农村土地三权分置下土地经营权流转问题研究

曲 敏，李 静

（1.山西农业大学马克思主义学院，山西太谷030801；2.山西农业大学公共管理学院，山西太谷030801）

自2004年以来，中央一号文件连续14 a聚焦“三农”问题，而土地流转是解决我国“三农”问题的一个关键点。2014年出台的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）提出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。2016年10月，《意见》作出了将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行的决策，旨在稳定承包权，放活经营权[1]。

2017年的中央一号文件中提到，要积极落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置办法，加快土地流转。在《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》中，提出要完善土地流转和适度规模经营健康发展的政策措施，加快发展土地流转型规模经营。

在十九大报告[2]中，习近平总书记再次强调：要实施乡村振兴战略，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度。

新时代下，促进农村土地经营权流转，适应农村新时代人地关系的发展需要，已成为农村改革和发展的重要突破口。随着农村经济的发展、产业结构的调整以及农村人员状况分配不均等，农村土地经营权流转作为农村土地制度改革的重点，备受研究者的关注。

1 农村土地三权分置下土地经营权流转现状

1.1 土地经营权流转形式日趋多样化

随着农村经济的发展，土地制度的改革，农村土地从最初农户间的代耕、无偿甚至是倒贴的转包逐步发展成为了今天的有偿转包、转让、互换、出租、入股等多种形式的土地流转[3]。现主要详细叙述农村土地流转中的2种形式：出租和入股。

第1种，出租是指农民将其土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年限获得土地经营权租金[4]。主要是针对农村的大棚种植、大规模集体化种植或是新型农业如观光农业、采摘农业等规模经营，需要占用大量连片集中土地。现如今，新疆、甘肃、重庆、广西、江苏等多地的村镇都在大力提倡并推行此种形式的土地流转形式。

第2种，入股是指在坚持农户自愿的基础上，将土地经营权作价入股，建立股份公司。在此过程中，农民可拥有公司股份并可按股分红。农民既是公司经营的参与者也是利益的所有者，土地入股是当前农村土地流转的新突破。在宁夏银川市贺兰县常信乡四十里店村积极响应国家提倡土地流转的号召，在2017年初成立土地股份合作社，村民以土地入股，由合作社集中经营，在保证村民每公顷年流转金1.2万元左右的基础上，盈利后再按一定比例分红。目前，该村已有80 hm2土地入股土地股份合作社，效果显著。

1.2 土地经营权流转对象多元化

早期的农村土地主要是农户之间的流转。现如今尤其是国家提出了土地“三权”分置后，土地承包权和经营权分离，农户在保留承包权的同时将经营权流转出去。土地流转对象呈现多元化，除了农户之间的土地流转外，农民还将土地流转给其他主体，如城镇或是外来无地的居民、工商企业法人、专业种植大户甚至是政府相关部门等。目前，全国家庭承包经营耕地流转面积达到了0.31亿hm2，经营耕地3.33 hm2以上的规模经营农户超过350万户，农民合作社达到190万个，全国各类新型职业农民超过1 200万人[5]。2016年陕西省对全省10个市县的100户土地流转的农户调查研究发现，流转到农民专业合作社、种养殖大户和普通农户均约占25%，农业产业龙头企业约占15%，其他经营主体约占7%，家庭农场约占3%[6]。

1.3 土地经营权流转期限延长化

2017年10月31日，土地承包法修正案草案提请十二届全国人大常委会第三十次会议初审，其中明确国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。草案规定，耕地承包期届满后再延长30 a，并对农村土地所有权、承包权、经营权三权分置[7]。当前，我国农村土地经营权流转的期限在逐渐延长，从以前的1～2 a到现在的10，20，30 a甚至更长，到期后可进行续签但期限至多不得超过耕地承包期的剩余期限。此次第2轮土地承包期限延长，总体剩余承包年限将达到40 a，极大地稳定了流入方的经营预期，使其可以放心投入、培肥地力、完善相关基础设施，也使得土地的流转价值逐渐与实际价值相符。土地流转年限更长，价格更高。

土地经营权流转形式多样化、对象多元化、期限延长化，有利于促进农村经济适度规模经营，发挥土地的最大使用价值和最大经济效益；有利于对土地进行长期投资规划管理，促进土地规模化生产，加快国家农业产业结构调整步伐；有利于促进土地流转市场扩大，推进我国农业产业化、现代化发展。

2 农村土地三权分置下土地经营权流转存在的问题

2.1 农民进行土地经营权流转的积极性不高

国家颁布实施的《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》等法规政策，具体下发到农村执行时，宣传力度不足，农民对土地经营权流转的认识比较模糊，不了解其重要性以及实施后会带来的好处，盲目地担心进行土地流转后就失去了土地的经营权，所以，对流转土地的积极性不高。尤其是一些中老年人有恋土情结，不愿把土地往外转。加之，目前的农村社会保障体系不健全，很多农民都过于依赖土地，即使长期在外打工或是家中无劳动力种植也不愿意转出土地，思想负担重，将土地留作最后的生活保障。另一方面，部分领导干部没有系统认真学习相关的法律法规，思想水平滞后，对相关政策措施理解不够深刻，导致不能充分正确传达到农民群众当中，没有起到积极的引导作用[8]。

2.2 土地经营权流转机制不健全、行为不规范

农村是一个“熟人”社会，其土地流转大多具有自发性和随意性，多是农户与农户间私下的口头协议或者是请村干部或其他人当中间担保人的书面字据协议，没有经过正规渠道的公证，没有签订书面合同，没有法律效应。即便有合同，条款也不规范，内容过于简单，流转期限也没有明确限制，流转后更不会及时备案，法律效应较差，流转出土地的农民利益得不到法律的保护，这在流转过程中极易引发矛盾和纠纷[9]。黑龙江大庆、江西信丰县、四川邛崃、河南延津、江苏泗洪等地在大力响应国家号召，在进行土地流转的过程中，存在机制不健全、行为不规范的现象，引发了一系列问题。江西信丰县西牛镇在土地流转的过程中存在因流入方资金周转困难，土地流转金迟迟未发放至农民手中的情况，相关部门介入进行积极规范和调整，才得以使农民群众的问题得到解决。

2.3 土地经营权流转的市场化程度较低

目前，土地流转各项服务还很不到位，管理部门除了提供政策咨询服务和解决纠纷外，其他如格式合同、合同鉴证、手续变更、档案管理、信息发布等都没有充分开展起来。虽然各级乡镇都形成了土地流转服务体系，但尚未形成统一规范的土地流转市场。土地流转的宣传力度不够，平台较小，信息传播不畅，缺乏如地产中介一样的土地流转中介服务。想要流转出土地的农民和想要转入土地的企业或者是种植大户等获取信息的渠道较少，导致流转的市场较窄，土地经营权流转不畅[10]。

3 农村土地三权分置下促进农村土地经营权流转的建议

3.1 引导农民群众充分了解土地流转政策

2014年12月提出土地三权分置，将土地承包经营权分离为承包权和经营权，旨在稳定承包权，放活经营权，建立健全土地流转规范管理制度。加大土地经营权流转宣传力度，让农民群众充分了解土地流转政策，特别注意要为种植大户和农户提供土地流转供需信息，对农村土地流转进行监督和指导，制定土地流转鼓励和保障措施，完善各项服务，真正解决‘要转的转不出去，要租的租不到’的问题[11]。促进土地流转市场扩大，推进我国农业产业化、现代化发展。利用网络、电视、广播等媒介平台认真宣传土地流转的相关法律政策，让老百姓充分了解土地流转政策，消除对土地的患得患失，打消农户的潜在顾虑，加之邀请相关专业人士或高校教师开设专业知识培训班，使基层领导干部以及农民代表深入学习，全面了解土地经营权流转的具体内容。

3.2 创新土地流转机制，调动农民的积极性

要通过积极培育龙头企业、发展专业合作组织、创新土地流转奖励机制等方式，大力引导农民进行土地流转[12]。2015年以来，青海海东市乐都区充分发挥政府及部门组织协调作用，通过招商引资引进有吸引力的经济实体从事土地流转，先后引进丰源、容生、天露等规模化养殖龙头企业，流转农户土地54.33 hm2发展畜牧业，既带动了全区养殖业发展，又解决了农村剩余劳动力就业问题。此外，它还出台了《关于家庭农牧场等新型经营主体认定标准及以奖代补办法（试行）》，针对全区农民土地流转情况采取相应的奖励措施。通过以奖促转的方式，极大地调动了农民土地流转的积极性。建立农村土地流转风险防范机制，引入土地流转履约保证保险。2015年，四川邛崃创新引入保险公司开发履约保证保险产品，探索建立农村土地流转风险防范机制，并在冉义镇成功试点土地流转履约保证保险。在此基础上，2016年邛崃全面实施该项改革工作，全市共完成履约保证保险797单，共计参保面积1.21万hm2。2017年5月5日，四川首例土地流转履约保证保险赔付31.75万元[13]。

3.3 落实农村土地确权登记，规范和健全土地流转合同

2018年是全国承包地确权登记颁证工作的收官之年[14]。目前，全国整省推进农村承包地确权登记颁证试点工作的省份已达28个，试点范围扩大至全国2 718个县（区、市）3.3万个乡（镇）53.9万个行政村，实测承包地面积1.01亿hm2，确权面积达到0.74 亿 hm2。山东、宁夏、安徽、四川、江西、河南、陕西等7省（区）已基本完成土地确权登记；天津、河北、山西、江苏、湖北、湖南、海南、贵州、甘肃等9个省份处于收尾阶段；福建等省份确权面积超过90%；新疆、青海等省（区）确权已接近70%。这一工作的实施，推动了土地三权分置，解决了土地权能，促进土地经营权有序流转。被称为革命老区、农村改革试点区的广西田东县自2012年开展土地确权工作，目前全县已基本完成土地确权工作。土地确权过程中会存在诸多困境，但土地确权的结果带来一系列好处，颁发农村土地经营权证，里面有地块的航拍图、编号、地点等详细信息，方便解决土地纠纷等问题；实现土地“三权分离”，可用经营权去抵押贷款；在进行土地流转时，无需重新测量。田东县截至2017年9月底，累积产权交易额9.85亿元，土地经营权流转鉴证0.71万hm2，已然成为了土地流转的样本。另外，规范和健全土地流转合同，要注意在进行土地经营权流转时，必须经双方协商一致后，签订统一的书面流转合同。流转合同应及时上报相关部门备案，并完善档案管理体系[15]。

3.4 建立和完善土地流转服务体系和市场运作机制

2014年，国家提出要将土地的所有权、承包权、经营权三权分置，这有利于促进土地流转，实现土地资源在更大范围内优化配置。这就要求加大对农村土地经营权流转服务体系建设的支持力度，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。增强土地流转的宣传力度，使流转双方获取信息的渠道和平台更大，流转的市场便会随之扩大，土地经营权流转成交几率自然也随之变大。截至2017年年底，我国2.3亿承包农户已经流转了0.32亿hm2承包地的经营权，占整个2轮承包面积的35.1%；有接近7千万的农户把他的经营权部分或者全部转移出来。这种转移土地经营权的结果就形成了规模经营的基础[16]，在很大程度上可以克服土地的零碎化，包括解决兼业农民和老龄化的问题[17]，但仍需进一步完善。

4 结论

党的十九大报告强调，完善承包地“三权”分置制度，这在很大程度上有利于土地经营权流转，推动农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化发展。笔者主要在农村土地“三权分置”下，探讨土地经营权流转，指出其当前存在的问题，并提出相应的建议。在高度重视“三农”问题，大力提倡发展新型农业的今天，我们更是要加快农村土地经营权流转，优化土地的资源配置，使土地实现适度规模经营，从而促进农村生产力的发展，建设现代农业。

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