精准扶贫视阈下贫困村内生治理现代化

李小红，吕维，牛世鹏

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

扶贫是我们党和政府的一项重要工作。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时，首次提出在扶贫工作中要坚持“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的原则。2014年1月，中共中央办公厅详细制定了精准扶贫工作的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想的落地。2015年6月，习近平总书记在贵州考察时，将“精准扶贫”进一步概括为“六个精准”，即“对象要精准，项目安排要精准，资金使用要精准，措施到位要精准，因村派人要精准，脱贫成效要精准”。目前，“精准扶贫”已经成为我国扶贫工作的核心理念，在精准扶贫的大背景下，整个社会向贫困村投入了大量的人力和物力，打破了贫困村传统的发展模式和治理路径，从外部开启了贫困村现代化的进程。但我们必须深刻地认识到：“乡村是一个有机的价值体系，有自身的价值和发展规律，通过制度创新、要素重新组合可以使乡村价值得以放大。外来要素只有在融入乡村体系才能落地生根，开花结果[1]。”因此，“精准扶贫”不仅要通过外来扶贫资源和项目的精准投放开启贫困村的现代化进程，更要结合贫困村实际，整合优化贫困村治理体系，培养其现代化的治理能力，进而强化其内生的发展动能，最终实现贫困村长远发展和永久脱贫。

一、文献综述

农村内生治理现代化的研究主要集中在农村治理的制度安排、农村治理主体能力现代化和农村治理现代化的方法等方面。农村治理制度安排方面的研究，代表性的文献是王国勤介绍了浙江省农村治理相关制度，包括民主恳谈制度、自荐海选制度、民主决策五步法、乡村典章制度、村务监督委员会制度[2]。农村治理主体能力现代化方面，邱春林从尊重农民的主体地位、树立农民治理主体意识，以解决农村基本公共服务问题为切入点，以推进党的农村治理体系现代化为主线，以创新党的农村治理方式为载体四个方面进行了论述[3]。农村治理现代化的方法方面：张艳国等和尤琳从改进乡镇政府治理机制，积极发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用，构建乡镇政府与农村社区之间制度化的良性互动关系三个角度探讨了农村基层治理能力的现代化问题[4]。赵秀玲研究了协商民主在农村治理现代化中的作用，提出了建立乡镇协商平台、村级协商民主、镇村联动的协商格局，优化并培养具有现代意识的乡村干部，加强农村协商民主制度化和法制化建设，协商能力与水平纳入基层政府绩效考评体系等建议[5]。

将精准扶贫与农村治理现代化放在同一纬度考察的研究成果非常少，主要有:李博提出了精准扶贫最重要的是激活基层治理活力，具体从完善第一书记的驻村制度，提供优惠政策、鼓励和支持农民工返乡创业，进一步细化治理单元、推广网格化精准扶贫治理模式等方面着手[6]。莫光辉认为精准扶贫的治理突破路径在于坚持人本理念，建构精准的扶贫治理机制，完善政府主导下的多元参与格局以及贯彻新发展理念的价值导向[7]。宋超提出实现贫困村有效治理的措施有干部下乡、政府主导，多方协同、参与治理，转变职能、规范管理[8]。

目前的农村治理现代化研究在一定程度上揭示了农村治理现代化的一般规律，但贫困村作为一类特殊的农村类型，普遍存在自然地理条件差、生态环境脆弱、矿产资源匮乏、基础设施落后、社会发育滞后、社会公共事业发展水平低、经济发展停滞等问题，亟需结合贫困村的个性特征，对贫困村治理现代化进行针对性的研究。当前的精准扶贫研究更多地是从外来扶贫者的角度来探讨扶贫问题，在很大程度上忽视了对贫困村自我发展能力和内生治理能力的研究。因此，从精准扶贫的视角探讨贫困村内生治理能力的现代化有着极强的理论价值和现实意义。

二、贫困村内生治理现代化面临的困境

(一)治理客观条件差

在党中央的坚强领导和精准部署下，各级政府和全社会共同努力，中国的精准扶贫工作取得了一系列成就。“2013年至2016年4年间，我国农村累计脱贫5564万人，平均每年脱贫1 391万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，贫困地区农村居民人均收入年均增长10.7%[2]。”但我国还有相当一部分地区存在较严重的贫困问题，截止2016年底，全国还有14个集中连片特困地区，592个国家级贫困县，4300多万农村贫困人口，并且随着扶贫工作的不断推进，深度贫困的情况越来越严重。当前的贫困地区主要集中在革命老区、民族地区、边疆地区，贫困区普遍存在自然地理条件差、生态环境脆弱、矿产资源匮乏、基础设施落后、社会发育滞后、社会公共事业发展水平低、经济发展停滞等问题，这些客观因素严重制约了贫困村内生治理现代化的进程。

(二)治理主体资源匮乏

贫困村治理主体资源匮乏突出地表现为高素质人群流失和组织资源匮乏。随着中国城市化进程的不断推进，中国农村高素质人群大量流向城市。国家统计局2017年发布的《2016年农民工监测调查报告》显示，2016年农民工总量达到28171万人。其年龄结构40岁以下农民工所占比重为53.9%，50岁以上农民工所占比重为19.2%。其受教育程度为，未上过学的占1%，小学文化程度占13.2%，初中文化程度占59.4%，高中文化程度占17%，大专及以上占9.4%[10]。受过教育的青壮年农民大量流失的情况在贫困村表现得更为明显，笔者在贫困村走访调查中发现，目前贫困村留守人口以老年人为主，他们受自身教育水平、思维观念、体力智力水平的限制，不仅缺乏必要的治理能力，而且也缺乏相应的愿望，其很难承担起农村治理现代化的重任。另外，贫困村组织资源也不容乐观，“全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口，……村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出[11]”。贫困村青壮年人口的大量流失和孱弱的组织体系严重制约了其治理现代化进程。

(三)扶贫机制的制约

2015年召开的党的十八届五中全会提出，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。按照这一总体目标的要求，我国每年平均需要脱贫的人口近1 100万人。在扶贫时间短和任务重的双重压力作用下，各级政府纷纷集中大量的资源，力求毕其功于一役解决当地的贫困问题，致使地方政府的扶贫存在一定程度上的急功近利，忽视了贫困村自主发展能力的培育。另外，我国当前的扶贫工作和考核更多地以经济方面的指标为主，确立了经济扶贫的中心地位，一定程度上弱化了农村治理现代化等方面建设的诉求。外来扶贫力量自身不足也在一定程度上制约了贫困村内生治理现代化，当前参与精准扶贫的主体主要是县级及县级以上政府部门、事业单位和国有企业，他们派出的任期制驻村帮扶人员长期工作在城市，相当一部分工作人员存在农村工作经验不足，对接贫困村和贫困户困难等情况，加之一般为两年的任期也限制了驻村帮扶人员在农村的深耕。当前扶贫机制在某些方面的不足也制约了农村内生治理现代化的进程。

三、精准扶贫给贫困村内生治理现代化提供的契机

贫困村受自身地理条件差、资源禀赋不足、人口流失、智力资源匮乏、治理能力弱、思想观念落后等因素的制约，长期处于欠发展的状态，并且贫困村长期不发展，可能导致支撑贫困村发展的各种资源加速流失，从而进一步削弱贫困村的发展条件，使贫困村陷入拉格纳·纳克斯的贫困恶性循环，即“一个国家因为穷所以穷。”精准扶贫政策的实施，为贫困村的发展注入了大量的外部资源。2015年11月29日，中共中央、国务院颁布并实施了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。在这一文件的指导下，各级政府在资金、人力和政策方面纷纷加大投入，2016年中央和省级财政专项扶贫资金投入创历史新高，首次超过1 000亿元，其中，中央财政专项扶贫资金增加到667亿元，比去年增长43.4%；省级财政专项扶贫资金预算超过400亿元，比去年增长50%以上。全国共向贫困村选派驻村工作队12.8万个，全国派出驻村干部54万多人。各级地方政府也纷纷加大投入。就山西省而言，山西省是国家扶贫开发工作重点省份，扶贫攻坚任务繁重，山西省各级政府高度重视扶贫攻坚工作，多方筹集力量投入扶贫工作。资金投入方面，2016年山西省财政预算安排资金59.04亿元，并引导全省财政部门共投入财政专项扶贫资金90.66亿元。为了强化财政资金利用效率，2016年山西省财政厅专门出台了《关于创新完善财政政策全力保障脱贫攻坚的实施意见》。在智力资源投入方面，“截至目前，山西全省共选派1.16万包村干部，2.8万驻村工作队员，9 395名第一书记，组织25.6万名党员干部开展帮扶工作，落实两包三到精准帮扶联动机制(单位包村、领导包带，工作队到村、党员干部到户、第一书记到岗)，推动帮扶责任人和帮扶对象精准对接，帮助232万贫困户实现脱贫[13]”。

精准扶贫的实施从外部给贫困村带来大量的物力、智力和组织资源，在很大程度上补强了贫困村自我发展条件差、智力和组织资源匮乏的短板，在推动贫困村脱贫的同时，也为贫困村内生治理现代化创造了条件。大规模的资金和项目投入，极大地改善了贫困村的经济发展条件和治理的物质基础。外来智力资源的介入，在一定程度上增加了贫困村智力资源的存量，为贫困村带来新的治理理念、技术和方法。上级党委和政府派出的大量从事扶贫工作的党员干部，也从外部为贫困村注入了组织资源，强化了贫困村的组织基础。这些条件的改善在为贫困村脱贫致富提供必要条件的同时，也为贫困村的内生治理现代化创造了必要条件和发展契机。

四、精准扶贫视阈下贫困村内生治理现代化的实现路径

精准扶贫的实施，从外部为贫困村输入了现代化的治理理念、治理资源和治理方法，开启了贫困村外源式内生治理现代化的进程。贫困村内生治理现代化应然包含内生治理体系现代化和内生治理能力现代化两个方面。考虑到人是推进贫困村内生治理现代化的核心要素，因此在推进贫困村内生治理现代化的过程中，应根据贫困村的人口数量、年龄结构、文化程度将贫困村分为具备内生治理现代化条件的贫困村和不具备内生治理现代化条件的贫困村两类。将人口数量较多，有一定受教育程度的青壮年人口的贫困村划为具备内生治理现代化条件的贫困村；将人口数量较少，受教育程度低且严重老龄化的贫困村划入不具备内生治理现代化条件的贫困村。具备内生治理现代化条件的贫困村应在外来扶贫力量的帮扶下，走自主型现代化的道路；不具备内生治理现代化条件的贫困村应走异地融入型现代化的道路。

(一)自主型内生治理现代化

1.内生治理能力现代化——习得型现代化

内生治理能力现代化是贫困村内生治理现代化的前提和基础。贫困村内生治理现代化的理性道路应该是在外来扶贫力量的帮助下，通过对外部先进治理理念和方法的学习与模仿，逐步实现自身治理能力的现代化，即走习得型治理能力现代化的道路。外来扶贫主体可以从教育、引导和实践三个方面着手推动农村内生治理能力现代化。教育主要是对贫困村全体村民尤其是党员干部进行教育，教育可以采取专题培训、参观考察、先进典型经验报告会等多种形式。引导主要强调外来扶贫主体要用现代化的治理理念和成果积极引导贫困村群众参与现代化的农村治理实践。实践也是贫困村内生治理现代化的重要习得方式，通过鼓励和支持贫困村内生治理主体积极参与现代化的治理实践，在亲身实践中学习先进的治理理念和方法。贫困村习得型内生治理能力的现代化应然包含治理理念的现代化、治理过程现代化和治理手段的现代化三个方面的内容。

治理理念现代化的核心内涵是坚持法治思维、市场思维、科学思维、创新思维、民主思维。法治思维就是在农村治理中，要遵循国家的相关法律法规，尤其是具体指导农村治理实践的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，让农村的治理实践切实在法律法规规定的范围内运作。市场思维是指农村治理实践要适应中国特色社会主义市场经济体制发展的需要，用市场思维引领农村发展和农村治理实践。科学思维是指农村治理实践中要遵循科学规律和方法，以求真务实的精神推进农村治理实践。创新思维要求农村治理中要积极学习和借鉴国内外在基层社会治理实践中采用的新观念、新方法和新经验，让贫困村治理跟上快速发展的社会步伐。民主思维主要强调培养农民制度化规范化参与农村公共生活的意识和能力，在参与中增长治理的经验和才干。

治理过程的现代化主要强调多治理主体的广泛参与且分工明确、参与程序合法合规、运作过程公开透明、责任主体明确且结果可追溯。当前，在农村内生治理体系能力较弱的情况下，精准扶贫为贫困村治理引入了外来治理力量，贫困村治理在一定程度上形成了内外共治的新格局。这种新的治理格局也要在村民自治的制度框架内运作，整个治理过程要做到权责明确、程序合法合规、群众参与、过程公开、监督民主。

治理手段的现代化强调精准化、信息化、规范化。精准化强调贫困村治理中要尽可能占有完备的信息，并在完备信息的基础上，结合贫困村的具体情况针对性地进行治理，当前精准扶贫实践中践行的扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准的原则充分体现了治理手段精准化的内涵。信息化是时代发展的趋势，互联网的发展为人们了解外在世界和交流信息提供了便利，其深刻地改变着我们的生活方式和社会治理方式。根据中国互联网信息中心2016年8月发布的《2015年农村互联网发展状况研究报告》显示，截至2015年12月，62.3%的非网民为农村人口，占我国农村人口总数的 68.4%，农村地区互联网普及率为 31.6%。农村尤其是贫困村信息化水平低，与外界交流闭塞，在很大程度上禁锢了贫困村居民的思想意识和发展动能。当前贫困村治理中要不断完善贫困村信息化和网络化的基础设施，培养村民使用信息化的能力，建构贫困村信息化治理的框架体系，进而实现贫困村治理信息化。规范化要求贫困村在具体的治理实践中，手段一定要合法、合规、可预期，不可以借治理创新的名义胡作为、乱作为。

2.内生治理体系现代化——整合转型型现代化

精准扶贫视阈下的贫困村内生治理体系现代化就是要在坚持村民自治制度的框架下，通过制度化的渠道将外来扶贫力量纳入村民自治的制度框架内，通过长期的共同的治理实践，在不断培养内生治理主体现代化治理能力的基础上，优化内生治理体系的结构，最终实现贫困村治理由内外共治现代化向内生治理现代化转型。外来扶贫力量推动贫困村内生治理体系现代化的可行方式主要有：一是通过党组织关系的转接，充实基层党组织。实践中，要将外来扶贫工作人员的党组织关系转入扶贫所在地的基层党组织，在制度化、常态化的共同党组织生活中，扶贫工作人员可以潜移默化地影响和改造贫困村基层党组织内生组成人员的治理理念和治理方法，进而再通过党在农村的基层组织领导和参与农村治理，推动农村治理现代化。二是建立党支部、村委会和外来扶贫力量共同参与的农村治理联席会议制度，并逐步完善联席会议的共同治理机制。三是外来扶贫主体参与村民会议和村民代表会议的制度化和常态化，赋予其发言权和建议权。四是在扶贫实践中，要从扶持农村经济组织入手，有目的地培育农村自组织资源，为贫困村内生治理体系现代化积累组织资源。以制度化的途径将外来扶贫主体吸纳进贫困村现有的治理体系中，在共同的治理实践中，逐步培养贫困村现有的内生治理体系的能力，并优化其结构，最终实现贫困村内生治理体系现代化。

(二)异地融入型内生治理现代化

农村青壮年人口受中国城市化快速发展和贫困村经济发展滞后的双重因素影响，大量流向经济较发达的城市，农村留守人口老龄化的情况比较严重。据孟令国和刘薇薇估算，从2002年到2011年我农村就业人员年龄结构变化趋势为：30岁以下人口占比从30%下降到25.7%；31岁～40岁人口占比从28.8%下降到14.4%；41岁～50岁人口占比从20.5%上升到25.7%；51岁人口占比从20.7%上升到36.4%[13]。在整个中国农村留守人口结构快速老龄化的过程中，贫困村留守人口空心化和老龄化的情况更加严重。精准扶贫政策实施后，在政府推行的异地搬迁扶贫政策的支持下，贫困村留守人群中能力较强的群体又纷纷离开原居住地搬到条件较好的地区。当下相当一部分贫困村留守群体更多的是能力较差和年龄偏大的人群，他们缺乏农村治理现代化所必需的基本智力和体力条件。由此，也出现了相当一批不具备内生治理现代化条件的贫困村。对这些人口流失和老龄化严重，几乎不具备任何现代化条件的贫困村，现实可行的办法只能是进一步加大异地搬迁、集中安置和合村并居工作的力度，让其融入到周边具有治理资源优势的村庄，在融入中实现其内生治理现代化。

五、结语

贫困村内生治理现代化是贫困村脱贫致富的关键，也是贫困村全面现代化的引领者和核心。精准扶贫政策的实施为贫困村内生治理现代化提供了契机，贫困村的内生治理现代化要紧紧把握这一历史机遇，从内生治理能力和内生治理体系两方面入手，结合贫困村自身的人口结构、智力结构和发展条件，分别走自主型内生治理现代化和异地融入型内生治理现代化道路。

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