我国民事执行机构的实践困境浅述

张武

摘要：当前，我国民事执行机构面临着“执行乱”和“执行难”的双重问题。“执行乱”的问题更多关乎行政机构权力分配和体制，如果能够在法律中明确法院内部各人员的地位，并设置合理的相互制约，“执行乱”的问题是可以在民诉制度和组织方式的层面上解决的。“执行难”则更多的涉及当事人的社会权益而非程序权益，是执行机构整体所具备的执行权限同当事人所拥有的社会权利之间的博弈。现实生活中，民事执行难的问题多数情况下是社会问题而不仅是法律问题。当执行中遇到社会稳定问题与法律问题之间的冲突时，若法律无法给出明确的解答，就会产生无法解决的矛盾。

关键词：民事执行；执行乱；执行难

一、民事执行机构概况

民事执行机构，在我国就是执行庭（执行局）。民事执行机构，在我国就是执行庭（执行局）。目前世界上的民事执行机构的类型，最先由高执办在《人民司法》2001年的第三期上提出，根据执行机构设在法院内还是法院外分为两大类：法院内设型和法院外设型。法院内设型进一步划分为法官执行型、执行官执行型和执行法院型、执行法院和执行官执行型。法院外设型划分为法院外社非专门执行官型和法院外设专门执行机构型。建国以来，我国的民事执行机构经历了从审执分立到审执合一，再到审执分立。20世纪90年代以后，我国法院执行案件数量大幅度上升，“执行难”问题愈演愈烈，随后又出现“执行乱”，于是执行体制改革一直成为热点话题。1996年云南省昆明市中级人民法院最先进行改革，成立执行局，通过交叉执行、提级执行等集中执行方式，初步形成对辖区内案件执行统一指挥、协调的雏形。1998年12月云南省高级人民法院宣布设立执行工作局，负责领导全省执行工作。2001年昆明中级人民法院在执行局内设立执行裁判庭、执行处和综合处。同年4月最高院发布文件在绍兴市中院试点，将执行局划分为执行工作部、执行裁判处和综合事务办公室。现阶段的模式是最高院成立执行工作办公室，高院设立执行局统管辖区执行工作，地方各级人民法院成立执行局，局内设两庭一室的执行机构模式。

二、民事执行机构“一元制”实践探讨

理论上来说，执行机构设在法院似乎造成了一种审判权和执行权混杂的状况，执行局作为法院的下设机构是否会为审判权所干扰是一个重点问题。对此笔者对于执行局在法院和行政机构中的地位有一些疑问。自2000年最高院下发的《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》中规定“新执行机构可称为执行局”以来，到2009年前后，全国各级法院包括最高院已经设立了统一的执行局体系，并且相互之间存在领导被领导的关系。[1]而于此同时执行局在机构设置上又属于各法院内设机构，法院具有执行机构的设立权。[2]执行局是否为法院和上级双重领导？若为双重领导，在二者领导权相冲突的情况下应当如何解决？这些是笔者暂时没有理清的。不过在一些网络搜索意见中，一些网友认为执行局在法院中的级别地位是高于其他内设机构，甚至高于法院的，不知是否真实。若此观点有所凭据，那么执行机构独立性可能收到的影响就不是来源于法院的司法权，而是普通的行政权。而在2011年最高院的若干意见中所提及的上级法院对下级法院的统一管理，究竟是指执行局的内部管理，还是法院对执行局的管理，似乎也不是特别明确。[3]

同时，虽然关于执行机构从法院中独立出去的讨论为数不少，但是关于此点的讨论几乎都没有列举出审判权干涉执行权的实际案例或相关可能性。从笔者的视角看来，法院作为审判机构处理各类案件的审判已然难以分身，正常情况下干预相对独立的执行问题必要性似乎不大。即使执行局在法院管理之下，其受到法院干涉的情形和可能性又有多少值得探究。

从实践上来说，执行机构设在法院在当下的司法实践中已经是一个既成事实。将其从法院中脱离要进行的变动必然巨大，也未必有绝对的必要。笔者认为当下的理论讨论应该着力于解决现实的问题，而不仅仅是作长远的构想，与其讨论执行机构分离的价值和可实施性，不如通过内部的调整，在现有的整体结构下提升内部设置的科学性。

三、审执分离运行困境

总的来说，审执分离不仅是中国在民事执行问题上的总体趋势，也是世界他国的多数作法，对此异议不大。而执行裁判权和执行实施权有分离的必要性，也基本上是共识。《民事诉讼法》仅宽泛的规定了执行工作由执行员进行。[4]而2011年最高院意见中又强调实施权和审查权的分离，相对具体的划分了法官和执行员的职责范畴。在执行裁判权和实施权之外创造出执行审查权的概念，并将其归入司法审判权力，这是最高院对于执行权分权争议另辟蹊径的解答方式，但对此有针对性的操作规定却不是很明确。[5]

在执行审查权中，执行异议的审查基本只涉及执行程序本身，作用在于判决继续或中止执行程序；执行复议则是针对执行异议裁决，也针对执行程序，而不具有实体法上的意义；行政申诉则是一种救济权，是在法律程序穷尽的情形下针对执行行为正当性启动的；执行管辖权的转移涉及法院在执行中的管辖权问题。执行中涉及的实体问题由法院解决是当然的，应当将其认定为司法审判权的一部分，而执行审查权解决的都是执行中的程序问题，本质上也是对执行行为程序上的监督权。

而问题在于，在执行程序中，上级法院对下级法院的执行行为也有监督权[6]，区别在于执行审查权是被动启动的，而后者则是上级法院主动的干涉。二者相冲突时应当依据何种程序解决尚无相关规定。

审执分离中重要的一点在职能分工上。即民事审判事项和民事执行事项分别交由不同的机关、不同的人员按照不同的程序处理，包括民事审判立案和民事执行立案的分开管理。[7]

同前一点相结合，法院在处理执行程序问题上的分工大致方向上是明确的。法院解决司法审判问题，执行实施、执行审查类案件由立案机构分别立案，执行具体问题由执行机构解决，其后的程序争端由法院监督。虽然实际案件的解决中，由于裁判程序、执行程序和审查程序的关联性，必然会存在审判机构和执行机构合作上的具体问题，但是总体来看，这种分工还是基本能够实现权力的分离。

不过，这种理论上的分工仅是最高院给出的一个意见，法律还没有赋予它更高的强制性和可操作性。在实践中，执行权细节上的具体分配仍然是各个法院的改革重点。由于没有明确具体的规定，在实际操作中，执行可以由执行员进行，也可以由单独的执行机构进行，还可以由执行庭来进行。

而现阶段，各个法院的实验和改革更多集中于对执行案件进行细致分类，并设置多个执行部门来解决不同类的案件。既有通过案件繁简划分，也有通过案件性质阶段划分。但这种实践多是针对如何科学高效的运用法院内部有限的人员，以提升执行案件解决的效率，并不能完全解决执行中公正和效率的矛盾。

虽然法律和司法解释对于执行权限的划分有了一定的规定，但是都不够具体和明确，相比较来看，世界各国执行体制表现出的一个共性因素是行政性人员仅行使本原意义上的行政性执行权（实施权），而本原意义上的司法性执行权（裁判权）则由法官或其他司法人员行使，中国行政机构改革大的方向也应当相差不远。但是在中国现行的法律法规中，执行员的地位是不明确的。执行员同执行机构之间的关系似乎也并不明确，而新的民诉法、民诉法解释也没有着重的规定。执行员的权限、分工问题都遗留到实践中去解决而没有统一的规定似乎不尽合理，也易于造成执行中的冲突和重合。[8]

四、关于“执行乱”和“执行难”

“执行乱”的问题更多关乎行政机构权力分配和体制，如果能够在法律中明确法院内部各人员的地位，并设置合理的相互制约，“执行乱”的问题是可以在民诉制度和组织方式的层面上解决的，这也是之前所探讨的主要问题。

“执行难”的问题就相对比较复杂。它更多的涉及当事人的社会权益而非程序权益，是执行机构整体所具备的执行权限同当事人所拥有的社会权利之间的博弈。

事实上，无论是关于执行权的性质还是执行机构的设置方式问题的讨论，探讨的都是如何最大程度的实现司法实践中效率与公正的平衡。现实生活中，民事执行难的问题多数情况下是社会问题而不仅是法律问题。而现实的困境是，法院作为司法机构，在我国行政体系中的支配力和话语权都远不如作为行政机构的政府，而行政机构又无法给予民事主体足够的安心感和权威性，行政机构和司法机构在法律上的权责也不够明确。当执行中遇到社会稳定问题与法律问题之间的冲突时，若法律无法给出明确的解答，就会产生无法解决的矛盾。

在法院的未结案执行案件中，无财产可供执行案件占有很大比重，但这是一个很复杂的问题。现实中，若第三人在被查封房屋未过户的情况下入住，法院一般只能放任之。而当这种情况下被执行人房屋以外的其他财产不足以清偿债务时，第三人的居住权就会与法院的执行权发生矛盾。理论上说，房屋并未过户，而法院已经查封房屋，被执行人拥有房屋这一可执行的财产，执行有继续的可能。但法院往往为了避免引发社会不和谐因素和群众性争端而使执行趋于停滞。由此可见，查封和居住权的矛盾虽然是一个执行手段上存在的缺陷，但本质上是执行机构在保证社会稳定和谐的压力下，能够多大程度干涉当事人的社会权利的问题。法院执行机构在执行中要多大程度的顾及社会稳定问题，如何这个界限不能划清，那么无论行使执行权的是司法机构还是行政机构，“执行难”的困境都是不可避免的。

参考文献：

[1]2009年最高院《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》：“各级人民法院统一设立执行局，并统一执行局内设机构及职能。高级人民法院设立复议监督、协调指导、申诉审查以及综合管理机构，中级人民法院和基层人民法院设执行实施、执行审查、申诉审查和综合管理机构。”

[2]2013年《民事诉讼法》228条：“人民法院根据需要可以设立执行机构。”

[3]2011年最高院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》：“中级以上人民法院对辖区人民法院的执行工作实行统一管理。下级人民法院拒不服从上级人民法院统一管理的，依照有关规定追究下级人民法院有关责任人的责任。”

[4]2013年《民事诉讼法》228条：“执行工作由执行员进行。”

[5]2011年最高院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》：“执行实施权由执行员或者法官行使。执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项。执行审查权由法官行使。”

[6]1998年《最高人民法院关于人民法院执行工作若千问题的规定》第129条：“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作，最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作。”

[7]2014年最高院《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》“本意见所称执行案件包括执行实施类案件和执行审查类案件…执行案件统一由人民法院立案机构进行审查立案。”

[8]2001年《法官法》52条：“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”；2006年《人民法院组织法》40条：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项。”