自由裁量权的运作逻辑及其优化之道——以扶贫政策为例

钱坤

(复旦大学 国际关系与公共事务学院， 上海 200433)

一、问题提出

改革开放以来，随着国家治理资源的不断丰富，除少数领域中依然存在着运动式治理与常态社会共存的悖论之外，国家治理走上了正规化、法治化和程序化的道路。[1]国家通过制定公共政策的方式来实现治理目标成为主要的国家治理形式。政策是国家对特定经济社会事物的干预，是国家治理在经验层面的表达。[2]国家通过制定一系列的政策实现对社会的有效治理，但是政策需要通过官僚系统的执行，特别是有赖于基层官僚的有效执行才能够得以发挥效果。随着20世纪70年代美国学者李普斯基首次提出并经过随后的威瑟利、普罗特斯、摩尔、斯科特等学者不断丰富和发展的街头官僚理论的兴起，以及同一时期美国公共政策研究领域政策执行研究的热潮和声势浩大的“执行运动”的共同推进，政策执行过程中的自由裁量权逐渐被研究者所重视。

国家政策目标的实现需要有效的政策执行，但是当前在基层的政策执行过程中出现了众多的“政策失灵”[3]现象，基层公务员行政执法不文明的问题、“上有政策、下有对策”的问题、官民冲突及其造成的群体性事件的问题等[4]。基层官僚处在国家与社会连接点的这一结构性位置，他们对于政策的执行决定了政策的效果与质量以及民众的生活质量。基层官僚的自由裁量权的实质是什么？自由裁量权的运用不当对政策执行产生了什么影响？如何能够有效运用自由裁量权以实现政策目标？这些问题都将在本文中通过对我国的扶贫政策执行过程中的自由裁量权的分析得以解答。

二、政策执行中的自由裁量权：理论与实践

现代社会的复杂性和人类理性的有限性，决定了国家不可能罗列穷尽地做出细致精确的预见性政策安排[5]。于是国家指定的往往都是宏观层面的普遍性、原则性、纲领性、指导性的政策，留给了下级政府依据地方性知识进行转译的空间。在公共政策执行过程中，由于公共政策内容的普遍性与执行环境的特殊性、公共政策的原则性与灵活性之间的矛盾，使得公共政策执行主体在依法行政的前提下，需要行使一定的自由裁量权，根据具体环境做出适当的调整[6]。自由裁量权的存在给政策执行留下了一定的弹性空间，使得政策执行者可以依据地方具体情境对政策进行调整，从而更好地执行政策。故而，长久以来，自由裁量问题一直是公共政策研究领域的重要问题，斯科特认为自由裁量权之所以是公共行政领域的重要话题，就在于其与“好政府”目标、服务的有效供给、市民满意度等的实现联系在一起[7]。国内对于街头官僚的研究从2000年左右开始兴起，随着国家政策的大量出台以及整个社会信息的高度透明和流通，对于基层官僚这一政策执行主体的关注也越来越多，特别是集中于基层官僚的自由裁量权问题。

对于中国的基层官僚是否有真正意义上的自由裁量权，有学者提出了不同的看法。朱亚鹏等认为，中国的街头官僚并不能像西方经典所认为的那样能够进行“政策再制定”，而是受制于国家政治导向、政策执行制度环境、地方官员的利益等外在条件，这导致中国的街头官僚只有象征性的自由裁量权，很难进行“政策再制定”。[8]但是，也有学者将自由裁量权看作是国家治理体系中的重要组成部分[9]，也是其中因被滥用而容易发生异化变质的部分。也有学者通过对农村政策执行中自由裁量权的运用进行了具体分析。刘祖华指出村干部在政策执行中的适度自由裁量权是必要的，国家需要保留一个能够协调各方利益的非正式缓冲空间[10]。张群梅的研究发现在农村土地流转政策中，村干部这一基层官僚群体基于自身利益的选择的执行逻辑，最终导致国家的农地流转政策的有效实施[11]。李金龙等则指出，村组干部因其拥有的自由裁量权而持有相当大的政策制定空间，导致了精准扶贫政策在乡村地区的执行扭曲[12]。刘洪银等对农村低保政策的研究，发现一些基层干部面对低保资金的诱惑，往往不惜以身犯险，利用自己手中的职权，以权谋私，中饱私囊[13]。在上述研究的基础上，有学者试图从更加综合性的视角来分析自由裁量权。吕方等人试图从央地之间“顶层设计”与“地方创新”协作的角度，基于“复杂政策”和“简单政策”的类型学划分，建构一个理论分析框架，指出在治理目标具有综合性、技术路径清晰度低、环境差异敏感度高的“复杂政策”领域，向基层政府“授权”有利于提升治理的有效性，但也增加了其利用信息优势和自由裁量空间发生“道德风险”的可能[2]。

既有研究在农村政策执行领域对自由裁量权进行了很多研究，取得了丰富的研究成果。学者们对于自由裁量权在政策执行中的重要作用基本取得了共识，自由裁量权能否得到有效的运用是影响政策效果的重要因素。既有对自由裁量权的研究，更多的是从自由裁量权的滥用引发的政策目标偏离以及政策执行困境，并提出相应的控制自由裁量权的对策建议。要么从宏观层面探讨自由裁量权的运作及其可能的问题，要么是基于不同类型的基层官僚的行为来说明自由裁量权的影响以及如何控制。总的来说，学界对于政策执行中的自由裁量权恰当的发挥作用背后的机制尚无较有解释力的研究。文章即是通过不同时期的农村扶贫政策的具体执行中的自由裁量权的运作为例，试图阐明自由裁量权运作背后的机制逻辑，为有力的解决自由裁量权运作不当而造成的政策执行困境提供方案。

三、自由裁量权的运作逻辑

不同于科层制体系内部的官僚，基层官僚由于其处于官僚系统与社会个体交界处这一结构性位置，与政策作用目标直接接触。基层官僚的这一特殊地位使得他们能够最直接的接受政策目标群体的偏好与信息，能够对自上而下制定的政策做出最符合当地实际情况的变通与裁量。理论上，给予基层官僚相应的自由裁量空间能够有利于政策目标的达成，但是伴随着自由裁量权的永远是如何对其的控制与监督。如果不加以有效的监督与控制，基层官僚在政策执行过程中又会出现精英俘获等偏离政策目标的现象。因而，自由裁量权的运作一方面是受委托方与代理方的信息不对称而造成的目标张力影响，同时也受“自上而下”的行政监督以及“自下而上”社会监督的共同作用的影响。自由裁量权能否有效运作取决于委托方能否消除信息不对称，同时加强两方面的有效监督。

(一)信息不对称与目标张力

从委托-代理理论的角度来看，无论是政策的制定者还是官僚体系中不与政策对象直接接触的官僚，都可以看作是委托者，而处在政策执行一线的基层官僚则可以看作是代理者，他们之间是一种实质上的委托代理关系。而基层官僚在执行政策时的自由裁量权则是典型的委托代理问题，亦即政策制定者乃至大部分的科层官僚将政策执行中的一部分需要具体问题具体分析决断的权力委托给基层官僚，以期基层官僚能够结合地方实际更好地实现政策目标。然而现实中，委托代理协议往往是不完备的，因为委托方和代理方之间存在着信息不对称以及目标的张力。一方面，作为代理方的基层官僚直接面对政策受众，比委托方拥有更多、更丰富的信息，而信息的不对称就有可能发生“道德风险”的可能。另一方面，委托方的利益诉求在于如何以最小成本、最大效率的实现政策目标，但是对于基层官僚来说，完成上级布置的任务是基本目标，重点在于如何避免被问责，甚至出现借助于信息不对称的优势谋求个人私利，在委托方和代理方之间存在明显的目标张力。

因而，从委托地理理论的视角看，一方面需要尽量减少委托方与代理方之间的信息不对称程度，降低发生“道德风险”的可能性。另一方面，则要由委托方对代理方进行激励与监督，以尽量减少二者之间的目标张力，最大限度的以高质量地完成政策目标为追求。

(二)有力的监督与有效的运作

基层官僚的自由裁量权由于信息不对称以及监督机制的不健全，导致经常出现基层官僚将政策资源转化为个人资源，“卖人情”“拉关系”等使得政策目标偏离。基层官僚由于处在官僚体系与基层社会连接点这一结构性位置上，兼具“当家人”和“代理人”的双重角色，同时也是在一定程度上追求个人利益的“自己人”，再加上基层社会复杂的政策执行环境，自由裁量权的有效运作需要对基层官僚的有效监督与激励。基层官僚身处这样一个“上面千条线，下面一根针”的结构性位置上，繁杂的工作与事务争夺着基层官僚的时间与精力，就有可能对一些政策不执行或象征性执行；同时也面对着“层层加码”的压力型体制，某些政策在一定时间内的重要性超过其他很多政策，对于该政策的监督与考核也可能是空前的，基层官僚处于免责的考虑就很有可能减量执行，政策要求的自由裁量无以施展。因而，如何对基层官僚的自由裁量权进行适度的监督与激励，是保证政策能够得到有效执行的关键。

基层官僚的结构性位置决定其面对着两方面的监督：一是自上而下的来自官僚系统的行政监督，每一项政策的执行必然同时伴随着上级政府对于该项政策执行的监督与考核；另一个则是自下而上的社会监督，也就是社会民众的监督。但是在实践中，这两方面的监督往往都未能很好地实现，导致基层官僚执行政策的自由裁量权未能有效运作。

本文以国家扶贫政策在基层的执行为例，在将扶贫政策从总体上划分为两个大的阶段，分别探讨不同阶段基层官僚政策执行的自由裁量权运作情况，分析政策执行困境的原因，并在此基础上提出优化基层官僚的自由裁量权运作的路径。

四、“粗放式”扶贫与自由裁量权的“滥用”

贫困治理一直是我国国家治理的重要方面，在不同时期国家基于当时的环境条件制定了不同的扶贫政策，基于不同的划分标准有不同的分类。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》的颁布及2014年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的发布，国家不仅拓展了贫困内涵、构建了“三位一体”的扶贫格局，还提出实施“精准扶贫”战略。以“精准扶贫”政策提出为分界，我国的扶贫政策可以明显地划分为两个阶段：一个是“粗放式”扶贫阶段，另一个是“精准扶贫”阶段。

(一)“粗放式”扶贫及其困境

1979年《中共中央关于加强农业发展若干问题的决定》第一次明确提出了中国存在较大规模的贫困人口，标志着中国扶贫工作进入新的历史阶段。1994年4月15日国务院发布《关于印发国家八七扶贫攻坚的通知》，成为指导扶贫工作的纲领性文件。这一文件是中国扶贫历史上第一个有明确提出扶贫的目标、明确的对象、明确的措施、明确的期限的扶贫纲领性文件，其为中国扶贫工作提供了政策依据与合法性基础。2001年6月13日国务院颁布并实施的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》，成为这一阶段的扶贫工作的纲领性文件，劳动力转移培训、整村推进、农业产业化扶贫作为三项重大扶贫措施在全国普遍推广。这一阶段扶贫工作是以行政区域为基本单位，如贫困县、贫困村等，试图通过区域经济发展的“涓滴效应”带动贫困群体的生活改善，与之后的“精准扶贫”政策的精准到户、到人相比，可以看作是“粗放式”的扶贫。

国家通过几十年的扶贫工作持续不断地开展，取得了举世瞩目的成就，世界上规模最大的贫困人口脱离了贫困状态。但是，随着贫困人口越来越少，既有的那种以区域为中心的扶贫方式的效果越来越有限，国家投入了大量扶贫资源却未能收到应有的政策效果。在扶贫政策执行过程中，以乡村两级干部为代表的基层官僚执行政策的自由裁量空间太大，导致在政策执行过程中出现了基层官僚会通过选择性执行[15]或者共谋[16]等手段来追求自身政治经济利益，进行目标置换，而这在大多数情况下是以政策受众的利益损失为代价的[17]。宏观层面上国家的扶贫政策所取得的效果非常显著，但是在微观层面的政策执行过程中，却存在着很多问题，导致政策效果未能最大化，甚至扭曲改变原有的政策目标。

(二)“粗放式”扶贫中的自由裁量权“滥用”

在“粗放式”扶贫阶段，乡村两级的基层官僚对于扶贫政策的执行、扶贫资源的分配拥有很大的自由裁量权，再加上基层官僚拥有很多不对称的信息，出现了基层官僚对于自由裁量权的“滥用”，导致政策目标偏离、政策效果不显。而基层官僚对于自由裁量权的“滥用”的原因，可以从督查机制缺乏、治理资源有限和官僚政绩驱动等三个方面进行解释。

1.督查机制缺乏

由于政策执行者相比于政策制定者能够直接接触到政策作用的对象，这使得他们能够获取有关政策对象的直接信息，而这种信息是政策制定者所无法获取的，正是凭借自下而上的信息不对称的优势，使得执行政策的基层官僚对政策进行自由裁量有了合法性的理由。而街头官僚的工作环境充满了挑战、风险及不确定性，其工作很难制度化，由此导致缺乏相应的制度监管；在信息不对称的情况下，上级很难做出合理有效的监督[18]。再者在这一时期，基层政府的主要工作是土地开发、招商引资以及上级政府强制考核的中心工作上，扶贫工作在政府工作中并非核心工作，在该领域所分配的治理资源就非常有限，也使得该阶段的基层政府的扶贫工作处于弱监督约束的状态，而这助长了基层官僚对于自由裁量权的“滥用”。这种“滥用”既包括将扶贫资源用在基层政府运转的其他方面，也包括将扶贫资源转化为私人利益。

2.治理资源有限

随着农业税费的取消，中国的乡村两级政府完成了其自下而上汲取资源的功能，财政资源越来越集中于上级政府手中，乡村两级政府缺少运作资源，面临政权“悬浮化”的困境，成为了所谓的“协调型”政权[19]。而基层政府又面临着巨大的维稳压力，正如郭亮等指出的，当前乡村干部只能运用各种权宜之计来替代缺乏的正式权力，以解决村庄场域中的纠纷、上访等不稳定事件，此时，稀缺性的低保资源便成为乡村干部治理的重要手段[20]。同样稀缺的扶贫资源也成为了乡村两级干部的治理资源，以维持基层的稳定和有序。但是，将专用性的扶贫资源当作治理资源，用到非贫困领域必然导致扶贫政策的目标难以实现。伴随着扶贫资源的治理手段化的是扶贫资源分配过程中的精英俘获现象，邢成举等人对财政扶贫项目的具体分析发现，基层精英相比贫困群体享受到了更多的扶贫资源，[21]刘升则通过对传统的货币型扶贫资源之外的以实物形式出现的非货币形式的扶贫资源的资本化研究，指出精英俘获成为影响农村脱贫效果的重要原因[22]。扶贫资源作为治理手段以及精英俘获现象的存在，都是扶贫政策的自由裁量权未能得到有力监督以及有效运作的表现。

3.官僚政绩驱动

基层官僚在执行政策的过程中，不仅仅依照的是政策执行的逻辑，与此同时由于他们具有很大的自由裁量权，在官僚政绩逻辑的驱动下，往往会滥用自由裁量权。由于资源的稀缺性，扶贫资源的分配过程中依据的往往不是贫困状况，而是能否利用这些资源为自己争取政绩。在这一阶段我们经常会发现，诸如贫困村、整村推进村等附带有大量扶贫资源的称号经常落到那些并非贫困的村庄头上。这些政策资源大多数投入到领导打造出来的亮点工程上，需要成为党政领导政绩的重要组成部分，因此，政党领导选择的政策项目承接地区一般具有非常出色的资源禀赋，这是许多其他地区所不具备的[17]。把本该贫困村使用的扶贫资源投入这些资源禀赋更好的非贫困村，能够将这些村打造成为基层领导的政绩典型。

故而，在“粗放式”扶贫阶段，由于监督机制缺乏、治理资源有限以及官僚的政绩逻辑驱动，扶贫政策执行中的自由裁量权的“滥用”现象严重，使得微观层面的政策绩效并未达到最好的状态。

五、“精准扶贫”与自由裁量权的“悬置”

随着“粗放式”扶贫方式的效果越来越有限，亟需转变贫困治理的理念和方式，“精准扶贫”即为2014年正式提出的我国新的扶贫工作机制和目标。

(一)“精准扶贫”及其效果

精准扶贫战略的提出即是通过将瞄准目标下沉到贫困户和贫困个体，依据他们的具体情况制定差异性的脱贫方案，从而实现脱贫效果的最大化。2014年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》颁布，正式提出了要建立精准扶贫工作机制，要求按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统；深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标[24]。其实无论是缩小瞄准单位也好，还是更精细化的扶贫方式也好，在本质上反映了中国的扶贫政策在面对农村贫困状况的新变化时，从扶贫机制上由主要依赖经济增长的“涓滴效应”到更加注重“靶向性”对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整[25]。通过贫困户的精准识别和精准帮扶，扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核[26]等过程，实现对于贫困户的精确瞄准与有效帮扶。“精准扶贫”政策出台后，成为全国各地政府的中心工作，通过整个官僚系统的动员，投入大量的资源推动该项工作的开展。在如此高的行政成本投入下，该项政策的效果非常显著，试图在2020年全面建成小康社会之时达成全面消灭贫困人口的目标。

(二) “精准扶贫”与自由裁量权的“悬置”

1.精准识别繁复

“精准扶贫”工作有一个重要特点就在于需要将贫困户的基本信息全部录入全国统一的信息系统中，从而保证国家对于这些贫困户情况的精准掌握。但是在政策的具体实践过程中，基层官僚不得不花费大量的时间成本在收集相关贫困户的基本信息上，并将这些信息统一录入系统。在基层调研中笔者发现基层干部需要填写的表格甚至能达到几十种之多，对于上级政策制定部门来说，这些表格要求仅仅是电脑中的一个文档，但是却需要基层官员花费大量时间去完成。“时间紧、任务重”、“上面动动嘴、下面跑断腿”是对这项工作的生动描绘。为此国家扶贫办甚至专门发文指出这一问题，2017年7月23日《国务院扶贫办关于解决扶贫工作中形式主义等问题的通知》(国开办发〔2016〕32号)印发，《通知》指出：“扶贫领域形式主义问题依然突出，一些地方还有新的表现。近段时间以来，各方面普遍反映，频繁填表报数、迎评迎检、陪会参会等耗费了基层干部大量精力，干扰了脱贫攻坚工作，影响了党和政府形象，必须坚决制止。”精准识别工作繁复，再加上当前精准扶贫工作的中心工作地位，基层官僚不得不花费大量时间来满足上级的要求，完成形式上的工作，已经没有精力去执行政策，更不用说自由裁量权的使用。

2.精准考核僵化

既有的文献相当一部分都在研究如何控制执行政策的基层官僚的自由裁量权的使用，其中一个主要措施就在于加强监督考核，以减少基层官僚与委托方之间的信息不对称。国家一方面通过全国统一的信息系统的建设，尽可能的抵消街头官僚的信息优势，使其无法凭借所掌握的政策受众的第一手信息来获得对于政策的自由裁量权力。另一方面，国家又通过严格的监督考核机制，辅之以相关的技术手段，对基层官僚的政策执行行为进行严格的监督和考核。但是，由于政策本身所内含的对于自由裁量权的要求，对基层官僚的精准帮扶过程进行全面考核面临行政成本等限制而无力进行。于是，上级政府只能采取一刀切的方式进行考核，而基层官僚也基于“做好了没有功劳，做的不好有惩罚”的考量，迎合上级的考核而统一施策，违背了精准扶贫的差异化的原则。而过于僵化的精准考核不仅在意愿上，更是在行为上打消了基层官僚运用其自由裁量权的可能性。如果基层官僚不能运用其自由裁量权，依据每个贫困户的具体情况制定相应的脱贫方案，那么精准扶贫政策的效果就很难达到。

可见，在“粗放式”扶贫阶段基层官僚拥有巨大的自由裁量空间并导致对于自由裁量权的“滥用”，而“精准扶贫”阶段基层官僚的自由裁量空间被极度压缩，自由裁量权走向了另一个极端而处于“悬置”状态。但是，可以发现无论是自由裁量权的“滥用”还是“悬置”，扶贫政策执行的自由裁量权都未能得到适度有效的监督。“粗放式”扶贫阶段，自上而下的行政系统内部监督不足，来自村民的社会监督也未能起到作用；“精准扶贫”阶段，国家大大加强了自上而下的行政监督，但是却未能注意到自下而上的社会监督的重要性，基层官僚为免于问责而“悬置”自由裁量权。基层官僚执行政策的自由裁量贯都未能得到很好的运作，政策目标的实现也因此受到了一定的影响。

五、“协商式”自由裁量权：有效政策执行的破解之道

(一)自由裁量权需要“适度”监督与运作

通过上文的分析可见，无论是自由裁量权的“滥用”还是“悬置”，在自由裁量权使用的光谱的两个极端点上，政策执行均遇到了各种问题导致政策效果不佳。在治理资源匮乏、缺乏强有力的监管机制以及官僚系统的控制的情况下，基层官僚在政策执行过程中就具有很大的自由裁量空间，而基于自身利益以及其他因素往往就会出现对于自由裁量权的滥用。一方面扶贫资源由于精英俘获等现象的存在而被一小部分非贫困的精英阶层俘获；另一方面也是出现了扶贫资源以及其他国家投入农村的稀缺政策资源作为治理手段而被挪作他用的异化现象。

故而，很多研究者都在强调要对基层官僚的自由裁量权进行控制，而在对“精准扶贫”政策进行分析笔者发现，由于国家对该项政策的重视，基层官僚机构感受到了来自上级政府部门层层传导的政治压力，再加上全国统一的扶贫信息系统等减少政策制定与政策执行之间的信息不对称的技术治理手段的应用，出现了对于基层官僚前所未有的强有力控制。这种控制是通过政策执行过程的精准控制、精细化控制，以及严格僵化的事后监督机制，使得政策执行过程都处在严密的控制之下，基层官僚的自由裁量空间受到了极大压缩，自由裁量权处于“悬置”状态。

而在“滥用”和“或缺”这两个极端光谱之间，必然存在着一个自由裁量权的合适尺度，既能够满足基层官僚在政策执行过程中基于具体情况的一定程度上的自由裁量，以保证政策实施效果的最大化，同时又能够对基层官僚的这种自由裁量权进行较为有效的控制，使得其不至于产生不利于政策执行效果的功能。

(二)“协商式”自由裁量权

自由裁量权问题的内核是一个权力行使与权力制约的问题，无论是由于内外部监督制约缺乏导致的“滥用”还是由于内部监督制约过于僵化严格造成的“悬置”，问题都在于未能找到一个能够适度对自由裁量权进行监督制约的机制。政策执行过程中的诸多问题是无法通过加强上层控制的方法来完全解决的，自上而下的科层控制越严格，下级对上级的知道依赖便越大，对个人判断和解决问题能力的依赖就越小[5]。故而，对于自由裁量权的监督制约就需要自上而下的科层制手段与自下而上的社区自主性手段相结合，形成“协商式”自由裁量权。

“协商式”自由裁量权首先需要的是自上而下的科层官僚体系的监督制约，但是这种监督需要适度，既不能太过松散无力，也不能太过严格僵化，其主要出发点还在于如何保证政策能够得以有效实施。这种自上而下的正式化、制度化的适度监督制约是自由裁量权得以有效运用的基础，国家最新发布的《国务院扶贫办关于解决扶贫工作中形式主义等问题的通知》中，除了强调减少填表报数、检查考评、会议活动、发文数量等四个减少之外，是对监督问责的强调，要求各地扶贫部门要建立健全监督问责机制。对于当前的中国基层，特别是中国农村来说，国家权力进入乡村社会进行制度化、正式化治理仍具有合法性和必要性，政策执行过程中自上而下的监督问责机制的建立依然是非常必要的。

但是，自上而下的控制策略的效果却有其限度，监督问责机制的建立健全能够有效减少政策执行过程中的基层官僚的自由裁量权的滥用，但是却无力解决由于官僚制自身的制度惯性而对自由裁量权的过分压缩，使得基层官僚政策执行过程中无法运用自由裁量权以实现政策最大效果。在自上而下的正式规制之外，还需要动员自下而上的社区自主性，通过基层社会来监督基层官僚的自由裁量权的使用。动员起来的基层社区不仅仅可以起到监督制约基层官僚的政策执行的效果，而且可以参与其中，提供更加准确的信息，共同行使政策的自由裁量权。这种自下而上的动员，不仅使得政策在基层的执行有了更加全面的信息、严格但不僵化的监督制约，也能够最大限度地使得政策资源得到最大化利用，发挥最大化效果。

基层官僚的自由裁量权对政策执行有很大影响，但是自由裁量权的内在运作机制却缺少专门分析。文章以国家扶贫政策为例，探讨自由裁量权的运作逻辑，对基层政策执行过程中自由裁量权的“滥用”与“悬置”进行了分析。在此基础上，提出了“协商式”自由裁量权的概念，试图为政策执行中的自由裁量权的合法、合理、适度使用提供解决思路，优化自由裁量权的运作。本文仅仅是对自由裁量权的运作逻辑及其优化进行的尝试性解释，仍有待于相关研究的进一步推进。

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