浅谈基层检察院解决民事执行难问题

周琪　毛阳

摘 要：执行难是当前一个时期人民群众普遍关注的问题。执行难集中反映在民事案件的执行上，多为民事赔偿、民事经济纠纷类案件。执行难将判决书变成了一张“法律白条”，被执行人因拒不履行法院判决也被贴上“老赖”标签。为了解决执行难问题，法院积极创新惩治老赖新机制，作为法律监督机关的检察院，维护法律尊严，让司法公正的最后关口畅通无阻也可大有作为。现以湖北省保康县人民检察院为例，浅议基层检察院如何发挥检察职能解决民事执行难问题。

关键词：民事执行 执行难 基层检察院 检察职能

一、检察职能为解决执行难提供法律依据

《宪法》第129条明确规定了检察机关的法律监督机关地位，其主要职责就是监督国家法律的实施和执行。2013年修改后的《民事诉讼法》第14条将原人民检察院“有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“有权对民事诉讼实行法律监督”，并在第235条中规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，这标志着检察院对民事执行活动进行法律监督有了明确的法律依据。

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，决定在山西、内蒙古等12个省（自治区、直辖市）开展民事执行活动法律监督的试点工作。2016年11月2日，最高人民法院、最高人民检察院又联合制定了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》，该《规定》是《民事诉讼法》修改实施以来“两高”关于民事检察监督活动会签的第一个司法文件，也是自2011年“两高”决定在部分地方开展民事执行法律监督工作达成的新共识。它弥补了现有法律规定的不足，对于加强和规范执行检察工作、促进人民法院依法执行具有十分重要的意义。

综上，检察机关对民事执行活动实施监督，不仅具有合法依据，而且具有现实的程序正当性。检察机关对人民法院在执行程序中的执行实施行为和执行审查行为实行法律监督，不仅可依法规范违法违规执行行为，保障申请执行人和被执行人的合法权益，也可维护法院民事、行政裁判的权威性和严肃性，有效实现公权力对公权力的监督。

二、基层检察院民事执行监督工作面临的困难

（一）法院方面

执行工作是法院的本职工作，受制于被执行人家庭条件困难、被执行人难找、被执行财产难查、协助执行人难求等系列原因，加之基层司法机关案多人少的共性，执行难成为一个必然难题。根据保康县法院近几年执行案件分析结果，法院每年执结三百多件案件。再扣除其中上诉、自动履行、和解等案件，真正能进入检察监督范围的案件很少。

（二）检察机关方面

民事诉讼法、行政诉讼法修改实施后，基层检察院民行工作职能虽从单一对裁判结果监督拓展到对裁判结果监督、审判人员违法和执行活动违法监督，但根据最高人民检察院《民事诉讼监督规则》第23条的规定，民事诉讼监督案件的来源有三种途径：当事人申请监督、案外人控告举报、检察机关依职权发现。但根据《民事诉讼监督规则》第41条的规定，依职权监督案件仅限于损害国家利益或者社会公共利益，审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为。人民法院审判、执行中涉及国家利益和社会公共利益的案件更是少之甚少，因此，案源严重不足。近几年，随着有关民事执行监督相关法律、法规的相继出台，基层检察院广泛开展民事执行监督，办案数同比大幅上升，但总量依然偏小。同时，监督案件层次、规范化程度不高，有影响力的案件不多。

（三）社会方面

建国初期，我国社会诚信体系对于“要钱没有，要命一条”等种种诚信缺失行为缺乏严厉的处罚措施。公民法治意识淡薄，认为赖债不会坐牢，视生效判决为白纸一张，对法院的传唤不理不睬，甚至到处逃避等都阻碍了判决的执行。同时，群众对于检察机关的法律监督职能不够了解，当事人认为法院的具体执行实施行为或执行裁决行为有错误时，往往向上级法院或本级法院院长申诉，由上级法院或本级法院院长启动监督程序，而很少通过检察机关进行执行救济，造成了检察机关获取线索的渠道不畅，一定程度影响了对执行的监督。

三、保康县检察院探索民事执行监督的主要做法

（一）着力完善法律监督运行机制

一是健全检察院与法院沟通协调机制。保康县检察院与县法院于2017年7月会签《关于加强民事行政审判及执行活动监督、检察工作协作的意见》，强调监督与配合原则，明确规范民事执行监督工作的范围、方式、程序。保康县检察院与县法院建立经常性沟通联系机制和情报信息共享机制，共同研究工作中遇到的新情况、新问题，并就民事行政诉讼监督工作中有关调卷、检察建议书送达与处理结果反馈、再审案件審结后裁判文书送达以及执行监督等问题达成一致意见。二是建立民行工作联络机制。一方面，通过召开座谈会，向县人大、县政协领导、律师事务所、各乡镇法律服务所工作人员发送宣传资料，宣传新民诉法实施后民行检察职能的变化，了解案件线索。另一方面，聘任律师、乡镇司法所工作人员为民行工作联络员，充分发挥其桥梁纽带作用，通过他们宣传法律，要求他们一发现民事行政案件线索立即联系，使之成为该院民行检察工作的“千里耳”。

（二）着力提高法律监督工作实效

紧扣制约法律监督工作的“瓶颈”问题，不断改进工作方式方法，破解难题。一是针对人民群众反映强烈、社会广泛关注的执法不严、司法不公问题，适时开展专项监督活动。二是针对法律监督的薄弱环节，加大对行政诉讼、民事案件受理和民事执行活动的法律监督力度，特别是对那些被执行人明明有执行能力，但受多种因素影响，能执行的案件也不依法执行的，要查清不作为背后深层次的原因，坚决予以监督。如保康县检察院在办理保康县法院执行保康沃土公司与王舒源借款纠纷案，发现该案申请执行人系非公企业。保康县检察院高度重视，迅速启动法律监督程序，一方面进行实地调查取证，发现被执行人王舒源有可供执行的财产但拒不履行还款义务，另一方面向法院发送检察建议，督促将该案尽快移送公安机关处理。在检察机关的监督下，法院采纳了检察建议并及时回复。目前公安机关已受理该案，沃土公司的损失将通过刑事程序追回。

（三）着力优化法律监督外部环境

一是加强检察机关监督职能宣传。利用“检察开放日”、“检察职能宣讲团”、“举报宣传周”等活动大力宣传。通过设置集中宣传点、悬挂横幅、设立宣传展板、发放民行检察工作手册等方式广泛开展职能宣传，解答群众的法律诉求。通过广泛宣传，让广大社会群众全面了解检察机关的法律监督职能，解决监督线索来源少的问题。二是深化检务公开。以两高联合颁布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》为契机，结合检察工作实际，加大民行检察职能的宣传力度，畅通申诉救济渠道，让群众知晓申请民事执行监督的途径、方式、措施和程序以及应当提交的申请材料，让民事执行监督权在阳光下运行。三是树立监督与协作并重的理念，加强与当地律师事务所、法律服务所、信访局、人大等部门的沟通协作，增强全层次接受法律监督的意识，形成监督合力，保证法律监督工作依法顺利开展。2017年3月，保康县人大常委会视察民事执行监督工作，保康县检察院民行部负责人围绕民事执行监督工作的职能与监督措施，汇报了开展该项监督工作的现实困境与建议，县人大常委会表示将对检察机关民事执行监督工作给予更多的关注与支持。

四、检察机关强化民事执行监督的建议

（一）完善动态跟踪监督机制

一是建立协调跟进机制。建议在原有个案沟通、联席会议、会签文件等工作的基础上，就审查执行监督案件的范围、程序以及协作框架等问题进一步协调沟通。二是建立执行案款台账制度。对民事执行工作实施动态监督，对执行情况及时进行分析、评价，实现对民事执行工作的动态监督，也有利于及时发现工作中存在的问题。三是加强监督跟踪问效。在收到法院针对检察建议的回复后，要主动同法院沟通联系，确保检察建议的监督建议得到贯彻落实。同时，对于当事人有和解意愿的民事执行监督案件，应告知当事人向法院提交和解协议。对法院执行裁定与执行行为符合法律规定的案件，积极做好当事人的和解及服判息诉工作。

（二）建立长效职能宣传机制

做好民事执行检察监督工作，建立长效职能宣传机制是助力。拓宽宣传渠道，加大民行检察工作影响力。积极利用传统媒体及“两微一端”等新媒体，加强民行检察职能宣传，让广大群众深入了解民行检察职能，加大已办理的、有社会影响力的民事行政监督案件宣传，不断提升民行检察工作的知名度和社会影响力。另一方面，加大检察机关对法院执行工作监督职能的宣传，从而提高民行部门的社会认知度和影响力。同时加强与法院、律师事务所的沟通与配合，在法院的立案大厅、律师事务所等地方放置检察监督宣传材料，畅通监督宣传渠道。

（三）构建多向办案协作机制

一是要完善检察院内部之间的协作配合。积极发挥检察工作一体化机制，加强民行部门与公诉、批捕、控申等部门横向协作配合，內部深挖寻找案源。二是要完善上下级检察院以及同级检察院之间的沟通协作机制，包括案件汇报、请示、协作、移送、提请监督等。建议省、市级检察院经常开展基层调研、指导，帮助基层检察院解决实际办案中的困难与问题，通过个案指导、抽调办案、学习交流等方式，增加基层民行人员接触不同案件类型的机会，提高民行检察监督能力。三是要争取党委、人大支持，优化监督环境。坚持主动向党委、人大报告执行监督工作及重大案件办理情况，争取重视和支持，协调解决执行监督工作中的困难和问题。由于执行监督个案不仅涉及当事人切身利益， 而且关乎地方社会稳定， 党委、人大有权预先对案件进行考量衡平， 防止案件监督过程的片面性。通过党委、人大介入， 促使尽快采取应对执行案件的措施， 积极应对、回复社会关切，维护当事人合法权益和地方社会稳定，共同解决执行难的问题。