新时代背景下“开放型经济新体制”的建构——基于国际政治经济学视角的研究

宋伟冰，潘子阳

(淮北师范大学政法学院，安徽 淮北 235025)

一 开放型经济新体制内涵

(一)对外开放的大历史进程

近代以来，中国对外开放的历史肇始于鸦片战争，帝国主义列强将晚清政府卷入了日益扩大的世界市场，这是封闭国家被坚船利炮撬开国门融入资本主义市场链条的血与泪的历史。此时一个国家开放的程度越深往往意味着国家利权的丧失越多。新中国成立是20世纪东亚地区最重要的地缘政治事件，意味着中国人民告别了过去昏聩的晚清政府和腐朽妥协的国民党政府。建国后，在中共领导下中国人民开始了波澜壮阔的国家工业化进程，这期间中国对外开放的大门越开越大，人民真正享受到了经济建设和对外开放的果实。

建国以来的对外开放过程大致归纳为三个时期：建国伊始，中国面临西方世界的军事威胁、经济孤立和政治遏制，与旧中国不平等外交切割而倒向社会主义阵营，意味着中国仅与苏东阵营和周边国家进行经贸来往而同西方世界市场相隔绝；改革开放后，中国实行无敌国外交政策，以国家利益取代意识形态开展对外交往，对外逐步打开国门拥抱经济全球化，对内推进经济体制转轨，建设社会主义市场经济；中共十八大后，推行中国特色大国外交政策，处理好中国与大国、周边国家和国际组织等国际行为体关系，对外构建开放型经济新体制，对内建设现代化经济体系。

(二)开放型经济新体制的内涵

商务部部长钟山将新体制界定为“一是以负面清单和准入前国民待遇为抓手，改革涉外投资管理体制。二是坚持多边和自贸区两个轮子一起转，推动完善全球贸易体制。三是扩大内陆和沿边开放，构建全方位对外开放新体制”[1]。

中国通过渐进主义模式的对外开放，已高度融入世界体系并积极塑造符合高标准自贸要求的世界贸易机制。相较于改革开放后形成的一套外向型经济政策和开放模式，新体制一是对外开放的程度进一步加深，由过去的外向型经济发展为开放型经济；二是适应了新一轮高水平的世界贸易发展趋势，按照市场规则把过去分布在不同经济部门、不同领域零散的开放模式体系化和机制化。

全毅先生对开放型经济新体制的界定比较有代表性，“开放型经济体制本质上是一套政府基本按照市场经济的机制和规则进行管理活动的运行机制和法律制度”[2]。从中国对外开放—世界市场的互动和社会主义市场经济体制的各要素关系两个维度，暂且将开放型经济新体制界定为：中国政府顺应自身开放进程和遵循国际市场规则，形成的一整套管理中国开放型经济与促进开放型世界经济互动的政策设计与经济体制机制。其一，从世界体系中的中国对外开放视角出发，在中国经济深度融入世界市场和经济全球化下，为了应对各种反全球化运动、逆全球化浪潮、全球经济治理困境而形成的一整套金融、贸易和关税等开放型经济顶层设计与制度安排；其二，从中国对外开放中的世界体系视角出发，在国内构建现代化市场经济和增长新常态下，推动各种生产要素打破国界自由流动、加快走出去步伐和构建开放型世界经济的国内经济机制与全球经济治理的互动结构。

二 对“开放型经济新体制”的分析

中国对外开放交融于世界体系演进，对开放型经济新体制分析既不能脱离国内经济体制又不能与世界市场相孤立；既要从中国国家层面厘清政府、市场与企业三类主体在机制中的关系，又要从纵向分析中国对外开放和世界市场的互动关系。

(一)政府与市场关系

构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制，必须把握好各类经济主体的联系，其中企业、市场和各级政府间的互动尤为关键。若把开放型经济新体制比喻为在世界体系大洋中破浪前行的巨轮，政府是巨轮的舵手和决策者，市场是巨轮的发动机和推动者，企业是巨轮的水手和具体实践者。

厘清政府和市场在资源配置中的关系，市场起决定性作用，更好发挥政府宏观调控作用。首先，根据相关法律精神，协调国内法和国际法关系、厘清宏观调控与市场机制关系，夯实经济运行的法治基石；其次，遵循市场的价值规律、竞争规律、供求规律，同时深刻把握资金、人才、技术、管理和信息等生产要素在跨境贸易中的流动规律；再次，政府推动经济新体制试点和自贸试验区建设，建设服务型政府、推进放管服改革，从而向市场和企业提供优质的公共产品。

政府和市场关系在微观层面上表现为政府与企业关系，企业是沟通中国对外开放与世界市场的桥梁。因此，政府要为企业生产经营提供公共产品与制度保障，维护好企业和个人在对外投资的主体地位。首先，根据WTO等传统国际贸易规则和更高水平的自贸规则改革经济管理模式，推动国家经济机制和经济治理能力适应对外贸易发展的实际；其次，一些有资金、技术和管理优势的国内企业主动适应经济全球化的要求，利用自身的比较优势积极融入开放型经济新体制；最后，支持行业协会组织制定本行业的技术标准和运作规则，更好地掌握全球市场话语权，同时以经济联合体形式团结各方力量从容应对贸易摩擦乃至贸易战。

(二)中国对外开放—世界市场互动

党的十一届三中全会做出“改革开放”的历史性决策，标志着新中国对外开放实现了从资本主义世界市场相隔绝的第一阶段向融入全球市场同时进行经济转轨的第二阶段跨越。习近平总书记在2018年博鳌年会上指出，“中国已经成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国”[3]。中国今天的经济成就离不开改革开放，而中国对外开放与世界市场的演进有着紧密的关联与互动。表现为中国对外开放发轫于以美欧主导的世界经贸机制中，当世界市场不适应各方经济实力对比和人类可持续发展时，中国开始向国际机制供应公共产品并且以自身模式重塑世界市场。

在对外开放初期，中国主动融入世界市场，在搭上全球化了的市场顺风车的同时，也为经济全球化贡献庞大的劳动力、自然资源和市场。当国内条件制约市场经济转轨时，以对外开放倒逼自身的经济体制改革，但是中国只是适应世界市场机制而很少对机制进行改革和建构。首先，中国经济体制转轨过程中，采取不同于俄国“休克疗法”的“渐进主义模式”，实现从沿海到内陆的渐进式对外开放，同时借助外国的直接投资(FDI)和国际工业周期性转移的机遇，冲破国内阻挠改革的重重藩篱；其次，由于长期的封闭使得中国暂时处于世界市场底端，以廉价劳动力、自然资源和政策优惠等区位优势承接国际制造业转移，但是仍处于全球工业价值链的末端；再次，中国艰难融入世界贸易体系和游戏规则，对内进行社会主义市场经济建设，对外进行漫长的入世谈判，直到2001年加入世贸组织，开始以WTO规则塑造中国经济体制。

随着中国对外开放的程度不断提升，尤其是2008年世界经济危机后，中国一改过去对世界市场的追随政策和对国际机制的有限参与态度，以更为稳健的步伐引导世界市场复苏进程，积极重塑与改革国际经济机制。当前国际政治经济形势不容乐观，部分发达国家反建制主义和逆经济全球化浪潮不断发酵。同时世贸组织的多哈回合谈判迟迟未能达成共识，而更高水平的地区自贸安排蔚然生长。为此，中国坚持推动新一轮更加包容的全球化进程，促进世界市场机制的结构性改革，俨然实现了从世界市场的追随者到引导者的角色转变：一方面，中国推动世界银行和国际货币基金组织等主流国际经济组织的改革，中国在上述两个组织的投票权都上升到第三位；另一方面，中国积极融入新一轮全球贸易机制，对内实行以上海自贸区为代表的自贸试验区建设，对外融入和推动更高水平的自贸机制，并且与东盟、韩国和澳大利亚等多个国家和地区达成自贸谈判协定。

三 开放型经济体制面对的外部挑战与机遇

(一)“中心—半边缘—边缘”的资本主义世界体系

伊曼努尔·沃勒斯坦的“世界体系论”：沃勒斯坦提出“中心—半边缘—边缘”的分析模式，即“核心—边缘说”[4](Coreness-and-Peripherality)。资本主义世界体系的核心区和边缘区存在着“不等价交换”，即边缘区生产的剩余价值通过交换流入核心区高工资的生产商中。根据世界体系和长周期理论，美国从上世纪中叶成为主导体系的霸权国，推行有利于自身扩张的经贸规则，通过布雷顿森林体系和美元世界货币控制世界金融和贸易制度，同时为世界经济提供了基本的公共产品和制度保障。西方发达工业国处于世界体系的中心，金砖国家等较为发达的发展中国家处于半边缘，非洲等极不发达国家处于世界体系的底端。这种不充分不平衡的世界体系限制了中国进一步对外开放，违背了世界人民追求共同繁荣的愿望。

改革开放后，中国施行“搭便车”政策享受世界体系达成的贸易机制与经济全球化的红利，埋头进行经济建设和对外开放。随着美国霸权衰落的趋势越发明显，中国不断崛起并主动推动国际经济关系民主化进程，提升自身在全球经济治理的话语权，推动人民币国际化进程。尤其在2008年，无论是体系内的霸权国家还是采取搭车政策的后发国家都遭受了经济危机冲击，危机后世界体系内南北国家相互依赖的经济格局反而越发明晰了。业已形成的资本主义世界体系既给中国经济发展带来挑战，也孕育着中国深化改革开放的政策环境。

(二)新一轮经济全球化的挑战

全球化面临的最大挑战是：反全球化运动和逆全球化浪潮。反全球化运动是针对全球化暴露的收益分配不均的问题而进行的抗争。利益分配不均指的是工业化国家受益多于农业国家，精英群体收益大于劳工群体，生产要素在全球配置降低了贸易成本同时加剧了对后发国家的资源掠夺和生态破坏。2008世界性金融危机的影响还未完全消退，逆全球化和反建制主义在部分欧美发达国家悄然滋长。在英国脱欧、特朗普当选和美国退出一系列全球经济机制这三件黑天鹅事件后，逆全球化引起了国际社会高度警觉。

与此同时，新兴经济体引领世界发展潮流，老牌工业国在增长模式和创新发展上缺乏活力，经济全球化因各方实力对比变化而面临新动向：世界市场由欧美自由主义主导的线性发展模式向着中国为代表的新兴大国共同参与的非线性模式转变。即全球化已经呈现多个主导中心的趋势，部分发达经济体由全球化的推动者走上了逆全球化角色，而过去体系外的后发国家逐渐成长为新体系的建构者和引导者。面对全球化进程中的反全球化、逆全球化风险和多元主导的新动向，中国既有发展自身经济的权利更有推动世界经贸机制建设的责任。

(三)全球贸易机制新动向

当今全球贸易机制面临的挑战表现在：世界各大发达经济体复苏进程举步维艰，导致国际贸易量增长缓慢，对于中国为代表的外向型经济体和制造业大国也是严峻挑战。经济全球化从过去的以工业制品贸易为主向以产业价值链贸易为主转变，全球贸易机制在新一轮经济全球化进程中也随之出现了新动向。

动向一：经济全球化让位区域经济一体化，WTO的多哈回合谈判已破产。2013 年以来，跨太平洋伙伴关系协定(TPP) 、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP) 、国际服务贸易协定(TISA)谈判都在加速推进[5]。尽管2017年美国单方面退出TPP，但是最近美国政府开始考虑重返该协定，恰恰说明TPP为标志的更高开放程度、更低关税水平和更多服务业准入的区域贸易安排是大势所趋。

动向二：竞争重心从产品贸易向服务贸易和高端制造转变。2012年，美国与欧盟牵头启动了多边服务贸易协定谈判(TISA)，进一步强调了服务贸易的自由化[6]。投资自由化和服务贸易自由化安排促进了全球服务贸易的繁荣，值得警醒的是中国的第三产业尤其是文化产业与西方国家存在较大差距。同时以5G通讯等为代表的高端制造已成为新一轮国际贸易增长点。2018年4月4日，美国政府对中国500亿美元的输美商品加征关税，美国发动对华贸易战意图阻遏“中国制造2025”计划，扼杀中国制造转型升级，从而维持其在高端制造产品贸易中的领导地位。

四 “开放型经济新体制”的构建路径

(一)从边缘到中心：实施“赶超式”战略

沃勒斯坦的“世界体系分析”(WSA)认为核心区和边缘区的地位并不是稳恒不变的，一定时期内核心区域国家可能衰落到边缘区域，也可能从边缘区发展达到中心区域。后发国家改变世界体系有两种方式，即反体系运动或者“追赶式”发展，才能实现从边缘区域上升到中心位置。以同为金砖国家的巴西和中国为例，巴西并未像中国一样高度对外开放以拥抱经济全球化，这种拒绝完全融入世界体系的政策是造成其各类生产要素成本高昂、经济增长后劲不足和陷入“中等收入国家”陷阱的重要原因之一。巴西在1994年后对外开放停滞，平均进口关税仍是过去的14%左右，国民经济仍未完全从经济危机中走出。而中国选择了不同于巴西的“赶超式”战略，融入世界经济全球化进程，国民经济保持了四十年的较高增长，国内生产总值稳居世界第二。

自改革开放以来，中国经济实现了从世界体系的边缘到半边缘的跨越，这种经济赶超模式被学界称为“中国模式”，这是强调体制外改革、增量改革和帕累托改进的“渐进主义模式”。中共十八大后中国提出构建开放型经济新体制，以完全实现从世界体系的边缘到中心的历史性跨越。第一，继续坚持以经济建设为中心，对内加快建设社会主义现代化经济体系，通过提高经济发展的质量和经济运行的机制化水平推动新一轮对外开放；第二，继续推行对外开放试点制的经验，加快12个自贸试验区建设，用局部的开放经验复制推广到整体，推动全局的开放；第三，深度融入全球化和世界贸易体制，参与和引导更高水平的自贸规则，提升中国在各大主流经济组织的话语权。

(二)推动新一轮全球化进程

西方国家主导的自由主义全球化面临着反全球化和逆全球化的挑战，同时以中国为主导的新兴大国崛起重新塑造了全球经济力量格局，世界市场第一次出现了由过去美欧主导的单一线性模式到当今发达国家和新兴大国多元领导的新动向。近期，美国政府针对中国500亿美元的商品加征25%的关税，挑起中美贸易战试图遏制新一轮经济全球化的历史进程。无论是出于维护自由贸易和全球市场的考量，还是捍卫中国自身生存和发展的权利，中国必须推动新型全球化和自由贸易，这是中国政府义不容辞的历史使命。

首先，中国坚持G20作为全球经济治理主流平台的作用，相比较过去西方工业国主导的G8，G20更能代表发达国家和新兴国家共同利益，更加符合当今世界经济实力对比，中国在G20杭州峰会上提出了基于自身发展经验的全球经济治理方案。其次，中国愿与世界各国人民一道构建人类命运共同体的美好愿望以及推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展的思路，为经济全球化的不断深化贡献中国智慧[7]。再次，随着新兴大国的经济体量在全球经济的占比不断上升，有必要提升他们在全球主流经济治理机制中的投票份额，以中国为代表的金砖国家通过亚投行、丝路基金和金砖国家银行等代表发展中国家利益的国际经贸机制建设为抓手，积极推动新一轮体现利益均衡协调、可持续发展和生态绿色发展的更加包容的全球化进程。

(三)加快推动“一带一路”合作

中国积极与“一带一路”沿线国家相互扩大市场开放，用实实在在的经济合作推动新一轮经济全球化进程和开放型经济新体制建设：第一，以六大经济走廊建设为抓手，推行符合各国各地区最大利益公约数的区域经济合作；第二，深化与沿线国家多层次经贸合作，带动我国边远地区和内陆地区经济社会发展，缩小中国区域发展差距，降低南北国家发展的不平衡；第三，发起和推动亚投行和丝路基金等代表沿线国家共同利益的新兴国际组织和治理机制，直接促进了沿线各国基础设施建设，从而提振各国经济发展的动力，同时推动中国高铁和基础设施建设等优势产业“走出去”；第四，推进与沿线国家的海洋经济合作，既要加快制定海洋利用的法律法规，又要妥善处理与南海各国关于领海划界和资源开发的问题。

中国在加快施行“一带一路”国际合作的进程中，不仅要有促进世界各国共享发展成果的愿景，更要建立一套全方位的覆盖经济、政治和国家安全等领域的风险防控机制。“一带一路”途经的 65 个国家不仅是多种文明形态与各国各民族的经济利益交织成网的文明断层线带，而且沿线国普遍发展水平程度不高、缺乏稳定的社会和健全的民主制，从而更加催化了各种恐怖主义、颜色革命和地区冲突等不稳定因素的爆发，严重威胁中国在当地的商业投资、经济资产和人员安全。

(四)适应世界经贸机制新动向，促进中国—世界经贸新互动

新世纪伊始，中国采取更加积极态度拥抱全球化进程，从封闭型的大陆国家不断成长为世界上举足轻重的贸易国，从过去对国际贸易机制一知半解到将WTO规则融入改革开放的经济体制顶层设计，由过去面对贸易争端的手足无措到主动参与国际经贸机制制定。与此同时全球贸易机制本身也在不断嬗变：其一，出现更高水平的区域投资和服务贸易的自由化趋势。其二，国际竞争中服务贸易与高端制造并重的趋势日益明晰。为了适应这两种新趋势，中国对外开放与全球贸易机制的互动必须随之改革、调整和进化。

第一，推动多边贸易体制建设和区域贸易安排，推动新一轮经济全球化。中国既要巩固以世贸组织为核心的全球贸易机制，同时也要适应新一轮多边和区域贸易一体化趋势，积极巩固和拓展同东盟和韩国等周边国家的贸易机制安排。第二，加快自由贸易区谈判，推动自贸网络建设。中国已经和24个国家或地区签署了16个自由贸易协定，这16个自由贸易协定可以说是立足周边、辐射“一带一路”、面向全球[8]。推动中国与多边的高质量自贸网络建设，为中国的制造业产品、资金和服务贸易走出去营造良好的贸易机制。第三，推动双边和多边投资贸易协定。积极参与国际TISA协议谈判和各种双边投资谈判，对外资管理由过去的“准入后国民待遇”转变为自贸试验区施行的“准入前国民待遇”原则，同时由“肯定列表清单”制度向着“负面列表清单”管理制度转变。第四，实施“中国制造2025”国家战略。在以5G、人工智能和新能源汽车等为代表的高端制造持续发力，从根本上扭转中国对外出口的低端制造产品占大头的结构，在国际上新一轮高端制造和工业竞赛中赢得先机，为中国—世界经贸新互动注入新产品和新动力。

(五)营造全方位区域开放新格局

作为一个版图辽阔的海陆复合型经济体，中国打造全方位开放新格局的主要矛盾是，如何协调好东部中部西部、沿海与内陆、大陆与港澳台特别行政区这三类地区在对外开放中的定位。综合渐进主义模式的教益和对外开放四十年的经验来看，全方位开放的精髓在于坚持以区域的试点开放带动全局的开放升级和协调式发展。当下必须发挥好以上海等为代表的12个自由贸易试验区先行示范效应，在关税、行政审批和企业管理上采取更加灵活的政策。同时进一步推动以浦东新区为代表的12个开放型经济新体制综合试点试验，坚持五大发展理念，探索对外经贸合作的新模式，从而顺应区域开放新格局要求。

依照各个地区开放水平和经济基础差异，应当走从试验区试点到沿海开放、内陆开放和边境开放道路。首先，完善自由贸易试验区的建设，以自贸区试点试验的发展引领整体对外开放体制机制的建设，营造符合国际惯例的货物进口、制造、再出口新机制，形成具有竞争力的国际商业环境；其次，营造沿海开放新高地，提升与港澳台地区的经贸合作水平，建设具有世界影响的沿海商贸圈，扩展昆山深化两岸产业合作试验区等先行示范影响；再次，完善内陆开放新机制，通过发展内陆中心城市和城市集群，打造产业集群和中国制造先行示范区，同时依托现代物流业和交通运输，营造连接全国的对外经济走廊；最后，在边境城市培育开放新支点，在人员往来和货物通关中实行特色政策，开展面向周边国家市场的产业合作。