算执行进度为零，无法体现经费支出与项目进度。

三 改进和完善高校财政支出绩效评价体系

(一)引入权责发生制的会计确认原则

在权责发生制的基础上进行高校的收支核算，高校的财务报告就能全面地反映各个会计期间的财务状况和高等教育劳务成本，高校会计报告将更加完整，便于进行绩效评价。

(二)探索和制定符合高校特点的财政支出绩效评价体系

现行的政府财政支出绩效考核评价体系适用面广泛，涵盖各行各业。但是高校的建设和发展有其特殊性，其产出为教学、科研和服务经济社会发展，既有实物的产出，也有“智慧”的产出，既有自然科学的成果，又有社会科学的产物。因此各级财政部门和高校，要制定出适合自身发展的绩效评价体系，形成目标明确、指标清晰的绩效考核指标，不能完全参照政府部门制定的财政支出绩效考核评价体系。

(三)加强高校绩效评价工作制度建设

在过去实际评价工作中，高校各部门都认为财政支出绩效评价是财务部门的职责，分配工作很困难，或者配合不积极，学校领导签发工作任务时也是直接划给财务部门，这完全是对绩效评价目标和作用不了解的原因。因此学校内部应建立绩效评价领导小组，考核工作要进行专业分工，责任明确，谁使用谁设置指标谁自评，各职能部门要指定专人负责，形成专业的团队，财务部门应整个评价工作中协调、业务指导、检查督促、汇总的作用。职能部门的主要领导和项目负责人要实时把控财政资金的投入产出和资金使用效益，把控预算执行进度。高校要形成预算编制、指标设置、考评、执行等完整的流程和制度，让该项工作制度化，常态化。

(四)建立以绩效考评为导向的预算拨款机制

目前各高校的主要资金来源为生均拨款，要合理、有效利用有限的财政资金，必须建立资金使用绩效评价体系，并以此作为预算分配的依据。在绩效考核目标明确、指标体系完善的前提下，各高校应建立相关预算执行管理的制度，增强预算在各职能部门经济活动中的主体地位，以财政支出绩效评价结果为年度预算拨款的主要依据，制定奖惩机制。

新形势下，高校的发展逐步进入转型期，由过去加强基础设施建设和教学科研基本投入为主，逐步转到教学质量的提升、科研水平的提升、师资队伍水平的提升、社会服务水平的提升。预算拨款也要从过去“投多少”到“怎么投”转变，彻底转变财政投入吃“大锅饭”的问题，彻底转变只注重项目申请，不关注项目进展和成果的考核模式。对于高校的教学和科研成果的考核，也必须结合财政支出绩效评价体系统筹考虑。对于现有的高校财政支出绩效评价方法，要不断的探索和研究，使之更具科学性和合理性，从制度上成为提供高校“双一流”建设的决策依据。